7. Kết cấu của luận văn
1.2.2. Cơ sở pháp lý về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Trên cơ sở quan điểm của Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quan trọng quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại như:
Ngày 09 tháng 11 năm 1946, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên trong đó đã tuyên bố các quyền tự do dân chủ của công dân nước Việt Nam mới. Trong Hiến pháp năm 1946 quy định các quyền và nghĩa vụ của công dân. Mặc dù, quyền khiếu nại, quyền tố cáo chưa được ghi nhận trực tiếp, chính thức, nhưng thể chế dân chủ và việc quy định những quyền cơ bản của công dân mà Hiến pháp 1946 xác lập là nền tảng để hình thành và thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trên thực tế. Trên cơ sở nền tảng, tư tưởng và nguyên tắc của Hiến pháp 1946, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa quyền khiếu nại, tố cáo của công dân như: Ngày 18 tháng 12 năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành sắc lệnh số 138B/SL thành lập Ban Thanh tra của Chính phủ; ngày 28 tháng 3 năm 1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành sắc lệnh số 261/SL thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương của Chính phủ; ngày 13 tháng 9 năm 1958, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Thông tư số 436/TTg quy định: “Việc giải quyết các đơn thư khiếu tố chủ yếu phải do các bộ, ủy ban hành chính địa phương và các cơ quan chuyên môn ở Trung ương, ở địa phương tự phụ trách lấy. Ban Thanh tra các cấp, các ngành có nhiệm vụ
giúp đỡ cơ quan chính quyền trung ương và địa phương cùng cấp giải quyết”[21, tr.43].
Kế thừa và phát triển tư tưởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 đã chính thức ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân, Điều 29, Hiến pháp 1959 đã quy định:
“Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại, tố cáo bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước. Những khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên
cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”. Để cụ thể hóa quyền khiếu
nại, tố cáo của công dân, Nhà nước đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật để thực thi và bảo đảm quyền tự do, dân chủ quan trọng này của công dân như: ngày 31 tháng 8 năm 1970, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 164/CP về tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước đã nhấn mạnh: “Đối với cán bộ công nhân viên chức nhà nước, xã viên hợp tác xã và nhân dân nói chung cần bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Không được làm bất cứ việc gì gây trở ngại cho việc thực hiện quyền ấy. Thủ trưởng các cơ quan nhà nước phải hết sức coi trọng việc xét và giải quyết nhanh chóng, hợp tình, hợp lý đơn từ của nhân
dân, có bộ phận chuyên trách xét hiếu tố”; Ủy ban thanh tra Chính phủ đã ban
hành Thông tư số 60/UBTT ngày 25 tháng 5 năm 1971 hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân…
Điều 73, Hiến pháp 1980 đã quy định rõ hơn về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân: “Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các
cơ quan, tổ chức và đơn vị đó. Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Nghiêm cấm việc trả thù người khiến
nại, tố cáo”. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp 1980 và căn cứ tình hình
thực tế ngày 27 tháng 11 năm 1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh quy định việc xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Để hướng dẫn thi hành pháp lệnh năm 1981; ngày 29 tháng 3 năm 1982 Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 58/HĐBT về việc thi hành pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân; ngày 02 tháng 5 năm 1991 Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân.
Điều 74, Hiến pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu
khống, vu cáo làm hại người khác”. Trên cơ sở hiến pháp năm 1992, Pháp
lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, Chính phủ đã ban hành những văn bản quy phạm pháp luật về giải quyết khiếu nại như: Nghị định số 38/HĐBT ngày 28 tháng 01 năm 1992, Thông tư số 842/TT ngày 17 tháng 7 năm 1995 của Thanh tra Nhà nước; Nghị định số 89/NĐ ngày 07 tháng 8 năm 1997 của Chính phủ ban hành quy chế tiếp công dân, Thủ tướng chính phủ đã
ban hành Chỉ thị số 64/CT-TTg ngày 25 tháng 01 năm 1995 về tăng cường công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; Chỉ thị số 35/1998/CT- TTg ngày 09 tháng 10 năm 1998 về tăng cường hiệu lực giải quyết khiếu nại, tố cáo ở các cơ quan trung ương và nhà riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước; ngày 02 tháng 12 năm 1998 Quốc hội ban hành Luật khiếu nại, tố cáo; ngày 07 tháng 8 năm 1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định 67/1999/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo.
Điều 74, Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu
nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Ngày 28 tháng 11 năm
2005 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998.
Điều 30, Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật.
3. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.
Việc ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong Hiến pháp 2013 đã tạo cơ sở pháp lý cho công dân thực hiện quyền cơ bản của mình. Và thông qua việc thực hiện quyền này, công dân đã góp phần tích cực vào hoạt động quản lý nhà nước và xã hội, đồng thời bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình.
Ngoài những văn bản pháp lý nêu trên quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại thì Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại như sau:
Thủ tướng chính phủ có thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra Chính phủ quy định trong thẩm quyền của Tổng thanh tra Chính phủ; chỉ đạo, xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh [4, tr.31].
Bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm
quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình [4, tr.29].
Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp [4, tr.29].
Tổng Thanh tra chính phủ có thẩm quyền giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm [4, tr.30].
Chánh Thanh tra các cấp có thẩm quyền giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao; giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan
quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm [4, tr.31].
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình [4, tr.28].
Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [4, tr.27].
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp [4, tr.27].
Giám đốc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [4, tr.28].
Thủ trưởng cơ quan thuộc cấp sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp [4, tr.28].
Như vậy, trên nền tảng quan điểm của Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành về khiếu nại và giải quyết khiếu nại là cơ sở pháp lý quan trọng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước về khiếu nại cũng như bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời, thể hiện vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân người có thẩm quyền trong giải quyết các vấn đề xã hội.
1.3. Nội dung quản lý nhà nƣớc đối với giải quyết khiếu nại
1.3.1. Xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại nại và giải quyết khiếu nại
Văn bản pháp luật là công cụ quan trọng nhất để nhà nước quản lý xã hội. Theo Khoản 1, Điều 8, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” [5].
Để quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại các cơ quan nhà nước phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các vấn đề phát sinh trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại để tạo hành lang pháp lý cho hoạt động giải quyết khiếu nại diễn ra theo đúng định hướng của Nhà nước. Thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước quy định những quy tắc xử sự chung trong lĩnh vực quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại; những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ
quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại; xác định rõ thẩm quyền và thủ tục