7. Kết cấu của luận văn
2.3.2. Những mặt hạn chế
- Quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 chưa hoàn thiện, còn nhiều bất cập. Ví dụ như:
• Chủ thể khiếu nại
Kế thừa các quy định pháp luật trước đây về khiếu nại, tố cáo, Luật Khiếu nại xác định chủ thể khiếu nại gồm: “công dân, cơ quan, tổ chức” (theo
Khoản 1, 2, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011). Việc quy định chủ thể khiếu nại như vậy là phù hợp. Tuy nhiên, theo quy định tại Khoản 1, Điều 3, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài có quyền khiếu nại và thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại. Do đó, cần điều chỉnh khái niệm về “Khiếu nại”, trong đó xác định chủ thể theo hướng mở, bao quát.
Ngoài ra, Luật cũng không quy định rõ điều kiện của “cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài” được thực hiện quyền khiếu nại nên gây khó khăn trong việc xác định điều kiện thụ lý của các đối tượng này.
• Quy định về chủ thể giải quyết khiếu nại còn bất cập, thể hiện ở hai điểm sau:
- Khoản 6, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại” trong khi đó, đối chiếu với quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại năm 2011 thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại chỉ thuộc về “Chủ tịch” hoặc “Thủ trưởng cơ quan, tổ chức” - các cá nhân cụ thể.
- Khoản 1, Điều 7, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính” nhưng cũng với những quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại năm 2011 thì “Chủ tịch” hoặc “Thủ trưởng cơ quan,
tổ chức” có thẩm quyền “giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp”. Như vậy, xét về bản chất, nếu có căn cứ về tính trái pháp luật của quyết định hành chính, hành vi hành chính thì người khiếu nại phải khiếu nại đến người đứng đầu cơ quan, tổ chức chứ không khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính, cũng không phải là cơ quan có người có hành vi hành chính trái pháp luật. Nội dung này được chứng minh bằng trường hợp cụ thể sau:
Điều 116, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về thời hiệu khởi kiện, như sau [6]:“1. Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.
2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
b) 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
c) Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;”
Với quy định bất cập như đã phân tích trên, trong nhiều trường hợp, người khiếu nại đã gửi đơn khiếu nại lòng vòng, không đúng người có thẩm quyền giải quyết và có thể bị mất quyền khiếu nại khi thời hiệu khiếu nại đã hết.
• Trình tự, thủ tục lần đầu
Do Luật Khiếu nại là luật hình thức, luật khung nên đa số các vụ việc khiếu nại hành chính trên hầu hết các lĩnh vực đều được giải quyết theo trình tự, thủ tục, thời hạn như nhau nên không phù hợp với một số lĩnh vực đòi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng, trong thời hạn thật ngắn như thực phẩm, xuất nhập cảnh…
Bên cạnh đó, thời hạn giải quyết lần đầu “30 ngày hoặc 45 ngày” là bình thường đối với những tỉnh, thành có lượng đơn khiếu nại không nhiều, ít phức tạp nhưng với thành phố Hồ Chí Minh là một áp lực nặng nề khi số vụ việc tồn đọng do lịch sử để lại vẫn còn nhiều; khi lượng hồ sơ khiếu nại tuy có giảm về số lượng nhưng gay gắt, phức tạp về tính chất, đòi hỏi phải giải quyết toàn diện và khi để đảm bảo cơ sở giải quyết “thấu tình đạt lý” là sự phối hợp với nhiều cơ quan chuyên môn khác nhau trong cùng địa bàn thành phố Hồ Chí Minh hoặc ở nhiều tỉnh, thành khác và Trung ương…Thêm vào đó, chỉ đứng ở góc độ tác nghiệp giải quyết thì thời gian ban hành Thư mời hay văn bản trao đổi đã mất một thời gian đáng kể để tạo điều kiện cho người được mời sắp xếp công việc và tham gia đúng thời gian đề nghị (có trường hợp người được ủy quyền, người đại diện đến làm việc nhưng không nắm tường tận quá trình xảy ra vụ việc thì việc tiếp xúc, làm việc phải thực hiện từ hai lần trở lên).
Ngoài ra, trong những trường hợp cần thiết, việc giải quyết khiếu nại được tiến hành dưới hình thức “Đoàn thanh tra” với thời hạn từ 30 ngày trở lên là phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 4 Thông tư số 07/2013/TT- TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013 của Thanh tra Chính phủ (sau đây gọi tắt là Thông tư 07) nhưng không phù hợp với thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, gây thắc mắc không cần thiết đối với người khiếu nại và tạo sự không đồng bộ trong chính quy định pháp luật, không đáp ứng tốt nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về: “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”.
Một số văn bản quy phạm pháp luật về giải quyết khiếu nại do Ủy ban nhân dân thành phố ban hành chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, điển hình như:
+ Đối với Quyết định số 50/2013/QĐ-UBND ngày 19 tháng 11 năm 2013 của Ủy ban nhân dân thành phố quy định về quy trình tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật (sau đây gọi tắt là Quyết định 50), Luật Khiếu nại năm 2011 tại Mục 4 Chương III chỉ mới quy định 03 điều rất chung về thi hành quyết định và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại (tại Chương IV từ Điều 13 đến Điều 19) chỉ quy định về trách nhiệm trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, mà chưa có một chế định nào quy định cụ thể về vấn đề tổ chức thi hành quyết định, trình tự, thủ tục thực hiện, cơ chế phối hợp... Điều này đã tạo nên những bất cập và lúng túng, không thống nhất, mỗi nơi tổ chức thi hành một kiểu làm hiệu quả, hiệu lực công tác giải quyết khiếu nại dứt điểm chưa cao, đôi lúc làm phát sinh khiếu nại kéo dài, phức tạp. Để giải quyết phần nào những khó khăn phát
hiệu lực pháp luật, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành Quyết định số 50. Đây là cơ sở pháp lý rất quan trọng trong việc tổ chức thực hiện; thống nhất trình tự, thủ tục và nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, đảm bảo các quyết định đều phải thực hiện một cách nghiêm túc, đúng thời hạn quy định. Thế nhưng, quy định này vẫn còn một khoảng hở lớn với thực tiễn công tác tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại khi chưa đề cập đến trình tự, thủ tục “cưỡng chế” trong tổ chức thực hiện nhằm đảm bảo hiệu quả pháp lý thật sự của quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật và vô hình chung đã làm giảm tính quyền lực của quyết định được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
+ Đối với Quyết định số 07/2014/QĐ-UBND ngày 11 tháng 02 năm 2014 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh về quy trình giải quyết khiếu nại trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh (gọi tắt là Quyết định 07), căn cứ Thông tư 07/2013/TT-TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013 của Thanh tra Chính phủ về Quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính, để giải quyết những khó khăn trong quá trình giải quyết khiếu nại, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành Quyết định 07, tuy nhiên, sau khi Thanh tra Chính phủ ban hành Thông tư 02/2016/TT-TTCP ngày 20 tháng 10 năm 2016 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 07/2013/TT-TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013 thì một số nội dung quy định tại Quyết định 07/2014/QĐ-UBND ngày 11 tháng 02 năm 2014 của Ủy ban nhân dân thành phố không còn phù hợp: (1) Khoản 7, Điều 16, Quyết định 07/2014/QĐ-
UBND quy định: “Thời gian cung cấp, bổ sung các tài liệu (nếu có), văn bản giải trình được thực hiện trong vòng 07 ngày làm việc, kể từ ngày người có
trách nhiệm xác minh hoặc người xác minh yêu cầu”[13], trong khi đó Khoản
Khoản 1 Điều 12 Thông tư 07/2013/TT-TTCP đã không còn quy định thời hạn này; (2) Khoản 9, Điều 16, Quyết định 07/2014/QĐ-UBND quy định:
“Các thông tin, tài liệu, bằng chứng thu thập trong quá trình giải quyết khiếu
nại phải được sử dụng đúng quy định, quản lý chặt chẽ; chỉ cung cấp hoặc
công bố khi người có thẩm quyền cho phép” [13]. Tuy nhiên, Khoản 4, Điều 1 Thông tư 02/2016/TT-TTCP sửa đổi, bổ sung Khoản 4, Điều 13, Thông tư 07/2013/TT-TTCP: “Các thông tin, tài liệu, bằng chứng thu thập trong quá trình giải quyết khiếu nại phải được sử dụng đúng quy định, quản
lý chặt chẽ; thực hiện việc cung cấp hoặc công bố thông tin, tài liệu, bằng
chứng theo quy định của pháp luật”[9]; (3) Khoản 1, Điều 20, Quyết định 07/2014/QĐ-UBND quy định: “Việc trưng cầu giám định thực hiện theo
Điều 15, Thông tư 07/2013/TT- TTCP”[13]. Tuy nhiên Khoản 5, Điều 1
Thông tư 02/2016/TT-TTCP sửa đổi, bổ sung nội dung của khoản 1 Điều 15. Do vậy, cần phải ghi nhận nội dung được sửa đổi, bổ sung tại Quyết định 07/2014/QĐ-UBND cho thống nhất; (4) Khoản 3 Điều 21 Quyết định 07/2014/QĐ-UBND quy định việc tổ chức đối thoại, trong đó ghi nhận trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, “người giải quyết khiếu nại hoặc
người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người
bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan”[13]. Tuy nhiên, Khoản 7
Điều 1 Thông tư 02/2016/TT-TTCP sửa đổi, bổ sung khoản 1 và khoản 2 Điều 21 Thông tư 07/2013/TT-TTCP: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại
lần hai, người giải quyết khiếu nại phải tiến hành đối thoại”[9].
- Chưa đánh giá được mức độ hiệu quả của việc thực hiện các văn bản chỉ đạo về quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại do các cơ quan Trung ương và Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành đối với các sở, ngành, quận, huyện. Các quy định về trách nhiệm và xử lý trách nhiệm đối với những người có chức vụ, quyền hạn vi phạm pháp luật trong giải quyết
khiếu nại còn ít, nặng hình thức, khó áp dụng, do đó, gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại.
- Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại vẫn chưa đáp ứng được tình hình thực tế, một bộ phận cán bộ, công chức chưa am hiểu sâu về kiến thức pháp luật, chưa ngang tầm với yêu cầu nhiệm vụ, thiếu tính chuyên nghiệp, chưa nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương, chuyên môn chưa giỏi, chưa đảm bảo sự liêm chính trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ được giao. Nội dung bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại chưa đáp ứng được thực tiễn. Chưa có cơ chế đánh giá kết quả đào tạo, bồi dưỡng đối với đội ngũ cán bộ công chức làm công tác giải quyết khiếu nại.
- Chất lượng của các buổi tuyên truyền pháp luật về khiếu nại vẫn còn nhiều hạn chế, chưa thuyết phục, chưa tạo sự “thẩm thấu” vào nhận thức và hành động cho đối tượng được phổ biến, giáo dục pháp luật do trình độ cũng như kỹ năng của một số cán bộ chưa đáp ứng với yêu cầu công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật. Kinh phí tổ chức tuyền truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế nên chưa khuyến khích được đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật.
- Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại được triển khai thường xuyên trong kế hoạch thanh tra hằng năm của cơ quan Thanh tra Thành phố, tuy nhiên, chưa phát huy được hết vai trò của cơ quan thanh tra, việc xử lý các sai phạm chưa có tác động mạnh đến trách nhiệm của cơ quan có thầm quyền và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý công tác giải quyết khiếu nại.
- Tình trạng chậm tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; quyết định để tồn đọng kéo dài vẫn chưa được khắc phục triệt để, chưa có chế tài cụ thể để xử lý trách nhiệm đối với các đơn vị, cá nhân trong việc cố ý trì hoãn hoặc chậm tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
- Phần lớn các vụ việc khiếu nại thuộc lĩnh vực đất đai, tuy nhiên, hiện nay chưa có quy trình tổ chức thực hiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai đã có hiệu lực pháp luật.
- Về thông tin, báo cáo kết quả công tác giải quyết khiếu nại cho Thanh tra Thành phố, một số đơn vị vẫn chưa đảm bảo nội dung, còn mang tính hình thức, chưa phản ánh đúng thực trạng công tác giải quyết khiếu nại tại địa phương. Việc tổng kết rút kinh nghiệm trong công tác giải quyết khiếu nại vẫn chưa được tiến hành thường xuyên và đạt hiệu quả cao.