2.3.3.1. Các nguyên nhân thuộc về cơ quan Trung ương
Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, đặc biệt Nghị định số 117/2013/NĐ-CP của Chính phủ đã đề ra các quy định trong việc thực hiện cơ chế tự chủ đối với cơ quan hành chính nhà nƣớc. Tuy nhiên các chính sách, quy định đó còn những hạn chế:
- Cơ chế tự chủ cho phép thủ trƣởng cơ quan quyết định mức chi tiêu trong phạm vi kinh phí đƣợc giao nhƣng phải tuân thủ định mức đƣợc ban hành trong rất nhiều văn bản, trong khi giá cả thị trƣờng luôn biến động và định mức Nhà nƣớc ban hành chƣa đƣợc điều chỉnh kịp thời để phù hợp với tình hình thực tế; do vậy trong một số trƣờng hợp, các cơ quan không thật sự chủ động trong việc quyết định mức chi.
- Về nguồn kinh phí quản lý hành chính giao cho cơ quan thực hiện cơ chế tự chủ: Nghị định 117/2013/NĐ-CP quy định nguồn kinh phí quản lý hành chính giao cho cơ quan thực hiện cơ chế tự chủ từ các nguồn:
a) Ngân sách nhà nƣớc cấp.
b) Các khoản phí, lệ phí đƣợc để lại theo cơ chế quy định. c) Các khoản thu hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, do không quy định cụ thể khoản thu nào đƣợc gọi là khoản thu hợp pháp khác của cơ quan nhà nƣớc; vì vậy trên thực tế có phát sinh các khoản tận thu, nhƣng không hạch toán khoản thu này vào nguồn thu của cơ quan.
- Về xác định và sử dụng kinh phí giao tự chủ: Việc xác định mức ngân sách giao thực hiện cơ chế tự chủ chủ yếu căn cứ vào biên chế, nên chƣa gắn với kết quả công việc, chất lƣợng công việc.
+ Kinh phí tự chủ đối với các nội dung chi nghiệp vụ đặc thù, nhƣng do chƣa xác định rõ khối lƣợng công việc đặc thù, vì vậy việc thẩm định giao dự toán kinh phí tự chủ chƣa chính xác, dẫn đến cuối năm không thực hiện hết nhiệm vụ (thực chất là kinh phí thừa) nhƣng có đơn vị lại vận dụng là kinh phí tiết kiệm để chi tăng thu nhập.
+ Quyền tự chủ của thủ trƣởng đơn vị còn hạn chế, do cơ quan đƣợc tự xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ nhƣng mức chi không đƣợc vƣợt các tiêu chuẩn, định mức cơ chế do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành. Kinh phí giao thực hiện tự chủ nhƣng vẫn phải đảm bảo có chứng từ, hoá đơn hợp pháp, hợp lệ theo quy định; vì vậy nhiều khoản chi (khoán văn phòng phẩm, khoán sử dụng điện thoại tại công sở...) cơ quan thực hiện tự chủ đã thực hiện khoán cho (từng bộ phận, cán bộ) nhƣng vẫn phải có hoá đơn để hợp thức hoá chứng từ quyết toán.
+ Ngoài ra, một trong những mục tiêu của Nghị 117/2013/NĐ-CP là sử dụng một phần kinh phí tiết kiệm để tăng thu nhập cho cán bộ, công chức, vì vậy dẫn đến chất lƣợng, hiệu quả của hoạt động hành chính công bị hạn chế do bị cắt giảm hoặc không thực hiện đầy đủ các công đoạn, các nhiệm vụ mà lẽ ra đơn vị phải thực hiện nhằm tăng kinh phí tiết kiệm.
+ Về sử dụng kinh phí tiết kiệm: Phạm vi sử dụng kinh phí tiết kiệm để chi cho các hoạt động phúc lợi chƣa đƣợc quy định rõ, nên thực hiện chƣa thống nhất giữa các cơ quan.
phạm vi kinh phí giao thực hiện cơ chế tự chủ bao gồm: Quỹ tiền lƣơng theo số biên chế đƣợc giao; Chi hoạt động thƣờng xuyên theo định mức biên chế, chi mua sắm tài sản, trang thiết bị, phƣơng tiện làm việc, sửa chữa thƣờng xuyên tài sản cố định. Đồng thời, các khoản chi nghiệp vụ đặc thù thƣờng xuyên mà tại thời điểm phân bổ, giao dự toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm đã có dự toán chi tiết theo khối lƣợng công việc và tiêu chuẩn, cơ chế định mức quy định. Ngoài ra, nguồn thu phí đƣợc để lại cũng thuộc phạm vi xác định kinh phí giao thực hiện cơ chế tự chủ. Tuy nhiên, theo tác giả, trong thực tế, việc xác định kinh phí giao thực hiện cơ chế tự chủ đối với các khoản chi nghiệp vụ đặc thù thƣờng xuyên chƣa thực sự khả thi. Vì, khi giao dự toán, hầu nhƣ rất ít cơ quan quy định chi tiết theo khối lƣợng công việc và tiêu chuẩn, cơ chế định mức để đủ điều kiện giao kinh phí tự chủ và có những quan điểm tranh luận khác nhau về việc xác định nghiệp vụ nào là đặc thù, nghiệp vụ nào chƣa phải đặc thù, xác định kinh phí đƣợc giao tự chủ giữa các cơ quan ở Trung ƣơng và địa phƣơng cũng còn khác nhau. Dẫn đến, mặt bằng để xác định kinh phí chi hoạt động nghiệp vụ hoạt động đặc thù thƣờng xuyên để xác định kinh phí giao thực hiện cơ chế tự chủ chƣa thống nhất... Nguồn thu phí đƣợc để lại đã tạo thuận lợi cho các cơ quan trong việc chủ động sử dụng nguồn thu này để thực hiện cơ chế tự chủ, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cũng dẫn đến một số bất cập nhƣ cơ quan nào có nguồn thu phí đƣợc để lại vẫn đƣợc giao kinh phí thực hiện cơ chế tự chủ từ nguồn ngân sách nhà nƣớc theo biên chế đƣợc giao. Đồng thời, khó tách bạch nội dung chi nào từ nguồn thu phí đƣợc để lại, nội dung chi nào từ nguồn ngân sách nhà nƣớc, vì trong thực tế khó tách bạch nhiệm vụ thu phí với nhiệm vụ khác trong cùng một cơ quan.
+ Về xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ: Việc xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ của một số cơ quan còn mang tính hình thức, chủ yếu do thủ trƣởng cơ quan quyết định; quy chế chi trả thu nhập tăng thêm còn mang tính bình quân, chƣa có cơ chế trả thu nhập tăng thêm theo kết quả, năng suất lao động nên
không tạo đƣợc động lực cho mỗi cá nhân.
- Về xây dựng và ban hành tiêu chí đánh giá hoàn thành nhiệm vụ: Nghị định của Chính phủ đã quy định trách nhiệm của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, đó là: Ban hành các tiêu chí cơ bản để làm căn cứ đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan trực thuộc khi thực hiện cơ chế tự chủ, trong đó phải có các tiêu chí đánh giá về khối lƣợng, chất lƣợng công việc thực hiện; thời gian giải quyết công việc; tình hình chấp hành chính sách, cơ chế và quy định về tài chính. Tuy nhiên, UBND tỉnh Hà Tĩnh cũng chƣa ban hành đƣợc hệ thống tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nƣớc theo yêu cầu của Nghị định 130/CP.
2.3.3.2. Các nguyên nhân thuộc về chính quyền địa phương
- Tự chủ là một nhiệm vụ phức tạp, nhạy cảm liên quan đến cả hai vấn đề: Con ngƣời và kinh phí, bộ máy hành chính cấp tỉnh và huyện lại đang trong quá trình thực hiện cải cách nên có sự thay đổi về cơ cấu, biên chế và chức năng, nhiệm vụ. Do đó, điều kiện cơ bản đầu tiên để nhận tự chủ đã không đƣợc đảm bảo.
- Thực tế thực hiện những năm qua cho thấy các Bộ, ngành ở Trung ƣơng và địa phƣơng luôn có xu hƣớng đề nghị xin tăng biên chế do phần nhiều các cơ quan hành chính coi đây là phƣơng án để đƣợc tăng dự toán kinh phí giao tự chủ, từ đó có điều kiện tiết kiệm và tăng thu nhập cho cán bộ; do chƣa xác định đúng, đủ, chính xác về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính, theo đó chƣa xác định đƣợc vị trí việc làm để làm cơ sở xác định biên chế công chức cho phù hợp, nên việc đề nghị tăng chỉ tiêu biên chế hàng năm của các cơ quan còn mang tính chủ quan, chƣa có cơ sở khoa học. Trong kinh tế thị trƣờng và hội nhập, chức năng và nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các cơ quan, tổ chức hành chính từ Trung ƣơng đến địa phƣơng luôn có sự biến động và tăng, theo đó đòi hỏi phải có biên chế, có đội ngũ cán bộ, công chức để tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ.
- Do cơ chế xác lập nguồn kinh phí đƣợc giao tự chủ lại gắn liền với số biên chế đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền duyệt nên các cơ quan nhà nƣớc vẫn muốn có nhiều biên chế hơn. Và để có đƣợc nhiều biên chế hơn, họ tìm mọi cách để khuyếch trƣơng các nhiệm vụ mà mình phải đảm nhiệm. Tất yếu dẫn đến sự trùng chéo nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nƣớc với các đơn vị sự nghiêp công lập trong cùng một lĩnh vực hoạt động. Trong khi đó các cơ quan có thẩm quyền về xác lập biên chế lại cũng chƣa có đƣợc những căn cứ xác đáng để thẩm định, nên dễ dàng chấp nhận đề nghị của các cơ quan nhà nƣớc thuộc phạm vi quản lý.
- Do chƣa có sự rõ ràng trong việc phân định chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan nhà nƣớc về các hoạt động quản lý nhà nƣớc với việc cung ứng các dịch vụ mang tính sự nghiệp nên trong hoạt động của các cơ quan này hiện nay, vừa có các hoạt động thuộc chức năng quản lý hành chính; lại vừa có các hoạt động thuộc chức năng của các đơn vị sự nghiệp. Khi chƣa thể tách bạch rõ 2 chức năng này, thì các cơ quan nhà nƣớc sẽ khó khăn trong việc phân công công việc hợp lý cũng nhƣ xác định số lƣợng biên chế cần thiết để đảm bảo hoạt động của mình.
- Định mức giao tự chủ kinh phí quản lý hành chính do UBND tỉnh quy định chƣa phù hợp.
Qua việc nghiên cứu và phân tích thực trạng và đánh giá khách quan về tự chủ tài chính ở Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh hiện nay cho thấy thực hiện tự chủ tài chính đã tạo ra nhiều chuyển biến tích cực trong công tác quản lý tài chính. Tuy nhiên, với những tồn tại, hạn chế nhƣ trên, để thực hiện đƣợc các mục tiêu của quá trình đổi mới, phát huy những mặt tích cực và kết quả đã đạt đƣợc, UBND tỉnh cần tiếp tục nghiên cứu để tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc liên quan đến cơ chế, chính sách và các quy định tài chính hiện hành, đồng thời tìm kiếm các giải pháp khắc phục những mặt hạn chế, khó khăn còn tồn tại của cơ chế tự chủ tài chính hiện nay nhằm hoàn thiện và thực hiện có hiệu quả tự chủ tài chính trên địa bàn huyện.
2.3.3.3. Các nguyên nhân thuộc về Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh
- Do nhận thức của CCVC, trƣớc hết là cán bộ lãnh đạo về cơ chế tự chủ chƣa đầy đủ, do đó dẫn đến việc triển khai còn mang tính hình thức, chủ yếu để “đối phó” theo đúng yêu cầu mà chƣa thực sự quyết tâm coi cơ chế tự chủ nhƣ một công cụ nhằm sắp xếp lại bộ máy và nâng cao tinh thần trách nhiệm đối với công việc của CCVC.
- Việc làm chƣa tốt công tác định biên là nhận thức của Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh trong việc sắp xếp, bố trí nhân sự và phân công công việc vẫn coi đó nhƣ là một công việc hệ trọng; và thậm chí “không dám ra tay” vì sợ đụng chạm đến những chỗ không đƣợc nghĩ tới. Còn việc mạnh dạn trong việc giảm biên chế, thì quả là một việc làm hầu nhƣ quá sức đối với thủ trƣởng các cơ quan này.
- Chƣa gắn đƣợc trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan với kết quả thực hiện cơ chế tự chủ. Chƣa có cơ chế thƣởng phạt rõ ràng theo chất lƣợng triển khai thực hiện cơ chế tự chủ.
Từ thực trạng thực hiện quyền tự chủ về tài chính của Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh trong những năm vừa qua, tác giả nhận thấy Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh cần phải đề ra các biện pháp để thực hiện tốt hơn quyền tự chủ về tại chính tại đơn vị nhằm đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao.
Tiểu kết chƣơng 2
Trong Chƣơng 2 của Luận văn, tác giả đã trình bày tổng quan về Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh. Tác giả đã tập trung nghiên cứu thực trạng về thực hiện cơ chế tự chủ tài chính tại Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh, từ quy trình thực hiện, thực trạng nguồn kinh phí thực hiện tự chủ, việc sử dụng kinh phí tự chủ… Luận văn đã đánh giá các kết quả đạt đƣợc và hạn chế về thực hiện cơ chế tự chủ tài chính tại Văn phòng Sở Tài chính tỉnh Hà Tĩnh. Trên cơ sở đó, luận văn phân tích, xác định đƣợc những nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan của hạn chế làm nền tảng để đề ra các giải pháp trong chƣơng 3.
Chƣơng 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI VĂN PHÒNG SỞ TÀI CHÍNH TỈNH HÀ TĨNH