Trong hơn chục năm qua và cả triển vọng trong trung và dài hạn như các kịch bản đã dự báo, chúng ta không thấy dấu hiệu lạc quan rằng quy mô nợ công sẽ được cải thiện. Qua gần 30 năm đổi mới kinh tế, không năm nào Việt Nam có thặng dư ngân sách để có thể tích lũy trả nợ, cân bằng ngân sách ở trạng thái thâm hụt. Thâm hụt ngân sách cơ bản (thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc) cao và kéo dài là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng nợ công tích tụ ngày càng lớn. Trong chiến lược quản lý nợ công đến năm 2020 và tầm nhìn 2030 cũng cho thấy thâm hụt ngân sách sẽ vẫn còn tiếp tục kéo dài.
Cụ thể, thâm hụt ngân sách cơ bản của Việt Nam trung bình trong giai đoạn 2003-2008 chỉ là 1,3% GDP, nhưng con số này đã tăng lên 3,597% GDP trong giai đoạn 2010-2014 chủ yếu do định hướng kích thích tổng cầu của chính sách tài khoá nhằm tránh suy giảm tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn này. Con số này vượt qua ngưỡng an toàn do IMF khuyến cáo (3%). Theo báo cáo chưa đầy đủ của BTC năm 2015 tỷ lệ thâm hụt ngân sách là 6,11% và trên cơ sở đó thì tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ bản không bao gồm trả nợ gốc chỉ còn 0,05%. Trong khi đó, tổng nợ công của Việt Nam đã tăng từ khoảng 53,67% GDP từ 2009 lên khoảng 64,73% GDP vào cuối năm 2016. Nhìn vào biểu đồ cho thấy chi ngân sách chi trả nợ gốc và lãi góp phần không nhỏ làm cho ngân sách bị thâm hụt
Biểu đồ 2.9 Thâm hụt ngân sách/GDP của Việt Nam năm 2009-2015 theo BTC
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 -8.00 -6.00 -4.00 -2.00 0.00
Thâm hụt ngân sách theo báo cáo BTC
Thâm hụt ngân sách Thâm hụt ngân sách cơ bản Nguồ n: Các báo cáo quyết toán NSNN các năm của BTC, VEPR CS-10
Tuy nhiên, chỉ tiêu này có những con số khác nhau được đưa ra bởi các tổ chức khác nhau. Cụ thể, chỉ tính riêng năm 2009, năm 2012, con số thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc theo báo cáo của BTC là 3,7% và 0,01%, trong khi đó con số tương ứng của IMF cao hơn nhiều, lần lượt là 4,9% và 5,6% GDP. Mức độ thâm hụt ngân sách của Việt Nam được xem là cao so với các quốc gia khác trong khu vực (sau Malaysia). Thêm nữa Việt Nam là quốc gia tiếp tục gia tăng thâm hụt ngân sách, trong khi các quốc gia còn lại đều bắt đầu cải thiện tình hình của mình.
Biểu đồ 2.10 Thâm hụt ngân sách/GDP của một số nước trong khu vực 2007-2015
Vietnam Thailand Malaysia Philippines Singapore Indonesia Trung Quốc
-6.00 -4.00 -2.00 0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nguồn: Dữ liệu tổng hợp từ Key Indicators for Asia and the Pacific 2016_ADB
Trong báo cáo quyết toán NSNN hàng năm của BTC cho thấy Việt Nam có nhiều khoản thu khoản thu mang tính tạm thời, không bền vững như thu từ việc khai
thác dầu thô và các tài nguyên, thu từ viện trợ và thu từ việc bán tài sản nhà nước. Khoản thu này chiếm tỷ lệ khá lớn trên tổng thu NSNN sau khi loại trừ các khoản chuyển nguồn và kết dư ngân sách). Minh chứng cho thấy tỷ lệ này giảm đáng kể từ năm 2008 chiếm 30,3% đến năm 2014 chỉ còn 17,5% bởi các yếu tố sau:
Thu từ việc khai thác dầu thô và các tài nguyên khác cũng có bản chất giống các khoản thu từ việc bán tài sản quốc gia và không bền vững theo nghĩa nó có thể giảm trong tương lai do nguồn tài nguyên thiên nhiên là hữu hạn. Cụ thể, thu từ dầu thô đã có tỉ trọng liên tục giảm những năm qua trong tổng thu ngân sách nhà nước. Khoản thu này từ 20,6% năm 2008 xuống còn 11,1% năm 2014 trên tổng NSNN sau khi đã loại trừ các khoản chuyển nguồn và kết dư.
Đặc biệt, thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước và chuyển quyền sử dụng đất đang có xu hướng ngày càng giảm dần từ 7,6% năm 2008 xuống còn 5,1% trong năm 2014, khi các tài sản loại này thuộc sở hữu nhà nước đang dần cạn.
Ngoài ra, thu từ viện trợ không hoàn lại cũng nên được loại trừ khi tính toán thâm hụt ngân sách hàng năm do bản chất ngắn hạn không ổn định của chúng
Thước đo thâm hụt ngân sách loại trừ các khoản thu không ổn định, bền vững có thể là một cái nhìn sâu hơn về bức tranh tài khóa. Bởi việc đưa những khoản thu này vào tính toán cán cân ngân sách sẽ làm giảm mức độ nghiêm trọng của tình trạng thâm hụt từ những con số báo cáo
Bảng 2.6. Thâm hụt ngân sách loại trừ một số khoản thu không bền vững (%)
2010 2011 2012 2013 2014 Thâm hụt ngân sách cơ bản -2,34 -1,92 -3,65 -5,05 -5,01 Thu viện trợ 0,60 0,48 0,32 0,31 0,28 Thu chuyển QSD đất và bán nhà 2,59 2,14 1,44 1,29 1,17
Thu từ dầu thô 3,47 4,36 4,31 3,36 2,54
Thâm hụt NS trừ đi một số khoản không
bền vững
Nguồn: Báo cáo quyết toán NSNN,VERP-CS10
Kết quả tính toán trong Bảng cho thấy, mức độ thâm hụt ngân sách, không bao gồm chi trả nợ gốc, của Việt Nam sau khi loại trừ các khoản thu này trung bình lên tới 9,3% GDP mỗi năm trong giai 2010-2014. Rõ ràng, tình trạng thâm hụt ngân sách là rất nghiêm trọng ngay cả khi Việt Nam hiện đang có tỉ lệ thu thuế và phí là rất cao so với các nước khác trong khu vực.
Mặt khác tình trạng thâm hụt ngân sách cao còn do nguyên nhân tổng chi NSNN quá cao, cơ cấu chi không hợp lý.
Biểu đồ 2.11 Cơ cấu chi NSNN/ GDP năm 2009-2014
2010 2011 2012 2013 2014 - 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00
Chi NSNN Chi thường xuyên Chi đầu tư PT Chi trả nợ
Nguồn: Tính toán từ các báo cáo quyết toán NSNN, BTC
Cơ cấu chi NSNN 2014
Chi đầu tư PT Chi thường xuyên Chi trả nợ Chi khác
Cơ cấu chi NSNN 2015
Chi đầu tư PT Chi thường xuyên Chi trả nợ Chi khác
Nguồn Báo cáo quyết toán NSNN năm 2014 và 2015, BTC
Thống kê của BTC trong Biểu đồ 2.12 cho thấy, tổng chi NSNN luôn ở mức 36% GDP mỗi năm trong suốt giai đoạn kể từ 2010 đến nay. Tuy nhiên bằng các biện pháp cắt giảm chi tiêu công thì tỷ lệ này cũng giảm dần qua các năm. Nếu năm 2010 là chiếm 42% GDP đến năm 2015 giảm xuống còn 30,12% GDP. Đáng chú ý trong tổng chi tiêu ngân sách thì chi thường xuyên chiếm tỉ trọng rất lớn còn chi đầu tư phát triển lại chiếm tỉ trọng nhỏ hơn rất nhiều. Trong khi chi đầu tư phát triển có xu hướng ổn định về tỉ trọng trong tổng chi ngân sách nhờ những nỗ lực cắt giảm chi tiêu nhằm bình ổn nền kinh tế, thì tỉ trọng chi thường xuyên lại có xu hướng tăng nhanh chỉ tính trong năm 2014, 2015 từ mức 54% trong năm 2014 lên 62,6% trong năm 2015. Điều này phần nào cho thấy sự cồng kềnh và chi tiêu tốn kém của bộ máy công quyền. Điều này cho thấy các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếu nhằm vào cắt giảm chi đầu tư phát triển, còn chi thường xuyên – nhân tố được coi là có ít đóng góp hơn cho tăng trưởng kinh tế dài hạn – lại chưa được chú trọng. Ngoài ra, do thâm hụt ngân sách kéo dài và nợ công tăng nhanh trong những năm gần đây, nghĩa vụ chi trả nợ gốc và nợ lãi cũng đang ngày càng nặng hơn. Cũng theo báo cáo của BTC, trong hai năm 2014 và 2015, mỗi năm Việt Nam phải trả hơn 130 ngàn tỷ đồng nợ gốc và nợ lãi, cao hơn 50% chi đầu tư phát triển mỗi năm từ ngân sách nhà nước.
Như vậy áp lực tài khóa kéo dài đòi hỏi Chính phủ phải có hành động kiên quyết mới đảm bảo được tính bền vững an toàn nợ công của Việt Nam hiện nay
2.4.2. Rủi ro lãi suất
Nợ công nước ngoài của Việt Nam chủ yếu vẫn là nợ ưu đãi nhưng vay thương mại cũng đã tăng nhanh mà một lý do là Việt Nam đã chuyển sang nước thu nhập trung bình. Thực tế cho thấy, sau khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp vào năm 2010, sự suy giảm vốn ODA khá rõ nét. Tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết từ chỗ đạt mức cao nhất là trên 6,9 tỷ USD vào năm 2011 đã giảm dần xuống còn hơn 2,75 tỷ USD vào năm 2015. Trong khi đó, WB đã công bố cho Việt Nam “tốt nghiệp” ODA vào cuối năm 2017. ADB có thể cũng sẽ ngừng cung cấp các khoản vay ưu đãi (ADF), thay vào đó là vốn vay kém ưu đãi hơn (OCR) sau WB trong 1-2 năm. Anh đã thông báo sẽ dừng cấp vốn ODA cho Việt Nam từ năm 2016. Một số đối tác khác như Phần Lan, Na Uy đã và đang thực hiện chính sách cắt giảm dần vốn ODA cho Việt Nam trong giai đoạn 2016-2020. Thời của đầu tư dễ dàng cho cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA có lẽ đã bắt đầu chấm dứt. Đây là một thách thức rất lớn đối với Việt Nam, khi nhu cầu vốn đầu tư phát triển không ngừng tăng lên. Trong khi đó, vay thương mại tăng lên cũng có nghĩa là lãi suất vay nợ cũng tăng lên. Lãi suất tăng lên cùng với mức nợ công cao sẽ làm tăng tốc độ gia tăng nợ công rất nhanh, có nguy cơ vượt ra ngoài tầm kiểm soát vay mới trả cũ
2.4.3. Tăng trưởng kinh tế
Tốc độ tăng trưởng kinh tế cao là điều kiện cần để tăng nguồn thu và đạt thặng dư ngân sách. Tuy nhiên, nếu mô hình kinh tế ở Việt Nam không có sự đổi mới, tiếp tục dựa vào các yếu tố vốn và thâm dụng tài nguyên lao động thì tốc độ tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong thời gian tới sẽ giảm, dẫn đến thâm hụt ngân sách và nợ công cao hơn. Thực trạng phát triển kinh tế hiện nay ở Việt Nam cho thấy, tốc độ tăng GDP trong năm 2005-2010 của Việt Nam đạt trung bình 7,23% giảm xuống còn 5,98% năm 2014, 6,55% năm 2015 và còn khoảng 6,21% năm 2016. Điều này được lý giải do sản lượng dầu thô bị cắt giảm, và sức cầu bên ngoài chững lại. Tuy nhiên, các yếu tố đảm bảo tăng trưởng căn bản - như sức cầu mạnh trong nước và các ngành sản xuất định hướng xuất khẩu - vẫn đứng vững. Theo WB đánh giá mức tăng trưởng GDP dự kiến sẽ cải thiện lên mức 6.3% trong 2017 và 6,4% năm 2018-
2019 nhờ sản xuất nông nghiệp được phục hồi và triển vọng kinh tế toàn cầu tiếp tục cải thiện (WB, 2016, tr.9).
Biểu đồ 2.13 Tốc độ tăng trưởng GDP năm 2005-2016
Đơn vị tính % 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 8.4 8.2 8.5 6.23 5.32 6.78 5.89 5.03 5.42 5.98 6.68 6.21 Nguồn: GSO
2.4.4. Tỷ giá và rủi ro khủng hoảng tiền tệ
Trong cơ cấu nợ công thì nợ công nước ngoài chiếm 45% (năm 2014) và 49,78% (năm 2015) tổng nợ công và hơn 50% tổng nợ nước ngoài của quốc gia. Nợ nước ngoài của quốc gia năm 2015 chiếm trên 43,1% GDP. Nợ nước ngoài có rủi ro rất khác so với nợ trong nước. Chẳng hạn, khi đồng tiền mất giá nợ nước ngoài tính bằng nội tệ sẽ tăng lên khiến cho việc thanh toán nợ của Chính phủ trở nên khó khăn. Điều này cũng tạo thách thức rất lớn cho việc điều hành tỷ giá hiện nay. Hơn nữa, bản thân các DNNN cũng vay nợ ngoại tệ rất nhiều nên càng có động cơ để gây áp lực khiến cho NHNN khó điều chỉnh tỷ giá mà điển hình là đề nghị hạch toán lỗ tỷ giá vào giá thành sản xuất điện của các tập đoàn Than và Khoáng sản (TKV) hay Điện lực Việt Nam (EVN) vừa qua. Như vậy công cụ tỷ giá của NHNN vô hình chung bị biến thành công cụ quản lý rủi ro tỷ giá cho các DNNN. Khi chính sách tỷ giá bị trói buộc cũng khiến cho chính sách tiền tệ giảm hiệu lực và nguy cơ thường trực đối diện với rủi ro khủng hoảng tiền tệ (Phạm Thế Anh và các cộng sự,2013, tr.79).
2.4.5. Hiệu quả đầu tư thấp
Trong 5 năm 2011 - 2015, mặc dù mức vốn đầu tư toàn xã hội giảm nhưng vẫn duy trì khoảng 32% GDP. Đầu tư ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư chỉ khoảng 25% GDP dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tư, đồng nghĩa với việc phải đi vay. Do đầu tư công có hiệu quả chưa cao buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách (qua thuế, phí hoặc vay mới) để trả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất ổn, làm tăng nợ công. Ở Việt Nam, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế, không thể phủ nhận, đầu tư công còn có hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Trên thực tế, tình trạng đầu tư kém hiệu quả trong khu vực công đã trở thành căn bệnh kinh niên. Hệ số ICOR trong khu vực nhà nước nói chung luôn cao hơn so với các khu vực còn lại trong nền kinh tế. Năm 2015, tăng trưởng kinh tế đã dần hồi phục, với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể từ năm 2008 đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước cải thiện, với ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt 6,91, giảm so với giai đoạn 2006-2010 là 6,96 (Đầu tư online, 23/03/2016, ám ảnh với hệ số đầu tư tăng trưởng). Con số này có ý nghĩa, nếu giai đoạn 2006-2010, Việt Nam cần 6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, thì giai đoạn 2011-2015 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng. Song cũng cần thẳng thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. Nguyên nhân một phần là do nền kinh tế đang trong giai đoạn tập trung đầu tư cho hạ tầng, bao gồm cả hạ tầng ở vùng sâu, vùng xa và đầu tư cho xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội cộng với tình trạng đầu tư còn có sự dàn trải, lãng phí thậm chí là tham nhũng. Như vậy, các khoản vay thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ để bù đắp thâm hụt ngân sách, để đầu tư, và kể cả cho vay lại các DNNN đều đang và sẽ tạo ra các rủi ro rất lớn cho tính bền vững nợ công của Việt Nam hiện nay cũng như trong tương lai (Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2014, tr.58).
2.4.6. Nghĩa vụ nợ tiềm ẩn từ DNNN
Không chỉ Chính phủ vay mà bản thân doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng đi vay nhưng hiệu quả kém khiến cho nghĩa vụ nợ tiềm ẩn của Chính phủ tăng lên. Mặc dù theo định nghĩa chỉ những khoản nợ DNNN được CPBL mới tính vào nợ
công, song như đã trình bày ở trên cả những khoản nợ không được bảo lãnh cũng có thể biến thành nợ công.
Hầu hết các DNNN vay nợ rất nhiều với hệ số nợ trên vốn chủ sở hữu bình quân cuối năm 2015 lên đến 1,23 lần (cao hơn năm 2014: 1,41 lần); đặc biệt một số TCT có hệ số nợ rất cao ví dụ TCT Phát thanh truyền hình thông tin 32,84 lần; TCT Xăng dầu quân đội 17,13 lần; TCT lắp máy Việt Nam 8,89 lần… (Báo cáo của Chính phủ số 428/BC-CP năm 2015, 2016, tr7). Khi các DNNN lâm vào khó khăn, các khoản nợ trong nước của các doanh nghiệp này thường được Chính phủ hỗ trợ dưới các hình thức như bổ sung vốn (tăng vốn điều lệ cho Vinashin từ 9.000 tỉ lên 14.655 tỉ đồng), khoanh nợ (nợ của Vinashin tại các NHTM); hình thức chuyển nợ (nợ của Vinashin cho Vinalines và PVN), xóa nợ… Để bù đắp phần chi tiêu ngân sách cho khu vực DNNN, Chính phủ sẽ buộc phải phát hành trái phiếu và như vậy, nợ công của quốc gia sẽ tăng.
Nguồn vốn của VDB đến từ phát hành giấy tờ có giá và nhận vốn ODA cho vay lại. Đây là các khoản vay mà Chính phủ đảm bảo sẽ phải hoàn trả cho các chủ