Chỉ tiêu (%)
Ngưỡng an tồn nợ cơng theo
quy định
Số liệu tính tốn theo các năm 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
Nợ công/GDP < 65 54,9 50,8 54,5 58,0 62,2 64,7 Nợ Chính phủ/GDP < 55 43,2 39,4 42,6 46,4 50,3 53,6 Nợ nước ngoài của quốc
gia/GDP < 50 41,5 37,4 37,3 38,3 43,1 N/A
Nghĩa vụ trả nợ của Chính
phủ/ thu NSNN < 25 15,6 14,6 12,6 13,8 16,1 N/A Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài
Tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng
dư nợ nước ngoài ngắn hạn >200 N/A N/A N/A N/A N/A N/A Tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng
dư nợ trong nước >60 48,2 70,5 55,1 58,2 47,8 N/A Tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng
dư nợ nước ngoài >40 37,3 61,9 58,1 72,0 48,2 N/A
Nguồn: Bản tin nợ công số 4 và số liệu tổng hợp từ Tạp chí Tài chính_BTC
Tính đến cuối năm 2015, theo báo cáo của BTC nợ công đạt 62,2% GDP và con số dự kiến năm 2016 đã lên đến 64,7% GDP. Quy mô nợ công tăng nhanh trong ba năm gần đây là do bội chi NSNN tăng và kéo dài, chi phí nợ cơng cao. Mặt khác từ năm 2010 Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình thấp nên khó tiếp cận với các nguồn vay ưu đãi từ các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế. Vì thế Việt Nam đã chuyển sang các nguồn vay với lãi suất cao hơn và chuyển sang huy động vống qua kênh phát hành trái phiếu trong nước.
Căn cứ vào ngưỡng an tồn của các trên thì đa số các chỉ tiêu đánh giá về nợ công của Việt Nam năm 2014 đều trong ngưỡng an toàn nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia/giá trị xuất khẩu đạt 26,6% (vượt ngưỡng 25%) và tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng dư nợ trong nước chỉ đạt 58,2% so với yêu cầu là trên 60%. Tuy nhiên các chỉ tiêu đánh giá an tồn về nợ có chiều hướng xấu đi trong năm 2015, khi Nợ công/GDP tăng lên (62,2% so với 58% năm 2014), kèm theo đó là sự suy giảm của các tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng dư nợ trong nước (từ 58,2% năm 2014 còn 47,8% năm 2015) và tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng dư nợ nước ngoài 72% (từ 72% năm 2014 còn 48,2% năm 2015). Đặc biệt là năm 2016, heo số thống kê chưa đầy đủ thì Nợ cơng/GDP, nợ chính phủ/GDP của Việt Nam lên đến 64,7% và 53,6% đang tiến sát với ngưỡng an toàn.
Mặc dù BTC khẳng định nợ công được quản lý, kiểm soát chặt chẽ đảm bảo trong giới hạn cho phép nhưng Thủ tướng trong phiên họp mới đây với cơ quan này đã nhắc lại việc tỷ lệ nợ công tăng rất nhanh, mức tăng trung bình 5 năm qua là 18,4%, gấp 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế và việc “nếu tính đủ thì nợ đã vượt q
trần cho phép”. Do đó, người đứng đầu Chính phủ đã cảnh báo về “việc không tránh khỏi sự sụp đổ nền tài khố quốc gia” nếu khơng chấm dứt được tình trạng trên.
2.3.2. Đánh giá an tồn nợ cơng của Việt Nam theo IMF và WB
Theo DSF nợ cơng nước ngồi của một quốc gia được coi là bền vững nếu như các nghĩa vụ nợ được thực hiện một cách đầy đủ mà không cần sử dụng các biện pháp tài trợ ngoi lệ (ví dụ như xin miễn giảm), hoặc khơng cần phải thực hiện những điều chỉnh lớn đối với cán cân thu nhập và chi tiêu của mình. Mặc dù nợ nước ngồi thường có quy mơ lớn và thường là ngun nhân chính gây ra các cuộc khủng hoảng nợ, nợ trong nước ở các nền kinh tế phát triển cũng không hề nhỏ. Hơn nữa, không giống như nợ nước ngồi, nợ trong nước thường có lãi suất rất cao và dễ thay đổi theo môi trường kinh tế vĩ mô ở các nước thu nhập thấp. Đặc biệt, nợ trong nước thường có kì hạn ngắn nên nó có thể làm nảy sinh những rủi ro đi liền với nhu cầu đảo nợ hàng năm. Do vậy, trong mục này để đánh giá tính bền vững của nợ cơng cần phải dựa trên cả các thơng tin về nợ nước ngồi lẫn nợ trong nước
2.3.2.1.Cấu trúc nợ của Việt Nam
Như đã trình bày ở lý thuyết, có sự khác biệt trong cách tính số liệu nợ cơng của Việt Nam và thông lệ quốc tế. Theo đó tổng nợ cơng được định nghĩa là nợ trong nước và nước ngoài của khu vực cơng, bao gồm nợ của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương nhưng không bao gồm nợ của DNNN, kể cả những doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn. Chỉ có nợ của các DNNN được Chính phủ bảo lãnh mới được tính vào tổng nợ cơng. Tuy nhiên trên thực tế điều hành nợ cơng của chính phủ cho thấy Chính phủ đã phải trả nợ thay hoặc đứng ra bảo lãnh cho các khoản nợ tự vay tự trả của DNNN. Ví dụ Vinashin: giãn nợ, chuyển nợ, bảo lãnh nợ; Tổng công ty Đầu tư Phát triển Nhà và đô thị – HUD: Quỹ tích lũy trả nợ nước ngồi để trả nợ thay. Do đó để tiếp cận với khái niệm nợ công theo thông lệ quốc tế, trong phần này sẽ bổ sung nợ của DNNN vào khái niệm nợ công để phân tích cơ cấu tổng nợ khu vực cơng của Việt Nam (Phạm Thế Anh và các cộng sự, 2013, tr.97)
Do những hạn chế về tiếp cận thông tin nợ DNNN cũng như do thống kê về nợ cơng của Việt Nam có độ trễ thời gian khá lớn do vậy các con số này có thể thay đổi khi những số liệu về nợ công năm 2015 được công bố.
Theo Bản tin Nợ công số 4 xuất bản tháng 04/2016 của BTC, tính đến hết năm 2014, tổng nợ cơng của Việt Nam là 58% GDP, trong đó nợ Chính phủ là 46,4% GDP, nợ nước ngoài/GDP là 38,3%. Cũng theo cơng bố của Bộ Tài chính đăng trên Cổng thơng tin điện từ Bộ Tài chính ngày 09/07/2016 thì cơ cấu nợ cơng đến cuối năm 2015 bao gồm nợ Chính phủ chiếm 80,8%, nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 17,8% và nợ chính quyền địa phương chiếm 1,4%. Trong cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước chiếm 57% nợ nước ngoài chiếm 43%. Theo các con số thống kê này, tổng nợ cơng Việt Nam nói chung cịn nằm dưới mức trần (65% GDP) đặt ra bởi Quốc hội và trong ngưỡng an toàn khuyến cáo bởi các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB) hay Quỹ Tiền tệ Quốc thế (IMF). Tuy nhiên, rủi ro tiềm tàng lớn nhất đối với nợ cơng của Việt Nam có lẽ khơng phải ở những khoản nợ được ghi nhận trên sổ sách. Những khoản nợ xấu của khu vực DNNN mà rất có thể sẽ phải dùng ngân sách nhà nước để trả mới là mầm mống đe doạ tính bền vững của nợ cơng Việt Nam. Cụ thể, theo Báo cáo số BC428/BC-CP của Chính phủ gửi Quốc hội ngày 17/10/2016, tổng nợ của doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ tính đến cuối năm 2015 là gần 1.547 ngàn tỉ đồng, tương đương khoảng 36,92% GDP. Nếu loại trừ phần có thể đã được chính phủ bảo lãnh (2,32% GDP trong nợ cơng nước ngồi và 8,75% GDP trong nợ cơng trong nước) thì vẫn còn tới khoảng 25,84% GDP nợ của DNNN khơng được chính phủ bảo lãnh. Do vậy, nếu cộng cả con số nợ của DNNN khơng được Chính phủ bảo lãnh vào con số cơng bố chính thức thì nợ cơng Việt Nam hiện nay sẽ lên tới xấp xỉ 88,04% GDP, vượt xa so với ngưỡng an toàn (70% GDP) được khuyến cáo phổ biến bởi IMF dành cho các nước có nền kinh tế mở.
Sơ đồ 2.3. Cấu trúc chi tiết về nợ cơng của Việt Nam tính theo % GDP năm 2015
Nguồn: Tính tốn từ số liệu cung cấp của BTC và, Báo cáo 428 BC-CP
Nợ nước ngoài của quốc gia, 43,1%
Tổng nợ cơng theo cách tính của Việt Nam, 62,2%
Nợ cơng nước ngồi 30,96% Nợ Chính phủ 28,65% Nợ được CPBL 8,75% Nợ NN khơng được CPBL 12,14% Nợ Chính phủ 21,61% Nợ được CPBL 2,32% Nợ CQĐP 0,87% Nợ cơng tính cả nợ của DNNN 88,4% Nợ cơng trong nước
31,24%
Nợ của DNNN 36,92%
Nợ trong và ngoài nước
2.3.2.2 Các chỉ số phản ánh nợ cơng nước ngồi của Việt Nam
Với ước tính tỷ lệ chiết khấu là 5%, IMF đã đánh giá các chỉ tiêu về ngưỡng an tồn nợ cơng nước ngồi của Việt Nam theo giá trị hiện tài của nợ, trên cơ sở số liệu do chính phủ việt Nam cung cấp. Số liệu 2014, 2015 là ước tính
Bảng 2.5. Các chỉ tiêu về nợ cơng nước ngồi của Việt Nam theo đánh giá của IMF giai đoạn 2010-2015
% Ngưỡng nợ an tồn với chính sách 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Tốt TB NPV của nợ/ XK 200 150 36,3 30,7 29,3 27,8 2,7 26,7 NPV của nợ/GDP 50 40 27,9 28,3 27,0 23,2 23,0 23,0 NPV của nợ/Thu NS 300 250 101,1 96,2 94,4 113,9 115,0 116,0 Nghĩa vụ nợ/XK 25 20 2,0 2,3 2,3 1,5 1,9 1,7 Nghĩa vụ nợ/Thu NS 35 30 5,5 7,0 8,4 5,6 8,0 7,3 CPIA ≥3,75 <3,25& <3,75 3,78 3,73 3,75 3,79 3,78 3,69
Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo của IMF, WB
Việc xếp hạng một nước rơi vào trường hợp chính sách yếu, trung bình hoặc tốt được WB xếp hạng dựa trên điểm đánh giá chất lượng chính sách và thể chế
CPIA (Country Policy and Institutional Assessment). Nói một cách tóm tắt, CPIA đo lường mức độ hỗ trợ của chính sách và khung thể chế của một quốc gia đối với tăng trưởng bền vững và giảm đói nghèo. CPIA được chấm theo thang điểm 6. Những nước có điểm CPIA thấp hơn hoặc bằng 3,25 được coi là có chính sách yếu, bằng hoặc lớn hơn 3,75 được coi là tốt.
Việt Nam được chấm điểm 3,78 tức là thuộc diện những nước có chính sách tốt vào năm 2014. Tuy nhiên, lạm phát cao và tăng trưởng giảm sút trong năm 2015 do các chính sách thắt chặt tài khóa tiền tệ đã dẫn đến điểm CPIA năm 2015 giảm xuống còn 3,69 và như thế Việt Nam lại thuộc nhóm có chính sách trung bình (The World Bank's Country Policy and Institutional Assessment)
Từ Bảng 2.5 cho thấy tất cả các chỉ tiêu đánh giá tính bền vững của nợ cơng nước ngồi theo giá trị hiện tại đều dưới ngưỡng rất xa cho dù Việt Nam được xếp vào nước có chính sách tốt hay trung bình. Cụ thể năm 2015, Việt Nam được xếp vào nước có chính sách trung bình. Với các xếp loại này thì ngưỡng an tồn của nợ cơng nước ngồi trên GDP là 40%, Việt Nam được dự báo đạt khoảng 23%, các chỉ số khác tương tự (IMF, Vietnam: 2010, 2012, 2014 Article IV Consultion – Staff Report and Pulic Information Notice, tr.8-12). Tuy nhiên, có thể thấy rằng, rủi ro nợ công của Việt Nam chủ yếu đến từ phần nợ trong nước. Nợ nước ngồi tuy quy mơ khá lớn nhưng nhờ được hưởng lãi suất cao và kì hạn dài nên gánh nặng trả nợ hàng năm là tương đối thấp trong những năm tới. Tuy nhiên, trạng thái an toàn này chỉ được đảm bảo nếu như Việt Nam ổn định được tỉ giá hối đoái. Điều này, đến lượt nó lại được quyết định bởi việc liệu chúng ta có cải thiện được cán cân vãng lai và duy trì được mơi trường lạm phát thấp trong tương lai hay không.
Ngược với nợ nước ngồi, gánh nặng nợ cơng trong nước đang đè nặng lên cán cân tài khố hàng năm. Cụ thể, tổng nợ cơng/thu ngân sách của Việt Nam hiện nay đã vượt thu ngân sách 201,9% (năm 2014) và 261,6% (năm 2015) và nghĩa vụ nợ chính phủ/thu ngân sách cũng lên tới 13,8% năm 2014 và 16,1% năm 2015. Đặc biệt, các khoản nợ cơng trong nước với lãi suất cao và kì hạn ngắn gây sức ép lớn đối với việc đảo nợ. Ước tính, trong giai đoạn 2012-2014, mỗi năm Việt Nam cần phát hành khoảng xấp xỉ 100-120 ngàn tỉ đồng TPCP và TPCP bảo lãnh, tương
đương với khoảng hơn 15% tổng thu ngân sách, chỉ để trả nợ gốc và thanh toán nợ lãi trong nước.
2.4. Các yếu tố rủi ro ảnh hưởng đến an tồn nợ cơng Việt Nam2.4.1. Thâm hụt ngân sách 2.4.1. Thâm hụt ngân sách
Trong hơn chục năm qua và cả triển vọng trong trung và dài hạn như các kịch bản đã dự báo, chúng ta không thấy dấu hiệu lạc quan rằng quy mô nợ công sẽ được cải thiện. Qua gần 30 năm đổi mới kinh tế, khơng năm nào Việt Nam có thặng dư ngân sách để có thể tích lũy trả nợ, cân bằng ngân sách ở trạng thái thâm hụt. Thâm hụt ngân sách cơ bản (thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc) cao và kéo dài là ngun nhân chính dẫn đến tình trạng nợ cơng tích tụ ngày càng lớn. Trong chiến lược quản lý nợ cơng đến năm 2020 và tầm nhìn 2030 cũng cho thấy thâm hụt ngân sách sẽ vẫn còn tiếp tục kéo dài.
Cụ thể, thâm hụt ngân sách cơ bản của Việt Nam trung bình trong giai đoạn 2003-2008 chỉ là 1,3% GDP, nhưng con số này đã tăng lên 3,597% GDP trong giai đoạn 2010-2014 chủ yếu do định hướng kích thích tổng cầu của chính sách tài khố nhằm tránh suy giảm tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn này. Con số này vượt qua ngưỡng an toàn do IMF khuyến cáo (3%). Theo báo cáo chưa đầy đủ của BTC năm 2015 tỷ lệ thâm hụt ngân sách là 6,11% và trên cơ sở đó thì tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ bản không bao gồm trả nợ gốc chỉ cịn 0,05%. Trong khi đó, tổng nợ cơng của Việt Nam đã tăng từ khoảng 53,67% GDP từ 2009 lên khoảng 64,73% GDP vào cuối năm 2016. Nhìn vào biểu đồ cho thấy chi ngân sách chi trả nợ gốc và lãi góp phần khơng nhỏ làm cho ngân sách bị thâm hụt
Biểu đồ 2.9 Thâm hụt ngân sách/GDP của Việt Nam năm 2009-2015 theo BTC
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 -8.00 -6.00 -4.00 -2.00 0.00
Thâm hụt ngân sách theo báo cáo BTC
Thâm hụt ngân sách Thâm hụt ngân sách cơ bản Nguồ n: Các báo cáo quyết toán NSNN các năm của BTC, VEPR CS-10
Tuy nhiên, chỉ tiêu này có những con số khác nhau được đưa ra bởi các tổ chức khác nhau. Cụ thể, chỉ tính riêng năm 2009, năm 2012, con số thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc theo báo cáo của BTC là 3,7% và 0,01%, trong khi đó con số tương ứng của IMF cao hơn nhiều, lần lượt là 4,9% và 5,6% GDP. Mức độ thâm hụt ngân sách của Việt Nam được xem là cao so với các quốc gia khác trong khu vực (sau Malaysia). Thêm nữa Việt Nam là quốc gia tiếp tục gia tăng thâm hụt ngân sách, trong khi các quốc gia còn lại đều bắt đầu cải thiện tình hình của mình.
Biểu đồ 2.10 Thâm hụt ngân sách/GDP của một số nước trong khu vực 2007-2015
Vietnam Thailand Malaysia Philippines Singapore Indonesia Trung Quốc
-6.00 -4.00 -2.00 0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nguồn: Dữ liệu tổng hợp từ Key Indicators for Asia and the Pacific 2016_ADB
Trong báo cáo quyết toán NSNN hàng năm của BTC cho thấy Việt Nam có nhiều khoản thu khoản thu mang tính tạm thời, khơng bền vững như thu từ việc khai
thác dầu thô và các tài nguyên, thu từ viện trợ và thu từ việc bán tài sản nhà nước. Khoản thu này chiếm tỷ lệ khá lớn trên tổng thu NSNN sau khi loại trừ các khoản chuyển nguồn và kết dư ngân sách). Minh chứng cho thấy tỷ lệ này giảm đáng kể từ năm 2008 chiếm 30,3% đến năm 2014 chỉ còn 17,5% bởi các yếu tố sau:
Thu từ việc khai thác dầu thô và các tài nguyên khác cũng có bản chất giống các khoản thu từ việc bán tài sản quốc gia và khơng bền vững theo nghĩa nó có thể giảm trong tương lai do nguồn tài nguyên thiên nhiên là hữu hạn. Cụ thể, thu từ dầu thơ đã có tỉ trọng liên tục giảm những năm qua trong tổng thu ngân sách nhà nước. Khoản thu này từ 20,6% năm 2008 xuống còn 11,1% năm 2014 trên tổng NSNN sau khi đã loại trừ các khoản chuyển nguồn và kết dư.