Lê Thu Thảo1
Tĩm tắt:Ngày 26/11/2019, Quốc hội khĩa XIV đã thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm tốn Nhà nước (Luật KTNN) năm 2019 sửa đổi, bổ sung 15 nội dung của Luật KTNN năm 2015. Luật cĩ hiệu lực thi hành từ 01/7/2020. Trong 15 nội dung sửa đổi, bổ sung nêu trên, Luật KTNN đã bổ sung quyền khiếu nại và khởi kiện trong hoạt động kiểm tốn nhà nước. Trong phạm vi bài viết, tác giả tập trung vào nêu, bình luận một số điểm mới về khiếu nại và khởi kiện liên quan đến hoạt động kiểm tốn nhà nước.
Từ khĩa:Khiếu nại, khởi kiện hành chính, luật kiểm tốn nhà nước, kiểm tốn nhà nước. Nhận bài: 21/9/2020; Hồn thành biên tập: 25/9/2020; Duyệt đăng:23/10/2020.
Abstract: On November 26, 2019, the XIV National Assembly passed the Law Amending and Supplementing a Number of Articles of the State Audit Law of 2019 amended and supplemented with 15 contents of the 2015 State Audit Law. Take effect from July 1, 2020. In the 15 amendments and supplements mentioned above, the SAV has added the right to appeal and initiate lawsuits in state audit activities. Within the scope of the article, the author focuses on raising and commenting on some new points on complaints and lawsuits related to state audit activities.
Keywords:Complaints, administrative lawsuits, state Audit La state Audit.
Date of receipt: 21/9/2020; Date of revision: 25/9/2020; Date of Approval:23/10/2020.
Luật Kiểm tốn nhà nước (KTNN) năm 2015 được Quốc hội khĩa XIII thơng qua tại kỳ họp thứ 9, cĩ hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 đã thể chế hĩa quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng, cụ thể hĩa quy định tại Điều 118 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013. Đây là văn bản pháp lý quan trọng cho tổ chức, hoạt động của KTNN, bảo đảm thiết chế KTNN, đáp ứng yêu cầu phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản cơng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính cơng, tài sản cơng; gĩp phần thực hành tiết kiệm, phịng, chống tham nhũng, thất thốt, lãng phí; phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật.Tuy nhiên, các quy định về cơ chế bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng được kiểm tốn và cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan trong Luật KTNN năm 2015 cịn lỏng lẻo, chưa đầy đủ. Như sự việc Cơng ty Sabeco là doanh nghiệp được kiểm tốn và nhận được kết luận của KTNN ngày 08/02/2018 về 2.495 tỷ đồng lợi nhuận chưa phân phối của Sabeco, Sabeco đã cĩ văn bản kiến nghị KTNN xem xét lại kết quả kiểm tốn. Tuy nhiên, tại thời điểm đĩ thì Luật KTNN năm 2015 chưa cĩ quy định về quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm tốn nhà nước cũng như biện pháp xử lý sau khi cĩ
kết luận về việc KTNN sai phạm hay khơng. Ngày 26/11/2019, Quốc hội khĩa XIV đã thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm tốn Nhà nước năm 2019 (sau đây gọi là Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019), cĩ hiệu lực thi hành từ 01/7/2020, sửa đổi, bổ sung 15 nội dung của Luật KTNN năm 2015. Trong 15 nội dung sửa đổi, bổ sung nêu trên, Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã bổ sung quyền khiếu nại và khởi kiện trong hoạt động kiểm tốn nhà nước. Đồng thời, Điều 2 của Luật này cũng sửa đổi, bổ sung thêm một số điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn nhà nước
Luật KTNN năm 2015 đã cĩ quy định về việc giải quyết khiếu nại của đơn vị được kiểm tốn tại Điều 56, theo đĩ đơn vị kiểm tốn sẽ được khiếu nại đối với “hành vi của thành viên Đồn kiểm tốn trong quá trình thực hiện kiểm tốn khi cĩ căn cứ cho rằng hành vi đĩ là trái pháp luật” và “Khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểm tốn trong báo cáo kiểm tốnkhi cĩ căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đĩ là trái pháp luật.” Cụ thể hơn nữa, Điều 69 Luật KTNN năm 2015 điều chỉnh về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, các quy định trên chưa thực sự đầy đủ và chưa
HỌC VIỆN TƯ PHÁP
đảm bảo được quyền của các chủ thể bị xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp, cụ thể:
Luật KTNN năm 2015 mới chỉ quy định quyền khiếu nại, chưa bảo đảm quyền khởi kiện hành chính khi người khiếu nại khơng đồng ý với nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại.
Chỉ cĩ đơn vị được kiểm tốn mới được khiếu nại. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan đến hoạt động kiểm tốn chưa cĩ quyền khiếu nại, khởi kiện đối với kết luận, kiến nghị KTNN.
Quy định về đối tượng khiếu nại chỉ nêu căn cứ khi cho rằng hành vi kiểm tốn là trái pháp luật hoặc cĩ căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong báo cáo kiểm tốn là trái pháp luật mới được khiếu nại, chưa bảo đảm tính xâm phạm về quyền và lợi ích hợp pháp như quy định tương tự về đối tượng khiếu nại của Luật Khiếu nại và đối tượng khởi kiện của Luật Tố tụng hành chính.
Để khắc phục hạn chế trong các quy định trên, Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã khắc phục được những bất cập này, quy định rõ về đối tượng, chủ thể khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trình tự thủ tục khiếu nại và quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm tốn nhà nước.
1.1. Đối tượng khiếu nại
Đối tượng khiếu nại theo quy định của Luật KTNN năm 2019 được quy định cụ thể và rõ ràng hơn, nhằm thống nhất với các quy định về đối tượng khiếu nại theo Luật Khiếu nại, Luật KTNN năm 2019 sửa đổi, bổ sung khoản 4, khoản 5 và bổ sung khoản 5a vào sau Khoản 5 Điều 56 như sau:
“4. Khiếu nại về hành vi của thành viên Đồn kiểm tốn trong quá trình thực hiện kiểm tốn khi cĩ căn cứ cho rằng hành vi đĩ là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
5. Khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn trong báo cáo kiểm tốn, thơng báo kết quả kiểm tốn khi cĩ căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn đĩ là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình2.
Điều 56 Luật KTNN năm 2019 bổ sung thêm cụm từ “xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình” đối với 02 đối tượng khiếu nại là phù hợp
và tương thích với các quy định pháp luật khiếu nại. Đối tượng bị kiểm tốn, cơ quan, tổ chức liên quan chỉ được khiếu nại đối với 02 đối tượng nêu trên và chỉ khi cĩ căn cứ cho rằng hành vi của thành viên Đồn kiểm tốn trong quá trình thực hiện kiểm tốn, các nội dung được liệt kê trong báo cáo kiểm tốn, thơng báo kết quả kiểm tốn là trái pháp luật và xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trường hợp tuy cĩ căn cứ cho rằng các đối tượng trên là trái pháp luật nhưng khơng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức nào đĩ thì họ khơng được khiếu nại.
1.2. Chủ thể khiếu nại
Chủ thể khiếu nại cĩ quyền khiếu nại khi cho rằnghành vi của Trưởng Đồn kiểm tốn, Tổ trưởng Tổ kiểm tốn, thành viên Đồn kiểm tốn, về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn trong báo cáo kiểm tốn, thơng báo kết quả kiểm tốn, thơng báo kết luận, kiến nghị của Kiểm tốn nhà nước khi cĩ căn cứ cho rằng hành vi, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn đĩ là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình3.
Luật Kiểm tốn nhà nước năm 2015 chỉ quy định quyền khiếu nại của đơn vị được kiểm tốn mà chưa quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của các cơ quan, tở chức, cá nhân cĩ liên quan. Trên thực tế, các đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn trong báo cáo kiểm tốn cĩ tác động đến đơn vị được kiểm tốn và cả cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan trong quá trình kiểm tốn. Để tạo cơ sở pháp lý bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm tốn, của các tổ chức, cá nhân liên quan, Luật KTNN năm 2019 bổ sung chủ thể khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn là cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan đến hoạt động kiểm tốn. Luật KTNN năm 2019 đã mở rộng chủ thể cĩ quyền khiếu nại, bổ sung quy định cụ thể, rõ ràng, chặt chẽ khái niệm về cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan đến hoạt động kiểm tốn là cơ quan, tổ chức, cá nhân được xác định trong quá trình kiểm tốn tại đơn vị được kiểm tốn làcĩ liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính cơng, tài sản cơng của đơn vị được kiểm tốn4.
1.3. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyếtkhiếu nại khiếu nại
2Khoản 9, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung 2019 3Khoản 14, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung 2019 4Khoản 1, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
Quy trình giải quyết khiếu nại được thực hiện theo quy định của Luật KTNN và các quy định khác của Luật Khiếu nại. Việc quy định này rất chặt chẽ, làm nền tảng cho các bước thủ tục được thực hiện theo một trình tự nhất định.
Thứ nhất,về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Người cĩ thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn Nhà nước là Tổng kiểm tốn nhà nước.Quy định này tương tự với Luật KTNN năm 2015. Tổng Kiểm tốn nhà nước cĩ trách nhiệm thụ lý giải quyết và phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn nhà nước. Trường hợp khơng thụ lý giải quyết thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do. Đây là trách nhiệm của Tổng kiểm tốn Nhà nước được quy định tại khoản 8 Điều 13 Luật KTNN năm 2015.
Thứ hai,về trình tự, thủ tục.
Điều 69 Luật KTNN năm 2015 chỉ quy định “trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn được thực hiện theo quy định của Luật khiếu nại”5. Đối chiếu theo các quy định của Luật Khiếu nại 2011, trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khơng đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì cĩ thể khiếu nại - đây là khiếu nại lần đầu. Trường hợp, cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại lần đầu khơng được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý thì cĩ quyền khiếu nại đến người cĩ thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.Như vậy, nếu đối tượng bị kiểm tốn muốn khiếu nại lần hai thì người cĩ thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai là ai thì Luật KTNN khơng được quy định rõ.
Khắc phục tồn tại trên, Luật KTNN năm 2019 quy định rõ trình tự, thủ tục và chỉ được khiếu nại một lần đến Tổng kiểm tốn Nhà nước.
Thời hiệu khiếu nại được quy định là 30 ngày, cụ thể các trường hợp tính thời hiệu 30 ngày kể từ ngày6: + Nhận được báo cáo kiểm tốn, thơng báo kết quả kiểm tốn, thơng báo kết luận, kiến nghị của Kiểm tốn nhà nước.
+ Biết được hành vi của Trưởng Đồn kiểm tốn, Tổ trưởng Tổ kiểm tốn, thành viên Đồn
kiểm tốn.
+ Nhận được thơng báo về việc xác định nghĩa vụ thuế theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 21 của Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 (Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan đến hoạt động kiểm tốn khiếu nại về nghĩa vụ thuế trong thơng báo kết luận, kiến nghị của Kiểm tốn nhà nước).
Các trường hợp trở ngại khách quan khơng tính vào thời hiệu khiếu nại, người khiếu nại phải chứng minh cĩ các trở ngại khách quan này.
Đơn khiếu nại cĩ nội dung cụ thể quy định tại khoản 5 Điều 69 Luật KTNN năm 2019
Trình tự, thủ tục: được quy định rõ từ thời hạn nhận đơn, giải quyết khiếu nại đến khi ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng kiểm tốn nhà nước7.
Đặc biệt, trong quá trình giải quyết khiếu nại, kết luận, kiến nghị kiểm tốn bị khiếu nại vẫn tiếp tục được thi hành, trừ trường hợp nếu xét thấy việc thi hành một phần hoặc tồn bộ kết luận, kiến nghị kiểm tốn của Kiểm tốn nhà nước bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khĩ khắc phục thì Tổng Kiểm tốn nhà nước ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành một phần hoặc tồn bộ kết luận, kiến nghị kiểm tốn đĩ. Quyết định tạm đình chỉ của Tổng Kiểm tốn nhà nước hết hiệu lực kể từ ngày quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn nhà nước cĩ hiệu lực pháp luật8. Nếu khi cĩ khiếu nại mà dừng việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm tốn để chờ giải quyết khiếu nại thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả KTNN. Vì vậy, đơn vị được kiểm tốn phải chấp hành nghiêm, trường hợp KTNN kiến nghị, kết luận sai thì KTNN phải chịu trách nhiệm.
Quy trình của KTNN phải trải qua 4 bước: Tổ kiểm tốn đối thoại với đơn vị được kiểm tốn; Đồn kiểm tốn; chuyên ngành tổ chức hội đồng cấp Vụ để duyệt, đánh giá các chứng cứ kèm theo các bằng chứng liên quan và bước cuối cùng là KTNN tổ chức họp, mời các vụ tham mưu đánh giá các bằng chứng kiểm tốn. Chính vì vậy, từ trước đến nay, các cơ quan nhà nước được kiểm tốn chưa bao giờ cĩ khiếu nại. Khiếu nại nhiều nhất là liên quan đến các đơn vị liên quan, các doanh
5Điểm c, Khoản 2 Điều 69 Luật KTNN 2015.
6Khoản 4 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019. 7Khoản 6,7 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019. 8Khoản 10 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
HỌC VIỆN TƯ PHÁP
nghiệp nộp thuế. Do đĩ, quy định về khiếu nại trong Luật KTNN hiện hành là rất hợp lý9.
Khởi kiện hành chính trong hoạt động kiểm tốn nhà nước
Luật KTNN năm 2015 khơng quy định về quyền khởi kiện của đơn vị được kiểm tốn. Trường hợp quá trình hoạt động KTNN cĩ sai phạm hoặc khơng đồng ý với kết luận, kiến nghị của KTNN, đơn vị được kiểm tốn chỉ được quyền khiếu nại tới Tổng kiểm tốn Nhà nước theo quy định tại Điều 69 Luật KTNN năm 2015. Điều này khơng tương thích với quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 – Điều 32 cĩ quy định thẩm quyền của Tịa án cấp tỉnh giải quyết khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của kiểm tốn nhà nước.
Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan, tổ chức là đơn vị được kiểm tốn hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan đến hoạt động kiểm tốn cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể đĩ, ngồi quy định quyền khiếu nại, Luật KTNN năm 2019 đã bổ sung quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm tốn nhà nước tại khoản 5a Điều 56, điểm k Khoản 8 Điều 69, Điều 69a.
Về đối tượng khởi kiện:là các quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn nhà nước. Trường hợp khơng đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn nhà nước thì đơn vị được kiểm tốn, cơ quan, tổ chức, cá nhân cĩ liên quan đến hoạt động kiểm tốn cĩ quyền khởi kiện ra Tịa đối với 02 quyết định giải quyết khiếu nại sau:
- Quyết định giải quyết khiếu nại về hành vi của Trưởng Đồn kiểm tốn, Tổ trưởng Tổ kiểm tốn, thành viên Đồn kiểm tốn;
- Quyết định giải quyết khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn của Kiểm