và pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước
Chu trình là tồn bộ nĩi chung diễn biến của một quá trình mà lúc kết thúc lại trở về trạng thái ban đầu3.
Như vậy, chu trình ngân sách là tồn bộ hoạt động lập, chấp hành và quyết tốn ngân sách của một quốc gia.
Xuất phát từ vai trị của quỹ NSNN là điều kiện quan trọng, khơng thể thiếu đối với hoạt động của mỗi quốc gia, vì vậy bản dự tốn NSNN hàng năm luơn được xây dựng theo những quy định chặt chẽ của pháp luật đồng thời về mặt nghiệp vụ và về mặt pháp lý từ khi lập dự tốn cho đến tổ chức thi hành và quyết tốn. Các nước trên thế giới đều nghiên cứu và cho ra đời một chu trình riêng để xây dựng bản dự tốn NSNN hàng năm được cho là hiệu quả nhất trong một điều kiện kinh tế xã hội cụ thể của năm đĩ, kết hợp cùng các yếu tố khác nhằm đảm bảo thực hiện bản dự tốn NSNN đã được phê chuẩn đạt hiệu quả cao nhất trong việc phục vụ hoạt động của nhà nước trên nhiều mặt khác nhau của đời sống xã hội.
Các hoạt động trong chu trình ngân sách gồm:
Thứ nhất, lập dự tốn ngân sách nhà nước là quá trình xây dựng và quyết định dự tốn thu, chi ngân sách của nhà nước trong thời hạn một năm với sự tham gia của các cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền.
Thứ hai, chấp hành ngân sách nhà nước là quá trình sử dụng tổng thể các biên pháp kinh tế - hành
chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong bản dự tốn NSNN đã được cơ quan cĩ thẩm quyền phê chuẩn thành hiện thực trong thực tế.
Thứ ba, quyết tốn ngân sách nhà nước là việc tổng kết, đánh giá kết quả chấp hành NSNN hàng năm đã được phê duyệt theo trình tự luật định. Đây là giai đoạn cuối cùng của chu trình ngân sách. Trong giai đoạn này, các cơ quan quyền lực nhà nước cĩ thẩm quyền thơng qua quyết tốn NSNN; các cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực quản lý hành chính thực hiện quyết tốn ngân sách để rút ra những giải pháp cho cơng tác xây dựng, chấp hành ngân sách trong giai đoạn tiếp theo. Các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện quyết tốn ngân sách nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động được giao.
Nội dung pháp luật về chu trình ngân sách
Các hoạt động phát sinh trong các giai đoạn của chu trình ngân sách nhà nước được điều chỉnh bằng pháp luật và tạo thành pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước. Như vậy, pháp luật về ngân sách nhà nước gồm:
Thứ nhất, pháp luật về lập dự tốn ngân sách nhà nước gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ phát sinh trong quá trình xây dựng dự tốn NSNN và quyết định dự tốn NSNN của các cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền.
Thứ hai, pháp luật về chấp hành ngân sách nhà nước gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình các cá nhân, tổ chức chấp hành dự tốn thu, dự tốn chi NSNN và hoạt động điều hành ngân sách của cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền.
Thứ ba, pháp luật về kiểm tốn, quyết tốn ngân sách nhà nước gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổng kết, đánh giá chấp hành ngân sách hàng năm.
Trong các giai đoạn của chu trình ngân sách, những vấn đề quan trọng được tập trung nghiên cứu đĩ là thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân được nhà nước trao nhằm lập dự tốn NSNN, phê chuẩn dự tốn NSNN, tổ chức thi hành NSNN và kiểm tốn, quyết tốn NSNN cùng trình tự, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật.
2. Pháp luật của các nước trên thế giới vềchu trình ngân sách chu trình ngân sách
2.1 Khung pháp lý về quản lý ngân sách nĩichung và chu trình ngân sách nhà nước nĩi riêng chung và chu trình ngân sách nhà nước nĩi riêng
Khung pháp lý về quản lý ngân sách nhà nước cĩ sự đa dạng rất lớn giữa các nước trên thế giới.
Ngay cả giữa các nước cĩ thể chế chính trị giống nhau, mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước như nhau và cĩ quan hệ chặt chẽ về mặt tài chính – tiền tệ (ví dụ như các nước trong khu vực đồng Euro) thì vẫn cĩ sự khác biệt trong khung pháp lý về quản lý NSNN.
Tuy nhiên, do vấn đề quản lý tài chính - ngân sách nhà nước là những nội dung lớn, tác động sâu sắc đến sự ổn định và phát triển, nên phần lớn các nước đều cĩ những quy định mang tính nguyên tắc về quản lý ngân sách trong Hiến pháp. Tại Phần Lan, Hiến pháp thậm chí cịn dành trọn một chương quy định về tài chính nhà nước. Tại Nhật và Hàn Quốc, Hiến pháp cũng quy định một số nguyên tắc ngân sách cơ bản. Bên cạnh đĩ, tại những nước như Anh, New Zealand, Israel, khơng cĩ một văn bản cụ thể nào được gọi là Hiến pháp, các vấn đề cơ bản về NSNN do nhiều luật khác nhau điều chỉnh.
Tại một số quốc gia, cĩ luật cơ bản (Hiến pháp) hoặc luật chung, cĩ vị trí pháp lý cao hơn các luật thơng thường, được ưu tiên áp dụng trong trường hợp cĩ sự khác biệt với luật thơng thường ngay cả trong trường hợp các luật thơng thường được ban hành sau. Luật cơ bản địi hỏi quy trình thơng qua khắt khe hơn luật thơng thường. Chẳng hạn, Pháp cĩ Luật Ngân sách căn bản (cịn được gọi là “Hiến pháp Tài chính”); Tây Ban Nha cĩ các Luật Ngân sách chung, Luật Ổn định ngân sách chung, Luật Ngân sách căn bản bổ sung cho Luật Ổn định ngân sách chung.
Một số quốc gia, đặc biệt là các nước theo thể chế liên bang, cĩ mơ hình luật khung, trong đĩ quy định luật liên bang cĩ giá trị cao hơn luật của cấp bang. Thí dụ, ở Đức, Luật khung về ngân sách quy định về các nguyên tắc về ngân sách cần được áp dụng ở tất cả các cấp chính quyền khác nhau, đồng thời cụ thể hĩa các cơ chế nhằm điều phối các chính sách ngân sách giữa các cấp chính quyền. Trên cơ sở Luật khung về ngân sách, liên bang và từng bang lại cĩ các Luật Ngân sách riêng của mình.
Tại hầu hết các quốc gia, thường cĩ một hoặc một số luật chủ yếu quy định về quản lý ngân sách. Các luật này cĩ giá trị pháp lý ngang nhau, quy định về các vấn đề khác nhau của hệ thống ngân sách. Số lượng các luật ở mỗi nước là khác nhau, chẳng hạn như Phần Lan chỉ cĩ duy nhất một Luật Ngân sách nhà nước, trong khi nhiều nước như Úc, Ca-na-đa, Nhật Bản, Hàn Quốc, Mỹ,... cĩ nhiều luật khác nhau quy định về ngân sách.
Vai trị của các văn bản dưới luật cũng rất khác nhau. Một số nước, chẳng hạn như Anh, New
Zealand, hoặc ngay cả Trung Quốc, các văn bản luật chỉ quy định các nguyên tắc chung cơ bản nhất, các nội dung cụ thể thường được quy định trong các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp như Chính phủ, Bộ Tài chính ban hành.
Tại Việt Nam, pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong chu trình ngân sách được quy định trong Hiến pháp 2013 (văn bản cĩ giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật) (bổ sung điều luật...). Những quy định này trong hiến pháp được cụ thể hĩa trong các văn bản quy phạm pháp luật cĩ giá trị pháp lý thấp hơn hiến pháp như: Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; Nghị định 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước (gọi tắt là NĐ 163); Thơng tư số 342/TT-BTC quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (gọi tắt là Thơng tư 342).
2.2. Nội dung pháp luật các nước về chutrình ngân sách- So sánh với quy định pháp luật trình ngân sách- So sánh với quy định pháp luật về ngân sách nhà nước của Việt Nam
Thứ nhất, quy định về năm ngân sách. Các nước đều quy định năm ngân sách dài 12 tháng.Dự tốn luơn được phê chuẩn trước ngày bắt đầu của năm ngân sách mới.Năm ngân sách của các nước khác nhau là khác nhau, thậm chí ngay trong một nước (chẳng hạn như Mỹ), lịch biểu ngân sách của các bang khác nhau cũng cĩ thể khác nhau. Chẳng hạn, năm ngân sách của Bỉ, Lào, Trung quốc, Hà Lan, Pháp, Malaysia, Hàn Quốc, Đức trùng với năm dương lịch (bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12 hàng năm); nhưng cĩ những nước như Anh, Nhật, Canada, Ấn Độ… năm ngân sách lại bắt đầu vào ¼ năm trước và kết thúc vào 31/3 năm sau; Thái Lan bắt đầu từ 1/10 và kết thúc vào 30/9; Australia bắt đầu từ 1/7 năm trước đến 30/6 năm sau4.
Việt Nam quy định về năm ngân sách dài 12 tháng, bắt đầu từ 1/1 và kết thúc 31/12 hàng năm5. Quy định này phù hợp với các kỳ họp Quốc hội, kỳ họp thứ nhất vào tháng 5 thường xem xét tình hình chấp hành NSNN năm đĩ; kỳ họp thứ 2 vào tháng 11, 12 để thảo luận và phê chuẩn quyết tốn NSNN của năm tiếp theo.
Thứ hai, quy định về dự tốn ngân sách.
Một là, về thời gian xây dựng dự tốn ngân sách: Thơng thường, các nước quy định việc chuẩn bị dự tốn được bắt đầu ngay từ tháng thứ 2 của năm
HỌC VIỆN TƯ PHÁP
ngân sách hiện hành. Cá biệt cĩ nước quy định từ tháng đầu tiên, ngay sau khi dự tốn năm trước vừa được Quốc hội phê chuẩn (Malaysia, Nhật Bản, Pháp bắt đầu quy trình lập dự tốn ngân sách từ tháng thứ nhất; Thái Lan hướng dẫn dự tốn ngân sách được ban hành ngay từ tháng thứ hai; Hàn Quốc ban hành hướng dẫn lập dự tốn ngân sách từ tháng thứ ba hàng năm).
Việt Nam, quá trình lập dự tốn NSNN được bắt đầu trước ngày 15/5, Thủ tướng chính phủ ban hành quy định về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, dự tốn NSNN năm sau. Căn cứ vào văn bản hướng dẫn của bộ tài chính, UBND cấp tỉnh tổ chức hướng dẫn cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện; UBND cấp huyện hướng dẫn cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp xã6.
Hai là, về thẩm tra, cho ý kiến, thảo luận, quyết định dự tốn ngân sách: Quy trình thẩm tra, quyết định dự tốn ngân sách ở các nước đều tương tự như nhau: Các cơ quan của Quốc hội thẩm tra, cho ý kiến về dự tốn ngân sách. Sau đĩ, Quốc hội thảo luận và biểu quyết thơng qua.Cơ chế này bảo đảm dự tốn ngân sách được thẩm tra kỹ bởi các cơ quan chuyên mơn của Quốc hội trước khi đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định. Các nước cĩ tổ chức Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do Nghị viện quyết định, nhưng nhìn chung là dự tốn ngân sách được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đĩ chuyển tới Thượng viện. Các nước đều sử dụng Uỷ ban chuyên mơn của Quốc hội để thực hiện việc thẩm tra.
Ở Việt Nam, cơ quan tài chính các cấp chủ trì, tổ chức thảo luận về dự tốn NSNN hằng năm với các cơ quan, đơn vị cùng cấp; thảo luận về dự tốn ngân sách năm đầu thời kì ổn định ngân sách với UBND cấp dưới trực tiếp để xác định tỉ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới, số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp cấp trên cho NS cấp dưới để làm cơ sở xây dựng dự tốn NS các năm sau7.
Việc thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự tốn NSNN và phương án phân bổ ngân sách trung ương được thực hiện như sau:
- Chính phủ thảo luận, cho ý kiến vào dự thảo các báo cáo của Chính phủ do bộ tài chính trình trước khi trình UBTV Quốc hội;
- Uỷ ban tài chính, ngân sách của Quốc hội chủ trì thẩm tra các báo cáo của Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội;
- Trên cơ sở ý kiến thẩm tra của Uỷ ban tài chính, ngân sách của Quốc hội và ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội Quốc hội, Chính phủ hồn chỉnh các báo cáo trình Quốc hội
- Quốc hội thảo luận, quyết định dự tốn NSNN, phương án phân bổ ngân sách năm sau
Thời gian Quốc hội quyết định dự tốn NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương năm sau là trước ngày 15/11. Trước ngày 20/11, Thủ tướng Chính phủ giao dự tốn thu, chi ngân sách năm sau cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
Trước ngày 31/12, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, UBND các cấp phải hồn thành việc giao dự tốn NSNN cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới8.
Sự khác nhau về thời gian lập dự tốn NSNN của các Bộ, các địa phương giữa Việt Nam và các nước được minh chứng cụ thể dưới đây:
Thứ ba, quy định về chấp hành ngân sách.
Nhiều quốc gia trao quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các nghị định hoặc quy định về các quy trình thực hiện ngân sách. Đây là dấu hiệu về việc cơ quan lập pháp tin cậy các cấp cĩ thẩm quyền ngân sách trung ương trong việc thực hiện ngân sách đã phê duyệt và tin cậy cơ quan kiểm tốn trong việc trình báo cáo lên cơ quan lập pháp về tình hình thực hiện ngân sách. Tuy nhiên, trong một số vấn đề, Nghị viện cĩ thể tham gia trong suốt quá trình thực hiện ngân sách. Đĩ là vấn đề về mức độ thẩm quyền của cơ quan hành pháp được phép hủy bỏ hoặc điều chuyển dự tốn ngân sách phân bổ đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, và trong một số trường hợp đặc biệt (như trường hợp khẩn cấp, sử dụng các nguồn dự phịng) được phép thực hiện chi tiêu trước, và cơ quan lập pháp phê duyệt sau. Hoa Kỳ là điển hình về quốc gia đã thơng qua luật chi tiết về các vấn đề này và các vấn đề khác trong thực hiện ngân sách để cơ quan lập pháp cĩ thể giám sát và kiểm sốt chặt chẽ những diễn biến ngân sách trong năm.
5Điều 14, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. 6Điều 44, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. 7Điều 46, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. 8Điều 44, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
Giao thẩm quyền chi tiêu:Sau khi cơ quan lập pháp phê duyệt dự tốn ngân sách phân bổ cho một kỳ 12 tháng, nhiều quốc gia (Ca-na-đa, Pháp, Đức, New Zealand, Tây Ban Nha, Vương quốc Anh) ủy thác cho cơ quan hành pháp tiến hành phân bổ tiếp trong năm – hoặc giao thực hiện dự tốn – theo thẩm quyền ngân sách phân bổ. Tại các quốc gia này luật cĩ thể quy định về thẩm quyền phân bổ chung, nhưng khơng làm rõ về chi tiết. Ngược lại, luật tại Hoa Kỳ quy định về quy trình giao dự tốn phân bổ khá chi tiết, theo đĩ, dự tốn phân bổ sẽ được Văn phịng Quản lý và Ngân sách (OMB) giao cho các kỳ trong năm tài khĩa hoặc cho các lĩnh vực, hoạt động, dự án và đối tượng. Luật cũng cho phép dự tốn được giao tách theo các đơn vị hành chính trong phạm vi tổng mức giao. Các luật