1.3.1. Tổng quan về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực GTĐT.
QLNN là sự tác động và điều chỉnh mang tính quyền lực của Nhà nƣớc đối với các quá trình kinh tế - xã hội. Khi nói đến QLNN là nói đến quản lý hành chính, tức là nói đến tổng thể các hoạt động của cơ quan Nhà nƣớc nhằm giữ gìn trật tự xã hội và thoả mãn những nhu cầu xã hội [12], [13], [20], [27].
Bản chất của QLNN ở đô thị là sự can thiệp bằng quyền lực của Nhà nƣớc vào các quá trình phát triển kinh tế xã hội ở đô thị với mục đích làm cho các đô thị trở thành những trung tâm hoạt động kinh tế, chính trị, văn hoá, khoa học kỹ thuật, và giao lƣu quốc tế của một vùng lãnh thổ. Ngày nay trong công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc, đô thị đóng một vai trò chủ đạo trong sự phát triển kinh tế xã hội. Từ đó đặt ra yêu cầu cao hơn về QLNN ở đô thị trên mọi lĩnh vực kinh tế xã hội.
QLNN ở đô thị có ảnh hƣởng trực tiếp đến cả quốc gia. Đây thực chất là sự điều hành mọi công việc hàng ngày thông qua hệ thống hành chính các cấp từ UBND đến các cấp chính quyền Quận, Huyện và Phƣờng, Xã mà bộ máy quản lý này thực thi những nghị quyết, những chính sách của Nhà nƣớc đã đƣợc thể chế hoá để quản lý có hiệu quả vì lợi ích của nhân dân.
Để hƣớng tới một môi trƣờng chính trị ổn định và phát triển bền vững ở các đô thị, Nhà nƣớc cần tạo lập một hệ thống pháp lý toàn diện cho đô thị. Ở đây các cấp chính quyền cần cụ thể hoá chƣơng trình hoạt động trong việc phát triển kinh tế xã hội ở địa phƣơng mình. Đó là nhiệm vụ của UBND thành phố, thị xã, còn quá trình thực hiện đƣờng lối chủ trƣơng các nghị quyết của UBND, các chính sách xã hội là chính quyền của các cấp Quận, Huyện, Phƣờng, Xã.
QLNN trong lĩnh vực GTĐT thể hiện trên các mặt chủ yếu sau [12]:
- Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của ngành GTVT nhƣ: Luật giao thông đƣờng bộ, đƣờng thủy nội địa, đƣờng biển, hàng không, vv...
- Qui hoạch đầu tƣ xây dựng, sửa chữa nâng cấp đƣờng sá cầu cống ở các đô thị, kể cả đƣờng dành riêng cho ngƣời và phƣơng tiện thô sơ.
- Xây dựng chính sách và cơ chế khuyến khích và trợ giá cho ngành GTCC ở các đô thị lớn để giải quyết tình trạng ùn tắc giao thông.
- Phân cấp quản lý hệ thống đƣờng phố đến quận, huyện nhằm tăng cƣờng trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quản lý đô thị.
- Tăng cƣờng công tác đăng kiểm PTVT ở đô thị theo tiêu chuẩn quốc tế. - Hoàn chỉnh hệ thống biển báo hiệu chỉ dẫn trên đƣờng phố, trên sông biển... chỉ đạo và hƣớng dẫn thực hiện đúng các quy phạm quốc tế.
- Ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ vào lĩnh vực quản lý GTĐT.
- Tăng cƣờng hợp tác quốc tế, trao đổi, đúc kết kinh nghiệm và đề xuất kịp thời các giải pháp hợp lý để bổ sung và hoàn thiện hệ thống GTĐT.
- Đào tạo và đào tạo lại những nhà chức trách thực thi công vụ nắm chắc luật lệ giao thông để xử lý trong thực tế.
- Giáo dục luật lệ giao thông thƣờng xuyên trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng, đƣa việc giáo dục luật lệ giao thông vào các trƣờng phổ thông.
- Xây dựng cơ chế quản lý kinh doanh trong lĩnh vực GTVT đô thị phù hợp với cơ chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN.
Các biện pháp quản lý GTĐT đô thị nhằm tạo cơ chế, điều kiện để tổ chức khai thác sử dụng và bảo quản tốt nhất hệ thống hạ tầng kỹ thuật giao thông và các loại phƣơng tiện, trang thiết bị phục vụ vận tải nhằm tạo ra hiệu quả kinh tế xã hội cho đô thị với mục tiêu chủ yếu: Nâng cao tốc độ lƣu thông, chống ùn tắc, đảm bảo an toàn và hạn chế tác hại ô nhiễm trong thành phố. Toàn bộ hệ thống GTĐT thể hiện sự phối hợp giữa 5 thành phần cơ bản: (i) Phƣơng tiện vận tải; (ii) Hệ thống hạ tầng kỹ thuật giao thông; (iii) Công tác bảo trì PTVT; (iv) Việc cung cấp năng lƣợng, nhiên liệu và (v) Biện pháp tổ chức quản lý.
Quan hệ giữa các thành phần trong hệ thống GTĐT là tƣơng quan mang tính công nghệ. Công tác quản lý GTVT ở tầm vĩ mô muốn đạt đƣợc hiệu quả cần nắm vững bản chất của sự tƣơng quan mang tính hệ thống trên đây.
Cho tới nay ở nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam, vẫn coi GTĐT chỉ là một bộ phận vận tải nhỏ trực thuộc quản lý của địa phƣơng. Cách đánh giá này không phản ánh đúng vai trò quan trọng của VTHKCC trong thành phố. Điều đó cũng ảnh hƣởng đến các nội dung trong quản lý GTĐT.
Nguyên nhân là do trƣớc đây (Từ những năm 70 trở về trƣớc) tỷ lệ đô thị ở nƣớc ta còn thấp, mặt khác ảnh hƣởng của cơ chế quản lý bao cấp hạn chế việc gia tăng tần suất đi lại vì vậy các vấn đề phát sinh nan giải về GTĐT chƣa bộc lộ rõ nét (Tình trạng ùn tắc, ô nhiễm môi trƣờng, tai nạn giao thông).
Khi chúng ta chuyển sang kinh tế thị trƣờng, đô thị trở thành trung tâm của mọi hoạt động và hầu nhƣ tất cả các hoạt động đều cần đến lƣu thông với chất lƣợng cao nhất. Do vậy không thể xem nhẹ vai trò GTĐT nhƣ trƣớc đây mà phải xem đây là một lĩnh vực vận tải độc lập nhƣ nhiều nƣớc đã đánh giá.
1.3.2. Quản lý nhà nƣớc đối với VTHKCC ở đô thị.
VTHKCC giữ vai trò quan trọng trong việc thỏa mãn nhu cầu đi lại của ngƣời dân đô thị và đƣợc coi là công cụ điều tiết những tác động tiêu cực do vận tải cá nhân gây ra. Chính vì vậy, VTHKCC cần đƣợc khuyến khích phát triển và cải thiện chất lƣợng để thu hút ngƣời dân sử dụng [2], [12], [29], 33].
Đối với VTHKCC thì QLNN có những chức năng chủ yếu sau:
- Định hƣớng chiến lƣợc phát triển lực lƣợng VTHKCC phù hợp với định hƣớng phát triển GTVT nói chung. Định hƣớng phát triển VTHKCC là một bộ phận trong chiến lƣợc phát triển hệ thống vận tải đô thị, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống GTVT đô thị.
- Xây dựng quy hoạch phát triển VTHKCC phải đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với các quy hoạch tổng thể, quy hoạch GTVT. Quy hoạch phát triển VTHKCC phải cụ thể hoá các nội dung trong quy hoạch GTVT và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đô thị.
Phát triển VTHKCC nhằm đảm bảo tính hợp lý và đầy đủ về cơ cấu phƣơng tiện đi lại trong đô thị. Trong đô thị, ngoài một số loại hình vận tải chủ lực nhƣ tàu điện, tàu điện ngầm, còn cần phải có các loại hình vận tải khác nhƣ xe buýt, taxi ... để tạo thành một hệ thống vận tải thống nhất, đáp ứng nhu cầu đi lại của ngƣời dân một cách tốt nhất.
- Tạo môi trƣờng kinh doanh bình đẳng. Môi trƣờng kinh doanh ở đây đƣợc hiểu là cơ chế chính sách của Nhà nƣớc bình đẳng để khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia, hạn chế tối đa sự độc quyền.
- Điều tiết, giám sát xử lý vi phạm. QLNN phải giám sát đƣợc hoạt động VTHKCC trên một số lĩnh vực quan trọng: Chất lƣợng phục vụ, giá cƣớc vận tải, việc sử dụng trợ giá của Nhà nƣớc,...
Về bản chất quản lý VTHKCC là định hƣớng, tạo hành lang và phân định rõ quyền lợi, trách nhiệm và mối quan hệ giữa đơn vị quản lý Nhà nƣớc, các nhà cung ứng dịch vụ và hành khách đi xe (Hình 1.7).
Hình 1.7 Mô phỏng hoạt động VTHKCC trong đô thị
Về phía cơ quan quản lý Nhà nước về VTHKCC:
Trực tiếp cung ứng hoặc đặt hàng doanh nghiệp cung ứng với các tiêu chuẩn qui định.
Xác định chính sách giá vé và hình thức trợ giá: Căn cứ vào thực tế của thành phố và khả năng chi trả của ngƣời dân để quy định về giá vé trên nguyên tắc đảm bảo thỏa mãn nhu cầu của hành khách cũng nhƣ cân đối lợi ích chung của cả cộng đồng và toàn xã hội.
Tiếp nhận thông tin phản hồi của hành khách: Các thông tin của hành khách là cơ sở để cơ quan quản lý Nhà nƣớc nghiệm thu sản phẩm đồng thời điều chỉnh lại mức trợ giá hoặc hợp đồng của giai đoạn tiếp theo.
Giám sát và nghiệm thu sản phẩm: Mục đích của giám sát là nhằm nâng cao chất lƣợng quản lý hoạt động xe buýt và đảm bảo chất lƣợng dịch vụ trên tuyến mà các doanh nghiệp cung ứng đã đăng ký với Nhà nƣớc.
Về phía doanh nghiệp:
Căn cứ vào yêu cầu đặt hàng để thực hiện hoạt động kinh doanh: Khi có yêu cầu đặt hàng, doanh nghiệp bắt đầu thực hiện các công việc nhƣ đầu tƣ mua sắm phƣơng tiện, các trang thiết bị, tổ chức hoạt động khai thác trên tuyến theo tần suất phục vụ. Cung ứng dịch vụ VTHKCC cho hành khách theo đặt hàng của Nhà nƣớc cũng nhƣ cân đối tài chính của doanh nghiệp.
Về phía hành khách đi xe: Đƣợc quyền bình đẳng trong sử dụng dịch vụ
nhƣng phải tuân thủ các qui định chung và trả tiền theo qui định.
1.3.3. Mô hình quản lý nhà nƣớc về VTHKCC ở đô thị 1.3.3.1. Tổng quan về mô hình quản lý 1.3.3.1. Tổng quan về mô hình quản lý
a- Khái niệm về mô hình quản lý:
Theo [20], [27] mô hình tổ chức quản lý là một chỉnh thể gồm các bộ phận có chức năng quyền hạn và trách nhiệm nhất định, có mối quan hệ với nhau, đƣợc bố trí theo các khâu và các cấp nhất định để thực hiện các chức năng quản lý nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đƣợc đặt ra.
Một mô hình quản lý thƣờng bao gồm nhiều bộ phận có những chức năng nhiệm vụ riêng, nhƣng đều hỗ trợ và phối hợp nhằm đặt đƣợc mục tiêu tổng thể. Trong một mô hình quản lý, thƣờng tồn tại hai loại quan hệ dọc và ngang: Quan hệ dọc giữa một cấp quản lý với một cấp quản lý thấp hơn. Quan hệ ngang là quan hệ giữa hai bộ phận đồng cấp. Thông thƣờng quan hệ ngang là quan hệ mang tính chất phối hợp hoạt động.
b- Phân loại mô hình quản lý:
Theo cấp độ, mô hình quản lý có thể bao gồm: Cấp Chính phủ
Cấp Tỉnh/Thành phố Cấp Sở, Quận, Huyện Cấp Phòng, Xã, Phƣờng.
Theo chức năng, các mô hình quản lý có thể phân loại thành: Lập pháp (Quốc hội)
Hành pháp (Chính phủ, Bộ, UBND các cấp)
Tƣ pháp (Viện Kiểm soát nhân dân các cấp, Tòa án nhân dân các cấp) Các mô hình quản lý đề xuất trong luận án thuộc về cấp Sở/Quận/Huyện và Phòng trong nhánh hành pháp (Thực thi các nhiệm vụ quản lý cụ thể).
c- Các dạng mô hình quản lý
Trên thế giới, ở cấp địa phƣơng (Thành phố/Tỉnh/Khu vực), có một số dạng mô hình cơ bản sau:
Mô hình Hội đồng: Có một cơ quan chịu trách nhiệm về VTHKCC, trong đó có một hội đồng chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan này. Các quyết định quan trọng của cơ quan sẽ đƣợc thông qua hội đồng. Mô hình này khá phổ biến tại các nƣớc Châu Âu.
Mô hình quản lý tập quyền: Trong một khu vực có một cơ quan chịu trách nhiệm về VTHKCC, trong đó có một ngƣời cao nhất chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan này. Mô hình này đƣợc áp dụng ở nhiều nơi nhƣ Châu Mỹ và Châu Á.
Theo [27]về lý thuyết có thể tồn tại một số dạng mô hình quản lý nhƣ sau: Mô hình trực tuyến: Là mô hình đã ra đời và tồn tại trong hơn 10 thế kỷ, từ thế kỷ thứ 10 đến thế kỷ 20 mới xuất hiện các mô hình khác. Trong mô hình này mỗi nhân viên cấp dƣới chỉ nhận sự chỉ đạo trực tiếp từ một ngƣời quản lý cấp trên. Ƣu điểm lớn nhất ở đây là đảm bảo chế độ một thủ trƣởng, mệnh lệnh đƣợc thực thi nhanh, mỗi cấp dƣới chỉ có một cấp trên trực tiếp. Tuy nhiên trong trƣờng hợp quy mô lớn, mô hình này không khả thi vì bộ phận lãnh đạo, ngƣời lãnh đạo không thể trực tiếp chỉ đạo toàn bộ các nhân viên.
Mô hình chức năng: Ra đời vào đầu thế kỷ 20 để khắc phục nhƣợc điểm của mô hình trực tuyến. Theo mô hình này, từng bộ phận đảm nhận những chức
năng nhất định với đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp. Ƣu điểm ở đây là phù hợp với quy mô lớn, tạo điều kiện cho ngƣời lao động phát huy chuyên môn, giảm bớt khối lƣợng thông tin cho bộ phận quản lý. Tuy nhiên các bộ phận ở cấp dƣới phải chịu sự quản lý của rất nhiều đầu mối và có thể dẫn đến chồng chéo.
Mô hình trực tuyến - chức năng: Ra đời khoảng những năm 1930 là mô hình thịnh hành hiện nay, kết hợp của hai mô hình trực tuyến và chức năng. Bộ phận lãnh đạo ra các quyết định dựa trên sự hỗ trợ của các phòng ban chức năng. Ngƣời lãnh đạo vẫn toàn quyền quyết định mọi vấn đề trong tổ chức. Ƣu điểm là đảm bảo chế độ một Thủ trƣởng, phát huy đƣợc chuyên môn của các bộ phận tuy nhiên có thể dẫn đến quy mô cồng kềnh, một số tƣ vấn của các bộ phận chức năng có thể chồng chéo.
Ngoài ra trong thực tế còn có các dạng mô hình khác nhƣ: Mô hình trực tuyến – tham mƣu; Mô hình chƣơng trình mục tiêu nhằm hoàn thành một chƣơng trình cụ thể. Khi kết thúc chƣơng trình, bộ phận quản lý đó có thể bị giải tán hoặc sáp nhập. Tuy nhiên việc áp dụng mô hình này đòi hỏi phải có những quy định rất chặt chẽ và khoa học về điều lệ và quy chế hoạt động nếu không sẽ dẫn đến một tổ chức cồng kềnh, kém hiệu quả, vi phạm các nguyên tắc quản lý.
Sơ đồ nguyên tắc các dạng mô hình quản lý trên đây đƣợc thể hiện chi tiết trong Phụ lục B của Luận án.
1.3.3.2. Nguyên tắc, yêu cầu và các bƣớc xây dựng mô hình quản lý
a- Các nguyên tắc và yêu cầu trong xây dựng mô hình quản lý:
Theo [20], [27], việc xây dựng mô hình quản lý phải tuân thủ theo một số nguyên tắc cơ bản sau:
Mô hình tổ chức phải phục vụ cho nhu cầu thực tế (Ngắn hạn, dài hạn), hỗ trợ cho việc thực thi các chính sách ở các cấp cao hơn trong một phạm vi hành chính nhất định (Thành phố, Quốc gia).
Phù hợp với nguyên tắc phân công lao động xã hội, trong đó các mối quan hệ qua lại giữa chủ thể quản lý và đối tƣợng quản lý phải đƣợc xem xét để đảm bảo đem lại kết quả chung cho toàn bộ hệ thống.
Đảm bảo tính thống nhất: Các chức năng, quyền hạn nhiệm vụ, không mâu thuẫn và không chồng chéo. Các bộ phận trong tổ chức phải có nhiệm vụ
cụ thể bao quát toàn bộ mục tiêu và chức năng của mô hình. Ngoài ra giữa chức năng nhiệm vụ và quyền hạn thầm quyền phải phù hợp.
Quá trình xây dựng mô hình phải đảm bảo từng bộ phận có chức năng nhiệm vụ quyền hạn rõ ràng, có sự phân chia quyền lực hợp lý, khoa học.
Phải xác định rõ đƣợc phạm vi hành chính mà mô hình quản lý có quyền quản lý.
Mô hình tổ chức phải đem lại những lợi ích nhất định. Các phân tích lợi ích chi phí cần đƣợc nhìn nhận trên quan điểm tổng thể kinh tế, xã hội và môi trƣờng.
Ngoài ra cần đảm bảo mô hình có thể thu nhận thông tin phản hồi và ra quyết định điều chỉnh kịp thời, cho phép các cá nhân có thể có tiếng nói, tham gia vào quá trình ra quyết định cũng nhƣ phát huy đƣợc hết tiềm năng của từng cá nhân và bộ phận.
Mô hình quản lý phải phù hợp với đối tƣợng quản lý (Về mức độ phức tạp trong quản lý, công cụ quản lý, tần suất quản lý, quy mô...).
b- Các nhân tố ảnh hưởng đến mô hình quản lý:
Mô hình tổ chức quản lý VTHKCC chịu ảnh hƣởng của nhiều nhân tố. Có một số nhân tố chính có thể ảnh hƣởng đến mô hình nhƣ (Hình 1.8).
Hình 1.8 Các nhân tố ảnh hƣởng đến mô hình tổ chức quản lý VTHKCC