- Nâng cao vai trò của nông dân, giúp phát triển mạng l−ới khuyến nông tự nguyện
1. Giám đốc Trung tâm nghiên cứu kinh tế Viện Khoa học thuỷ lợi.
nhiên, chiến thắng hạn, úng, lũ, lụt, bảo vệ và phát triển sản xuất, duy trì và phát triển kinh tế, xã hội. Công trình thuỷ lợi là công trình thuộc kết cấu hạ tầng, nhằm khai thác mặt lợi của n−ớc, phòng chống tác hại do n−ớc gây ra, bảo vệ môi tr−ờng và cân bằng sinh thái, bao gồm hồ chứa n−ớc, trạm bơm, đập, cống, kênh m−ơng. Hệ thống thuỷ nông đ−ợc hiểu là tập hợp các công trình thuỷ lợi có liên quan với nhau để t−ới và tiêu cho các loại cây trồng trong khu vực phục vụ của hệ thống. Thuỷ nông đ−ợc hiểu là thuỷ lợi phục vụ nông nghiệp, hiện nay thuật ngữthuỷ nông đ−ợc hiểu rộng hơn, không chỉ là t−ới tiêu phục vụ nông nghiệp mà còn cấp n−ớc cho cả sinh hoạt, công nghiệp, thuỷ sản, v.v.. Tuy vậy, t−ới tiêu phục vụ sản xuất nông nghiệp là nhiệm vụ chính.
Công tác thuỷ nông có vai trò và vị thế hết sức quan trọng trong phát triển sản xuất nông nghiệp, dân sinh, kinh tế, xã hội ở n−ớc ta. Hàng ngàn hệ thống thuỷ nông đ−ợc xây dựng đã từng b−ớc thay đổi bộ mặt nông thôn n−ớc ta, đời sống của bà con nông dân ngày càng khởi sắc. Theo thống kê, đến năm 2001, cả n−ớc đã có 8.265 công trình các loại trong đó có 743 hồ chứa loại vừa và lớn, 1.017 đập dâng, 4.712 cống t−ới tiêu loại vừa và lớn, gần 2.000 trạm bơm, khoảng 8.000 km bờ bao ngăn lũ ở đồng bằng sông Cửu Long và hàng vạn kilômét kênh m−ơng và công trình trên kênh có giá trị −ớc tính khoảng trên 100.000 tỷ đồng (xấp xỉ bằng 6 tỷ USD). đó là ch−a kể đến phần đầu t− của các địa ph−ơng, các tổ chức phi chính phủ và đóng góp của nhân dân bằng công sức để xây dựng công trình, −ớc tính chiếm khoảng 25 - 30%. Nhờ có các công trình thuỷ lợi mà hàng triệu hécta đất canh tác đã đ−ợc t−ới tiêu chủ động, góp phần thúc đẩy sản xuất nông nghiệp, dân sinh, kinh tế, xã hội ngày càng phát triển. Theo số liệu thông kê của Cục Quản lý n−ớc và công trình thuỷ lợi (nay là Cục Thuỷ lợi), năm 2002 diện tích lúa đ−ợc t−ới trên 7 triệu ha, trong đó lúa đông xuân là 3.229.182 ha, lúa hè thu là 2.0339.693 ha và lúa mùa là 1.264.140 ha, rau màu và cây công nghiệp đ−ợc t−ới là 773.568 ha, ngoài ra còn cấp n−ớc sinh hoạt cho 11 triệu ng−ời thuộc các cộng đồng dân c− trên các vùng miền của cả n−ớc.
Tuy vậy, hiệu quả mà các hệ thống thuỷ nông mang lại ch−a t−ơng xứng với tiềm năng và công sức mà Đảng, Nhà n−ớc và nhân dân ta đã đầu t− xây dựng, hiện trạng công trình xuống cấp, năng lực t−ới tiêu giảm sút, công tác t−ới tiêu còn bị động tr−ớc các diễn biến phức tạp của thời tiết đã ảnh h−ởng trực tiếp đến hoạt động sản xuất nông nghiệp, dân sinh kinh tế - xã hội; trong khi đó hạn hán, lũ lụt có chiều h−ớng xảy ra ngày càng khốc liệt. Theo đánh giá của các nhà quản lý, bình quân các hệ thống thuỷ nông mới khai thác đ−ợc khoảng 50 - 60 % năng lực thiết kế, thậm chí có những hệ thống đạt d−ới 30 %. Để đối phó với thiên tai, hàng năm Nhà n−ớc lại phải đầu t− hàng ngàn tỷ đồng cho công tác xây dựng, tu sửa, nâng cấp công trình mà vẫn không đáp ứng đ−ợc yêu cầu của sản xuất và đời sống.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, nh−ng nguyên nhân quan trọng nhất là do sự bất cập về cơ chế chính sách trong tổ chức quản lý vận hành các hệ thống thuỷ nông. Sau 20
thành từ thời bao cấp đã quá lỗi thời và lạc hậu nh−ng ch−a đ−ợc đổi mới cho phù hợp với cơ chế mới, cơ chế quản lý nửa vời “nửa bao cấp nửa thị tr−ờng” nên vẫn tồn tại cơ chế "xin - cho" là nguyên nhân sâu xa, trực tiếp gây nên sự trì trệ, yếu kém trong tổ chức quản lý điều hành ở các doanh nghiệp thuỷ nông. Cơ chế đó không những không tạo đ−ợc động lực thúc đẩy phát triển mà còn hạn chế việc huy động mọi nguồn lực của xã hội, kìm hãm sản xuất, giảm năng suất lao động, giảm chất l−ợng hiệu quả và gây nên sự trì trệ yếu kém trong quản lý điều hành và sự xuống cấp của các hệ thống thuỷ nông. Không quan tâm đến mối quan hệ hàng hoá- tiền tệ và hiệu quả kinh tế; quản lý theo chế độ cấp phát, việc hoạch toán kinh tế chỉ là hình thức, không ràng buộc trách nhiệm với lợi ích vật chất đối với hiệu quả sử dụng tiền vốn, tài sản vật t−, lao động của Nhà n−ớc giao. Bộ máy quản lý các hệ thống thuỷ nông còn cồng kềnh, nhiều cấp trung gian nên kém năng động.
Theo báo cáo kết quả đề tài nghiên cứu đổi mới cơ chế quản lý thuỷ nông do Trung tâm Nghiên cứu kinh tế thực hiện năm 2003, có thể tóm l−ợc thực trạng tổ chức và quản lý các hệ thống thuỷ nông hiện nay nh− sau:
- Bộ máy quản lý nhà n−ớc về công tác thuỷ nông từ Trung −ơng đến địa ph−ơng thiếu thống nhất (trong 61 tỉnh, thành phố có 17 tỉnh thành lập Chi cục Quản lý n−ớc và Công trình thuỷ lợi; 24 tỉnh, thành phố thành lập Chi cục thuỷ lợi, 3 tỉnh thành lập Chi cục Quản lý n−ớc và Phòng chống lụt bão và 16 tỉnh thành phố thành lập Phòng thuỷ lợi) nên thực thi công tác quản lý nhà n−ớc từ Trung −ơng đến địa ph−ơng th−ờng thiếu đồng bộ và khá phức tạp.
- Phân công, phân cấp về quản lý nhà n−ớc thiếu rõ ràng, có địa ph−ơng còn lẫn lộn chức năng quản lý nhà n−ớc và quản lý sản xuất. Cơ quan quản lý nhà n−ớc kiêm luôn cả chức năng quản lý sản xuất.
- Cơ chế quản lý vẫn còn mang nặng tính bao cấp, theo cơ chế “xin cho” gây mất công bằng giữa các doanh nghiệp. Doanh nghiệp đ−ợc cấp nhiều hay ít phụ thuộc vào mối quan hệ, “quan hệ tốt” thì xin đ−ợc nhiều, “quan hệ không tốt” thì xin đ−ợc ít và là mầm mống nảy sinh các hiện t−ợng tiêu cực trong bộ máy quản lý. Thiếu nhất quán trong việc thực hiện cơ chế chính sách của Nhà n−ớc, tình trạng “trên bảo d−ới không nghe” còn diễn ra khá phố biến, nhiều chính sách của Nhà n−ớc, của Bộ ban hành nh−ng địa ph−ơng không thực hiện cũng không ai chịu trách nhiệm dẫn đến mỗi địa ph−ơng làm một kiểu. Theo báo cáo trình Chính phủ để xử lý nợ đọng thuỷ lợi phí của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn tại văn bản 3538/BNN-QLN ngày 19-10-2000, tổng số tiền nợ đọng thuỷ lợi phí của các công ty thuỷ nông ở 39 tỉnh, thành phố và công ty Bắc Nam Hà là 272 tỷ, số tiền các công ty thuỷ nông nợ ngành điện là 82,218 tỷ và Chính phủ đã phải cấp 136 tỷ để xoá nợ (Quyết định số 1116/QĐ-TTg ngày 22-8-2001). Nh− vậy có 22 trong số 61 tỉnh, thành phố thực hiện tốt chính sách thuỷ lợi phí, các doanh nghiệp thuỷ nông quản lý cung cấp dịch vụ t−ới tiêu tốt nên nông dân thanh toán thuỷ lợi phí sòng phẳng hoá ra lại bị thiệt thòi. Điều nghịch lý là những tỉnh có điều kiện thuận lợi lại nợ nhiều, ng−ợc lại những tỉnh có điều kiện khó khăn, nông dân có mức sống thấp lại nộp thuỷ lợi phí sòng phẳng. Cụ thể xem bảng sau:
Nợ đọng thuỷ lợi phí từ 1996-1999 Đơn vị: triệu đồng Tỉnh Từ 1996 trở về tr−ớc 1997 1998 1999 Tổng cộng Vùng ĐBSH 54.645 18.264 18.238 13.129 104.278 Miền Trung 33.587 7.458 8.054 13.683 62.782 Tây Nguyên 6.328 354 586 1125 881 Tổng cộng 94.560 26.076 26.878 27.937 167.941
Nguồn: Cục Quản lý n−ớc và CTTL (nay là Cục Thuỷ lợi)
- Hình thành bộ máy quản lý các hệ thống thuỷ nông không tuân thủ nghiêm ngặt tính hệ thống, có những địa ph−ơng một hệ thống thuỷ nông giao cho nhiều chủ thể độc lập quản lý gây nên tình trạng chia cắt, phân tán. Phạm vi quản lý của nhiều doanh nghiệp thuỷ nông còn lớn, nhiều doanh nghiệp thuỷ nông gần nh− quản lý khép kín từ đầu mối đến mặt ruộng (nhất là các tỉnh phía Bắc) trong điều kiện ruộng đất bị chia nhỏ, hộ nông dân đã trở thành chủ thể kinh tế độc lập là rất khó thực hiện và không hiệu quả.
- Chính sách phân phối ở các doanh nghiệp thuỷ nông vẫn theo hình thức "cào bằng", số l−ợng và chất l−ợng dịch vụ không ảnh h−ởng đến thu nhập của cán bộ công nhân viên nên nảy sinh t− t−ởng “đ−ợc chăng hay chớ” sao nhãng công việc đ−ợc giao. Đây là khe hở lớn nhất của cơ chế quản lý hiện nay, hơn nữa nó làm thui chột tính năng động sáng tạo trong hoạt động của cán bộ công nhân viên, vì không gắn quyền lợi với trách nhiệm theo nguyên tắc làm nhiều, làm tốt h−ởng nhiều, làm ít, làm kém h−ởng ít. Quản lý công trình, quản lý t−ới tốt hay xấu cũng không ảnh h−ởng đến thu nhập là nguyên nhân nảy sinh tình trạng “lãn công” nhất là số công nhân trực tiếp vận hành công trình và do tính đặc thù của công tác quản lý thuỷ nông là nằm trên địa bàn rộng nên không kiểm soát đ−ợc, gây nên tình trạng bất công bằng giữa ng−ời lao động.
- Tổ chức thuỷ nông cơ sở hình thành theo kiểu tự phát hoặc áp đặt, thiếu đồng bộ nên ch−a làm tốt vai trò trung gian giữa Nhà n−ớc và nông dân, cũng nh− giữa doanh nghiệp thuỷ nông và ng−ời sử dụng n−ớc, đã hạn chế vai trò của cộng đồng trong vùng h−ởng lợi tham gia quản lý bảo vệ công trình và hình thành quan niệm hết sức sai lầm là "hệ thống thuỷ nông là của Nhà n−ớc, h− hỏng thì do Nhà n−ớc tu sửa".
- Chính sách thu thuỷ lợi phí còn nhiều bất cập, ch−a đề cập đến khối l−ợng và chất l−ợng dịch vụ lại quy định bằng trị số tuyệt đối và cố định, trong khi các yếu tố đầu vào của sản xuất phụ thuộc vào thị tr−ờng và luôn biến động là không phù hợp. Chính sách hỗ trợ cho nông dân theo hình thức “gián tiếp qua giá” mà không giới hạn số l−ợng đã gây ra tình trạng sử dụng lãng phí n−ớc. Hơn nữa Nhà n−ớc chỉ hỗ trợ ở các hệ thống do Nhà n−ớc đầu t− xây
Vì vậy việc đổi mới cơ chế quản lý các công trình thuỷ lợi cho phù hợp với cơ chế thị
tr−ờng là vấn đề hết sức cấp bách của các cấp các ngành, là giải pháp quan trọng nhất để nâng cao hiệu quả quản lý, hiệu quả hoạt động của các công trình thuỷ lợi, nâng cao chất l−ợng dịch vụ t−ới tiêu cho ng−ời h−ởng lợi, khai thác tốt nhất các tiềm năng hiện có của công trình, giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà n−ớc.
Đổi mới cơ chế chính sách quản lý các hệ thống thuỷ nông suy cho cùng là đổi mới cơ chế để giải quyết các mối quan hệ Nhà n−ớc với doanh nghiệp thuỷ nông; Nhà n−ớc với ng−ời sử dụng n−ớc; doanh nghiệp thuỷ nông với ng−ời sử dụng n−ớc
Tuy nhiên, do tính đặc thù của công tác quản lý thuỷ nông có nhiều đặc điểm khác biệt so với các ngành, các lĩnh vực sản xuất khác nh− sản phẩm của các công trình thuỷ lợi cung cấp là một loại sản phẩm mang tính độc quyền tự nhiên; đơn vị đo sản phẩm là diện tích t−ới tiêu nên số l−ợng và chất l−ợng sản phẩm rất khó xác định, hao phí lao động sống, lao động vật hoá để hình thành giá trị và chất l−ợng sản phẩm lại rất khác nhau theo vùng, khu vực và điều kiện tự nhiên. Sự trao đổi sản phẩm dịch vụ trên thị tr−ờng lại bị giới hạn bởi tính hệ thống, sản phẩm khó có thể vận chuyển đi xa ra ngoài hệ thống để bán, hay tích trữ và nếu thực hiện thì chi phí rất lớn. Giá cả của sản phẩm dịch vụ t−ới tiêu không đ−ợc quyết định bởi quan hệ cung cầu của thị tr−ờng, không căn cứ vào hao phí lao động sống và lao động vật hoá. Quan hệ ng−ời mua và ng−ời bán bị ràng buộc bởi nhiều yếu tố nh− tính độc quyền, tính xã hội, chịu sự chi phối của nhiều yếu tố mang tính chính trị -xã hội. Quan hệ cung cầu và giá cả ở đây không phản ánh đúng đ−ợc bản chất và sự vận động của các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị tr−ờng, ng−ời nông dân (ng−ời mua) không có quyền lựa chọn sản phẩm, ng−ời bán cũng không có quyền lựa chọn ng−ời mua. Vì vậy việc quản lý vận hành các hệ thống thuỷ lợi sẽ rất khó hoạt động trong cơ chế thị tr−ờng nếu không có một cơ chế quản lý thích hợp .
Đổi mới cơ chế chính sách quản lý nhằm nâng cao hiệu quả khai thác các hệ thống thuỷ nông đang là vấn đề đ−ợc nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm. Xu h−ớng chung là từng b−ớc xã hội hoá công tác quản lý thuỷ nông, tăng c−ờng vai trò tham gia của ng−ời h−ởng lợi. Vì vậy việc đổi mới cơ chế chính sách quản lý thuỷ nông cần quán triệt quan điểm định h−ớng là: “Thu hẹp dần phạm vi quản lý của các tổ chức nhà n−ớc (doanh nghiệp thuỷ nông) đồng thời mở rộng phạm vi và vai trò của ng−ời h−ởng lợi để từng b−ớc xã hội hoá công tác quản lý, giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà n−ớc”.
ở các hệ thống thuỷ nông vừa và lớn, tr−ớc mắt Nhà n−ớc (thông qua các doanh nghiệp thuỷ nông) chỉ quản lý từ công trình đầu mối và các trục kênh chính có diện tích t−ới tiêu t−ơng đối lớn phục vụ cho nhiều xã, xây dựng hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật cho công tác quản lý để tiến hành khoán chi phí cho doanh nghiệp thuỷ nông theo kết quả sản xuất nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm, nâng cao tính chủ động sáng tạo, gắn quyền lợi với trách nhiệm trong công tác quản lý công trình. Xây dựng và hoàn thiện thể chế chính sách để nhanh chóng chuyển sang thực hiện hình thức đấu thầu, đặt hàng nhằm tạo lập môi tr−ờng cạnh tranh theo cơ chế thị tr−ờng, tạo điều kiện để doanh nghiệp thuỷ nông đa dạng hoá hoạt động sản xuất kinh doanh, coi dịch vụ t−ới tiêu chỉ là một loại hàng hoá dịch vụ mà doanh nghiệp cung cấp cho thị tr−ờng.
tr−ờng. Không nhất thiết doanh nghiệp thuỷ nông mới quản lý đ−ợc các hệ thống thuỷ nông mà các doanh nghiệp khác nếu có đủ năng lực và kinh nghiệm theo quy định đều có thể tham gia đấu thầu quản lý.
Sơ đồ 2: Mô hình quản lý hệ thống thuỷ nông
Quản lý Nhà n−ớc(sản xuất kinh doanh) Quản lý công trình
Ghi chú - Quản lý Nhà n−ớc
- Quản lý Nhà n−ớc và kỹ thuật - Quan hệ sản xuất