Đổi mới chính sách đất đai qua các giai đoạn ở Việt Nam

- Phương pháp đánh giá nông thôn có sự tham gia của người dân (PRA): PRA là quá trình thu

4.1.1Đổi mới chính sách đất đai qua các giai đoạn ở Việt Nam

Luật Đất đai là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý, điều tiết các mối quan hệ về đất đai. Từ khi được ban hành, Luật Đất đai đã phát huy khá tốt vai trò ổn định các mối quan hệ về đất đai. Tuy nhiên, qua mỗi giai đoạn nó cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất định, dẫn đến việc thực thi pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập ảnh hưởng không tốt đến tình hình kinh tế, chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do vậy đổi mới chính sách đất đai qua các giai đoạn là công việc cần thiết và có vai trò hết sức quan trọng đối với sự phát triển của đất nước.

 Giai đoạn từ sau Cách mạng tháng Tám 1945 đến giai đoạn có Luật đất

đai 1987

Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập. Trong nước Việt Nam mới, các quy định về ruộng đất trước đây đều bị bãi bỏ. Năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh giảm tô và ra chỉ thị chia ruộng đất các đồn điền, trại ấp vắng chủ cho nông dân. Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Luật Cải cách ruộng đất.

Trong giai đoạn từ sau Cách mạng tháng Tám 1945 đến ngày 30/4/1975 thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta quy định sở hữu đa cấp độ - trong đó có sở hữu công và tư nhân - về đất đai. Năm

1960, miền Bắc thực hiện phong trào “hợp tác hóa” vận động nông dân đóng góp ruộng đất vào làm ăn tập thể, nhưng chế định sở hữu đất đai vẫn theo các quy định của Hiến pháp 1959. Đến năm 1987, Luật Đất đai ra đời, quy định “đất đai thuộc SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý” theo tinh thần Hiến pháp 1980.

Hiến pháp năm 1980 ra đời, quy định đất đai phải thuộc SHTD, thuộc về dân tộc Việt Nam. Với Chỉ thị số 57/CT-TƯ ngày 15/11/1978 của Ban Chấp hành trung ương Đảng, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành quản lý HTX. Với Chỉ thị 100/CT-TƯ ngày 15/1/1981 đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp. Năm 1987, Luật Đất đai ra đời, đánh dấu một cột mốc quan trọng của hệ thống pháp luật về đất đai. Luật Đất đai đầu tiên của chúng ta quy định “Đất đai thuộc SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định, lâu dài”. Nhưng trong thực tế thực hiện, Luật Đất đai năm 1987 đã bộc lộ quá nhiều hạn chế, nên đã không kích thích được năng lực sản xuất cho nền kinh tế.

 Giai đoạn từ sau công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế đất nước

- Giai đoạn 1987 – 2003

Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI đã đề ra đường lối Đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Ngày 5/4/1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị ra đời, đi vào đời sống và từng bước tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; “cởi trói” và giải phóng năng lượng sản xuất cho người nông dân. Năm 1993, Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987 đã mở ra một nội hàm rộng “đất đai thuộc SHTD, QSDĐ thuộc về NSDĐ”. Năm 2003, Luật Đất đai 1993 được thay thế bằng Luật Đất đai 2003.

Từ Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và 2001), tiếp đó là Luật Đất đai 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), pháp luật đất đai luôn được Nhà nước ta quan tâm bổ sung, hoàn thiện. Qua các đạo luật này, Nhà nước Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền cho NSDĐ. Từ các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tượng sử dụng đất. Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã tập trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà nước ta vẫn duy trì đất đai thuộc SHTD do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhưng chúng ta nhận thấy, thực chất NSDĐ đã có quyền tặng cho, để lại thừa kế QSDĐ, nghĩa là Nhà nước đã cho phép người dân được định đoạt tài sản đất đai một cách hạn chế, trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Vấn đề định đoạt QSDĐ hạn chế còn được thể hiện thông qua quyền cho thuê, thế chấp, cho thuê lại, hay góp vốn bằng QSDĐ.

Cơ chế quản lý đất đai cũng được đổi mới vào năm 2003, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách đất đai đã được thể chế hóa. NSDĐ được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, được Nhà nước công nhận QSDĐ, được hưởng thành quả và kết quả đầu tư trên đất được giao, được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, được góp vốn bằng QSDĐ để sản xuất, kinh doanh. NSDĐ có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất, được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và NSDĐ trả lại đất cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi đất.

- Giai đoạn 2003 – 2013

chế nhất định, dẫn đến việc thực thi pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập, ảnh hưởng không tốt đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do vậy, cần thiết phải ban hành Luật Đất đai mới thay thế Luật Đất đai năm 2003

Ngày 29/11/2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2013, Luật này sẽ có hiệu lực kể từ 01/7/2014. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 7 chương và 66 điều, đã khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003. Đây là đạo luật quan trọng, có tác động sâu rộng đến chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, thu hút được sự quan tâm rộng rãi của nhân dân. Luật Đất đai năm 2013 vừa tiếp tục kế thừa, luật hóa những quy định còn phù hợp đã và đang đi vào cuộc sống của Luật Đất đai năm 2003, nhưng đồng thời đã sửa đổi, bổ sung một số quy định định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất cập của Luật Đất đai năm 2003. Theo đó, Luật Đất đai năm 2013 có một số đổi mới cơ bản như sau:

Một là, Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa các quyền của Nhà nước đối với đất đai như: Quy định rõ các quyền của Nhà nước đối với đất đai như quyền của đại diện chủ sở hữu; quyền quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyền quyết định thu hồi, trưng dụng đất đai; quyền quyết định giá đất; quyết định chính sách tài chính về đất đai…. Quyền của người dân khi sử dụng đất đai: quyền sử dụng, quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

Đồng thời, Luật cũng quy định rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai như: Quy định rõ 15 nội dung quản lý của Nhà nước đối với đất đai; trách nhiệm cụ

người sử dụng đất; trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số; trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng, cung cấp thông tin đất đai và trách nhiệm của công chức địa chính tại xã, phường, thị trấn. Quy định rõ nghĩa vụ của người dân khi sử dụng đất: 1) Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan; 2) Thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; 3) Thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; 4) Thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; 5)Tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan; 6) Tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất; 7) Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng.

Hai là, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều tra, đánh giá về tài nguyên đất đai, nhằm khắc phục bất cập hiện nay mà Luật Đất đai năm 2003 chưa có quy định cụ thể; bổ sung những quy định quan trọng trong nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhằm khắc phục khó khăn khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; bổ sung và quy định rõ quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của người dân trong vùng quy hoạch đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

định về đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch như: Việc lấy ý kiến của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia và cấp tỉnh và cấp huyện được thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử theo quy định.

Việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định chi tiết đến từng giai đoạn như: Căn cứ lập quy hoạch, trách nhiệm của cơ quan tổ chức, thẩm quyền thẩm định quy hoạch, thẩm quyền quyết định điều chỉnh quy hoạch, tư vấn lập quy hoạch, công bố công khai, thực hiện và báo cáo thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Bốn là, một trong những điểm mới quan trọng của Luật Đất đai năm 2013

vừa được Quốc hội thông qua là những quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Luật bổ sung quy định về các trường hợp đăng ký lần đầu, đăng ký biến động, đăng ký đất đai trên mạng điện tử;bổ sung quy định trường hợp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của nhiều người thì cấp mỗi người một giấy chứng nhận, hoặc cấp chung một sổ đỏ và trao cho người đại diện. Tuy nhiên, giấy chứng nhận phải ghi đầy đủ tên của những người có chung quyền sử dụng đất, nhà ở hay tài sản gắn liền với đất.

Trường hợp đất là tài sản chung của vợ chồng thì giấy chứng nhận ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng (trừ trường hợp vợ, chồng có thỏa thuận ghi tên một người). Nếu giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ, tên của vợ hoặc chồng thì được cấp đổi sang giấy chứng nhận mới để ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng nếu có nhu cầu. Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định cụ thể hơn những trường hợp sử dụng đất được cấp sổ đỏ; cấp giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư

mới quy định “cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được cấp theo từng thửa đất” nhưng nếu người sử dụng đất đang sử dụng nhiều thửa đất nông nghiệp tại cùng một xã, phường, thị trấn mà có yêu cầu thì được cấp một giấy chứng nhận chung cho các thửa đất đó. Một điểm mới khác liên quan đến đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ được Ủy ban nhân dân cấp xã xác nhận là đất sử dụng chung cho cộng đồng dân cư, thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

Luật cũng quy định những trường hợp có thể cấp giấy chứng nhận ngay cả khi không có giấy tờ về quyền sử dụng đất. Theo đó, những hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất trước ngày Luật có hiệu lực thi hành mà không có các giấy tờ Luật quy định vẫn được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và không phải nộp tiền sử dụng đất. Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không có các giấy tờ theo quy định nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ trước ngày 1/7/2014 và không vi phạm pháp luật về đất đai, nay được Ủy ban nhân dân cấp xã xác nhận là đất phù hợp với quy hoạch sử dụng sẽ được cấp giấy chứng nhận. Ngoài ra, Luật đã giao cho Chính phủ quy định các loại giấy tờ khác được xác lập trước ngày 15/10/1993 được xét cấp giấy chứng nhận nhằm giải quyết những vướng mắc trên thực tiễn.

Năm là, Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư đảm bảo một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi nhằm khắc phục, loại bỏ những trường hợp thu hồi đất làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, tạo nên các dư luận xấu trong xã hội.

Về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, luật quy định: "Nhà nước chỉ thu hồi đất với các dự án đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; dự án được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và một số trường hợp được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét qua chủ trương thu hồi đất".

Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định chế tài mạnh để xử lý đối với trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng; quy định đầy đủ, rõ ràng về những trường hợp thật cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi; quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.

Sáu là, Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc định giá đất phải theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất; bổ sung quy định về cơ quan xây dựng, cơ quan thẩm định giá đất, vị trí của tư vấn giá đất trong việc xác định giá đất, thẩm định giá đất và việc thuê tư vấn để xác định giá đất cụ thể. Luật quy định khung giá đất do Chính phủ ban hành, định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng; bỏ quy định việc công bố bảng giá đất vào ngày 01/01 hàng năm, thay vào đó, bảng giá đất được xây dựng định kỳ 5 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Bảng giá đất chỉ áp dụng đối với một số trường hợp thay cho việc áp