I. MỞ ĐẦU
2.1.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách đất nông nghiệp
- Quỹ đất nông nghiệp ảnh hưởng đến phương thức triển khai chính sách đất nông nghiệp.
Quỹ đất nông nghiệp ảnh hưởng lớn đến các ưu tiên trong thực thi chính sách đất nông nghiệp. Ở các nước có quỹ đất nông nghiệp lớn (xét cả về quy mô tuyệt đối lẫn quy mô đất nông nghiệp trên đầu người) thì chính sách đất nông nghiệp có điều kiện thực thi thuận lợi hơn do không phải đối mặt với vấn đề thiếu ăn, thiếu đất cho các ngành sản xuất phi nông nghiệp phát triển. Ở các nước có quỹ đất nông nghiệp nhỏ thì việc thực thi chính sách đất nông nghiệp phức tạp do phải giải quyết cùng một lúc nhiều vấn đề gay cấn như phân bổ đất cho người nghèo và vấn đề tập trung đất cho người kinh doanh hiệu quả, vấn đề vốn để đẩy mạnh thâm canh, vấn đề đất cho phát triển các ngành phi nông nghiệp nhằm giải phóng lao động dư thừa ở nông thôn… Đặc biệt, nếu quỹ đất nông nghiệp ít đi cùng tình trạng nghèo đói, chậm phát triển của nền kinh tế thì những vấn đề của chính sách đất nông nghiệp càng trở nên khó khăn rất nhiều.
Nước ta có quỹ đất nông nghiệp không lớn (9,3 triệu ha, bằng 28,4% diện tích đất tự nhiên). Nếu tính cả đất nông nghiệp thì tổng diện tích là 20,9 triệu ha, bằng 63,6% diện tích đất tự nhiên trên cả nước. Đặc biệt, bình quân đất nông nghiệp trên đầu người của nước ta thuộc loại thấp nên vấn đề mà
chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam phải quan tâm hàng đầu là phân bổ ruộng đất hợp lý sao cho có thể khai thác hết hiệu năng của đất. Ở nước ta, quỹ đất nông nghiệp nhỏ ảnh hưởng đến chính sách đến đất nông nghiệp trên giác độ:
+ Thứ nhất, ảnh hưởng đến phân bổ ruộng đất: chính sách đất nông nghiệp của ta giải quyết được mâu thuẫn giữa công bằng trong phân chia đất cho nông dân và khắc phục tình trạng manh mún về ruộng đất. Để giải quyết vấn đề này, một chính sách đất nông nghiệp chưa đủ, phải kết hợp chính sách đất nông nghiệp với các chính sách khác, nhất là chính sách cho phép di cư dễ dàng nhằm tìm việc ở thành phố cũng như chính sách khuyến khích phát triển ngành nghề ở nông thôn. Chính sách đất nông nghiệp có thể giải quyết vấn đề này trên giác độ khuyến khích phát triển thị trường thị trường đất ở nông thôn nhằm tạo điều kiện cho tập trung đất trên cơ sở bảo vệ được lợi ích của nông dân nghèo.
+ Thứ hai, ảnh hưởng đến quan hệ giữa bảo tồn quỹ đất nông nghiệp và phát triển các ngành phi nông nghiệp: Các vùng đất nông nghiệp ở nước ta thường cũng thuận lợi cho phát triển các ngành phi nông nghiệp, nhất là công nghiệp, do gần thị trường tiêu thụ, tiện đường giao thông, phí xây dựng hạ tầng thấp hơn nơi khác. Do đó, đẩy mạnh công nghiệp hóa đe dọa trực tiếp đến việc bảo tồn quỹ đất nông nghiệp vốn không lớn của nước ta.
Ngoài việc làm suy giảm quỹ đất nông nghiệp, nhu cầu đất đô thị và đất phi nông nghiệp tăng nhanh tác động làm tăng giá đất nông nghiệp vừa gây tốn kém cho nông dân nghèo muốn có đất vừa làm căng thẳng hơn các quan hệ ruộng đất truyền thống ở nông thôn, do đó làm cho các vấn đề của chính sách đất nông nghiệp càng trở nên khó giải quyết hơn.
+ Ảnh hưởng đến việc sử dụng quỹ đất nông nghiệp hiệu quả: Do quỹ đất nông nghiệp hạn hẹp nên muốn tăng sản lượng nông nghiệp, Nhà nước buộc phải khuyến khích nông dân đầu tư thâm canh tăng vụ, cải tạo đất, đưa các giống cao sản vào sử dụng. Tuy nhiên, do khả năng tích lũy vốn và tri
thức công nghệ của nông dân có hạn, nên để đạt được mục tiêu của mình Nhà nước phải sử dụng đầu tư tài chính nhiều hơn, phải vận động nông dân tham gia kỹ thuật mới… Nói tóm lại, khi quỹ đất nông nghiệp không lớn thì Nhà nước phải làm nhiều hơn mới đạt được mục tiêu của mình.
- Điều kiện khí hậu, địa hình và thủy văn ảnh hưởng đến chi phí triển khai thực hiện chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam.
Ở các nước có địa hình bằng phẳng, khí hậu ôn hòa, ít thiên tai thì nông nghiệp có điều kiện phát triển tốt do đó chính sách nông nghiệp có điều kiện thực thi thuận lợi hơn. Ngược lại, ở những nước có địa hình đồi núi, chia cắt, độ dốc cao, thiếu nước hoặc bão gió, lũ lụt thường xuyên… thì các vấn đề của chính sách đất nông nghiệp cũng trở nên khó thực hiện hơn bởi Nhà nước phải làm nhiều hơn để bảo vệ quỹ đất nông nghiệp cũng như phải áp dụng nhiều biện pháp hỗ trợ hơn mới có thể giúp nông dân sử dụng đất hiệu quả. Nước ta ở trong vùng khí hậu nhiệt đới gió mùa, nóng ẩm, khá thuận lợi cho phát triển nông nghiệp nhiệt đới toàn diện. Đây là điểm thuận lợi cho chính sách đất nông nghiệp. Tuy nhiên tình trạng bão lũ thường xuyên và thiên tai hạn hán đe dọa ở một số miền khiến Nhà nước sớm phải tham gia cùng nông dân xây dựng hệ thống các công trình chống lụt, làm thủy lợi và hỗ trợ nông dân khi gặp thiên tai.
Ngoài ra, khí hậu không thuận lợi ở một số miền (miền Trung, miền núi Tây Bắc) cũng làm cho chính sách đất nông nghiệp của nước ta phải giải quyết thêm nhiều vấn đề khó khăn trong việc phát triển kinh tế vùng.
- Lịch sử phát triển các quan hệ ruộng đất ảnh hưởng đến nội dung và tiến trình thực hiện chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam.
Có thể nói, các quan hệ đất đai đã gắn bó lâu đời với đời sống con người. Các quan hệ giữa con người và đất đai cũng như quan hệ giữa con người với nhau đã từng tồn tại trong lịch sử không bao giờ mất đi hẳn mà còn tồn tại và thích nghi với phương thức sản xuất mới. Do đó, nhiệm vụ của chính sách đất nông nghiệp trong việc thiết lập một chế độ sở hữu và sử dụng
đất đai mới sẽ phụ thuộc rất lớn vào tiền đề lịch sử xuất phát của quan hệ đất đai sẵn có. Vấn đề của chính sách đất nông nghiệp sẽ đơn giản hơn trong các nước công nghiệp phát triển. Ngược lại, ở các nước nông nghiệp lạc hậu, các hình thức canh tác còn thô sơ, thậm chí rất thô sơ như kinh tế du mục, kinh tế du canh du cư… thì nhiệm vụ của chính sách đất nông nghiệp rất phức tạp và khó khăn không chỉ ở sự đan xen của nhiều loại hình tổ chức sản xuất nông nghiệp, mà khó khăn còn do tập quán của nông dân thấp nên khó tiếp thu các chính sách mới, thậm chí khó khăn do tiềm lực và hiệu lực quản lý yếu kém của Nhà nước cũng như sự chống đối của các nhóm lợi ích đối lập với chính sách đất nông nghiệp gia tăng…
Ở nước ta, khi Nhà nước xã hội chủ nghĩa bắt đầu thực thi chính sách đất nông nghiệp, trong nền kinh tế đã xuất hiện nhiều loại hình sở hữu khác nhau về ruộng đất, nhưng loại hình sở hữu phong kiến và địa chủ kiếm đa phần. Nhờ khí thế của Cách mạng Tháng Tám, Nhà nước ta đã làm cuộc cải cách ruộng đất khá triệt để ở miền Bắc và một phần ở miền Nam. Tuy nhiên, sau cải cách, công cuộc tập thể hóa nóng vội đã làm cho các quan hệ ruộng đất trở thành sở hữu tập thể là phổ biến. Công cuộc giao đất trở lại sau này, vì thế đặt chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam trong một bối cảnh khác với hầu hết các nước đang phát triển còn lại. Chính do đặc điểm này mà nội dung và tiến trình thực thi chính sách đất nông nghiệp ở nước ta cũng mang những sắc thái riêng. Song cho dù ở Việt Nam hay nước khác thì chính sách đất nông nghiệp cũng không thể tách rời bối cảnh lịch sử của quốc gia nói chung, thực trạng nông nghiệp nói riêng. Bối cảnh lịch sử không chỉ quy định bước đi của chính sách đất nông nghiệp, mà còn quy định những nội dung cụ thể, những ưu tiên về chính sách cũng như hình thức, phương pháp triển khai chính sách đất nông nghiệp.
- Mục tiêu, năng lực và sức mạnh của nhà nước ảnh hưởng đến kết quả hoạch định và thực thi chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam.
vào Nhà nước với tư cách chủ thể hoạch định và thực thi chính sách. Trong lịch sử đã từng có hai quốc gia có điều kiện tương tự như nhau nhưng quốc gia này thực thi chính sách đất nông nghiệp phụ thuộc trước hết vào năng lực xác định đúng mục tiêu theo cách thức lựa chọn của Nhà nước. Trong bối cảnh các nhóm lợi ích gia tăng áp lực chính trị của mình đối với chính phủ thì chỉ có những chính phủ có sức mạnh hoặc chính phủ ủng hộ nông dân và được nông dân ủng hộ mới có khả năng thực thi chính sách đất nông nghiệp hiệu quả và thành công. Ngược lại, các Nhà nước không có chính kiến rõ ràng, không có đủ sức mạnh, hoặc lệ thuộc vào giới chủ đất lớn thì ít có khả năng hoặc định được chính sách đất nông nghiệp đúng đắn cũng như không có khả năng thực hiện đến cũng một chính sách cải cách ruộng đất triệt để. Chính vì lẽ đó, nhiều nhà phân tích chính sách đã cho rằng nguyên nhân thành công hay thất bại của chính sách đất nông nghiệp chủ yếu do bản thân Nhà nước.
- Dân số và nhu cầu phát triển các ngành phi nông nghiệp làm phức tạp và gay gắt hơn các vấn đề của chính sách đất nông nghiệp.
Tác động của tăng dân số đến chính sách đất nông nghiệp giống như việc thu hẹp quỹ đất nông nghiệp. Dân số tăng lên trong khi quỹ đất nông nghiệp không tăng hoặc tăng chậm gấy sức ép không chỉ cho vấn đề cân đối lương thực, mà trong điều kiện các ngành kinh tế khác chưa phát triển theo kịp, việc gia tăng dân số sẽ làm cho đất đai tiếp tục bị chia cách manh mún hơn. Trong tình thế đó vấn đề tập trung đất cho người sử dụng hiệu quả là vô cùng khó khăn. Mặt khác, tăng dân số trong điều kiện thu nhập của dân cư nông thôn không tăng còn kéo theo tình trạng đầu tư ít hơn cho nông nghiệp hoặc đầu tư không có hiệu quả do quy mô đất quá nhỏ. Đồng thời, nhu cầu đất cho phát triển ngành phi nông nghiệp tăng nhanh làm cho giá đất tăng cao gây hiệu ứng tăng chi phí sản xuất nông nghiệp. Tất cả những tác động đó làm cho các vấn đề của chính sách nông nghiệp không thể giải quyết riêng biệt, mà phải đặt trong quy hoạch, chiến lược phát triển tổng thể kinh tế - xã hội.
Hơn nữa vấn đề nông dân không có đất, mất đất, nông dân nghèo khó… đặt trong nền kinh tế thị trường cạnh tranh đòi hỏi kết hợp chính sách đất nông nghiệp với hệ thống các chính sách an sinh xã hội.
- Ảnh hưởng của các nhóm lợi ích khác nhau đến chính sách đất nông nghiệp.
Nhóm đất thường gây ảnh hưởng lớn nhất đến chính sách đất nông nghiệp là các chính đảng, tầng lớp chủ đất lớn, những người có lợi nhờ duy trì các quan hệ ruộng đất hiện tại và đông đảo nông dân.
Các chính đảng thường có quan điểm khác nhau trong vấn đề đất đai và nông dân. Do vậy, khi có sự thay thế của đảng cầm quyền, chính sách đất nông nghiệp cũng có thể bị điều chỉnh, nhất là ở các chính đảng có sự phân biệt trong thái độ với sở hữu lớn về đất đai.
Các chủ đất lớn bao giờ cũng chống đối cải cách ruộng đất, chống lại mức hạn điền, chống lại cuộc đấu tranh của nông dân đòi giảm tô. Do đó, ở những nước tấng lớp chủ đất lớn còn có chính đảng hoặc có ảnh hưởng lớn trong chính quyền thì chính sách thay đổi quan hệ ruộng đất của Nhà nước thường gặp nhiều khó khăn.
Ở những nước mà đất đai thuộc sở hữu Nhà nước còn lớn thì tầng lớp công chức quan liêu và các tổ chức được Nhà nước ưu ái trong việc sử dụng đất cũng ngấm ngầm hoặc công khai ngăn cản những cải cách trong quan hệ ruộng đất.
Ngoài ra trình độ và khả năng canh tác của nông dân cũng chi phối mức độ triển khai cải cách của Nhà nước trong nông nghiệp.
Tóm lại chính sách đất nông nghiệp chịu ảnh hưởng của tổng thể các nhân tố tự nhiên, kinh tế, chính trị, xã hội khác nhau. Do đó, khi hoạch định cũng như khi triển khai chính sách đất nông nghiệp phải hóa giải ảnh hưởng của các yếu tố đó trong phương án hành động khả thi của Nhà nước mới có hy vọng thành công.