I. MỞ ĐẦU
2.1.2 Chính sách đất nông nghiệp
2.1.2.1 Mục tiêu của chính sách đất nông nghiệp
Mục tiêu của chính sách đất nông nghiệp bao gồm cả khía cạnh kinh tế, chính trị và xã hội.
+ Mục tiêu kinh tế là tạo điều kiện cho tổ chức sản xuất nông nghiệp tiên tiến, hiện đại, khuyến khích nông dân sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả nhằm góp phần tăng hiệu quả chung của nền kinh tế và đặc biệt là nâng cao
thu nhập cho người nông dân.
`+ Mục tiêu xã hội của chính sách đất nông nghiệp là góp phần xóa đói giảm nghèo, giảm độ chênh lệch về mức sống giữa thành thị và nông thôn, xây dựng nông thôn mới hiện đại.
+ Mục tiêu chính trị của chính sách là đem ruộng đất là đem ruộng đất giao cho nông dân, xóa bỏ bóc lột ở nông thôn, tạo ra sự ủng hộ của giai cấp nông dân đối với Đảng cộng sản, với Nhà nước xã hội chủ nghĩa, thắt chặt tình đoàn kết công - nông củng cố hậu thuẫn cho Nhà nước xã hội chủ nghĩa ở nông thôn.
2.1.2.2 Nội dung cơ bản của chính sách đất nông nghiệp
Chính sách đất nông nghiệp bao hàm trong nó chủ định của Nhà nước, mục tiêu mà Nhà nước mong muốn đạt tới trong lĩnh vực đất đai nói riêng, nông nghiệp nói chung, bối cảnh cụ thể của các quan hệ đất đai hiện có cũng như hệ quan điểm lý thuyết mà nhà nước tin tưởng. Chính vì thế chính sách đất nông nghiệp của các quốc gia khác nhau thì khác nhau, cũng như yêu cầu thực tế của các giai đoạn lịch sử khác nhau cũng đòi hỏi các nội dung của chính sách đất nông nghiệp khác nhau. Tuy nhiên, có thể nêu khái quát một số nội dung phổ biến của chính sách đất nông nghiệp như sau:
+ Nội dung cơ bản nhất của chính sách đất nông nghiệp là xác lập và bảo hộ chế độ sở hữu đất đai nông nghiệp. Trên thực tế, đất nông nghiệp là nguồn lực quan trọng của quốc gia, là tài sản có giá trị của gia đình nông dân, nhất là nông dân nghèo. Cho đến nay do các dự biến lịch sử nguồn lực này đã thuộc về các chủ thể khác nhau dưới nhiều hình thức đa dạng như sở hữu của Nhà nước, của tư nhân, của cộng đồng, của các tổ chức chính trị, xã hội… Tùy thuộc vào niềm tin của Nhà nước cũng như hiệu quả thực tế của các hình thức sở hữu ruộng đất khác nhau mà Nhà nước ủng hộ các chế độ sở hữu đất đai khác nhau. Cho đến nay, hầu hết các quốc gia đều lựa chọn một trong hai chế độ thống trị sau: chế độ sở hữu tư nhân; chế độ sở hữu công cộng. Dù cho mô hình sở hữu nào thì các hình thức sử dụng và tiếp cận đất cũng rất đa
dạng, chứa đựng trong nó các hình thức sở hữu quá độ khác nhau. Hơn nữa, bản thân quyền sở hữu về mặt pháp lý, quyền sử dụng trực tiếp, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền thừa kế, quyền hưởng hoa lợi trên đất… Các quyền này có thể được phân tách và giao cho các chủ thể khác nhau trên cơ sở các thỏa thuận dân sự hoặc pháp lý. Do đó, vấn đề trọng tâm của chính sách đất nông nghiệp trong lĩnh vực này là tuyên bố về mặt pháp lý những hình thức sở hữu đất nông nghiệp được coi là hợp pháp và quy định rạch ròi quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khác nhau trong quan hệ chiếm hữu và sử dụng đất nông nghiệp.
+ Nội dung căn bản thứ hai của chính sách đất nông nghiệp là chương trình điều tiết của Nhà nước đối với việc sử dụng đất nông nghiệp và thị trường đất nông nghiệp hướng đến công bằng và hiệu quả. Thực tiễn và lý luận đều chỉ ra rằng, bản thân quan hệ sở hữu và thị trường đất nông nghiệp không đủ sức giải quyết những vấn đề công bằng và hiệu quả trong sử dụng đất nông nghiệp, do thị trường đất nông nghiệp kém năng động, chịu ảnh hưởng của nhiều quan hệ và điều kiện phi thị trường ở nông thôn, còn bản thân hiệu quả của sản xuất nông nghiệp không chỉ do quan hệ sở hữu quyết định mà còn do các hình thức tổ chức sản xuất nông nghiệp quy định.
+ Nội dung căn bản thứ ba của chính sách đất nông nghiệp là Nhà nước tạo môi trường thể chế hướng tới khuyến khích nông dân sử dụng đất hiệu quả và công bằng. Quyền tự chủ sử dụng đất đai của những nông dân có khả năng và kinh nghiệm chính là động lực sử dụng đất hiệu quả. Tuy nhiên, trong thực tế, do yếu tố lịch sử quy định, nhiều nông dân không có đất hoặc không đủ đất canh tác, trong khi đất đai nằm trong tay những người không có khả năng hoặc không muốn tự mình canh tác. Cần thiết phải có sự chuyển giao linh hoạt đất nông nghiệp giữa những người này. Cơ chế chuyển giao có thể theo hai hình thức sau đây: cưỡng chế chuyển giao đất từ những người nhiều đất sang những người thiếu đất thông qua cải cách ruộng đất; tạo điều kiện
để thị trường cho thuê và bán đất nông nghiệp hoạt động trôi chảy với chi phí thấp.
+ Nội dung căn bản thứ tư của chính sách đất nông nghiệp là hỗ trợ của Nhà nước nhằm tạo dựng nền nông nghiệp hiện đại, hiệu quả và bảo vệ môi trường. Do lịch sử để lại nên hiện tại nhiều nước vẫn còn tình trạng sản xuất nông nghiệp chưa hiệu quả, chẳng hạn như canh tác trên những mảnh đất quá manh mún, hoặc tồn tại các tổ chức sản xuất nông nghiệp quy mô lớn nhưng không hiệu quả. Nhằm hướng đến một nền nông nghiệp hợp lý hơn Nhà nước muốn thông qua những phương tiện của mình như tư nhân hóa ở các nước Đông Âu, đồn điền ở một số nước châu Á và Việt Nam, hỗ trợ tài chính cho nông dân chuyển dịch cơ cấu cây trồng, vật nuôi, xây dựng hạ tầng thủy lợi và giao thông nông thôn.., để khuyến khích nông dân tham gia vào các hình thức tổ chức sản xuất nông nghiệp tiên tiến hoặc khuyến khích nông dân sử dụng đất hợp lý hơn. Nhiều Nhà nước tham gia sâu hơn trong lĩnh vực này thông qua hỗ trợ các hình thức tổ chức hợp tác của nông dân, hỗ trợ tín dụng nhằm khắc phục tính trì trệ của thị trường tín dụng ở nông thôn, tổ chức khuyến nông, hỗ trợ đào tạo nhằm giúp nông dân kỹ năng canh tác hiệu quả…
+ Nội dung căn bản thứ năm của chính sách đất nông nghiệp là xác lập chế độ quản lý thường xuyên của Nhà nước đối với đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng. Những nội dung thường thấy trong quản lý đất đai của Nhà nước là quy hoạch sử dụng đất đai trong đó đặc biệt chú trọng bảo tồn quỹ đất nông nghiệp cho phép chủ động giải quyết vấn đề an ninh lương thực, quy định chế độ chuyển giao giữa đất nông nghiệp và đất đô thị; xây dựng quy chế bảo vệ môi trường trong sử dụng đất nông nghiệp; lập và quản lý bản đồ địa chính; thanh tra hoạt động sử dụng đất và giải quyết tranh chấp về đất đai.
Nhìn chung, chính sách đất nông nghiệp có mối quan hệ chặt chẽ đến chính sách tài chính và lập trường, thái độ của Nhà nước đối với nông dân, nhất là nông dân nghèo. Chính vì thế nhiều nhà nghiên cứu chính sách khuyến nghị các chính phủ nên đặt chính sách đất nông nghiệp trong tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội mới có thể giải quyết có hiệu quả các nội dung và vấn đề của chính sách đất nông nghiệp.
2.1.2.3 Công cụ và cơ chế tác động của chính sách đất nông nghiệp
Tùy theo từng giai đoạn lịch sử nhất định Nhà nước huy động các công cụ khác nhau để thực thi chính sách đất nông nghiệp. Về cơ bản các nhà nước có thể sử dụng các công cụ và cơ chế tác động sau:
- Ban hành và thực thi luật pháp quốc gia về đất đai. Đây là công cụ toàn diện và có hiệu lực nhất giúp Nhà nước thực hiện chính sách đất nông nghiệp. Các Luật đất đai đều quy định rất cụ thể rõ ràng chế độ sở hữu đất đai hợp pháp, quan hệ giữa Nhà nước và người sở hữu hoặc sử dụng đất, trách nhiệm và quyền hạn quản lý nhà nước về đất đai, chế độ của người nước ngoài đối với việc sở hữu hoặc sử dụng đất đai, các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết các quan hệ pháp lý liên quan đến đất đai… Luật Đất đai phản ánh quan điểm, lập trường, phương pháp giải quyết các vấn đề đất đai mà Nhà nước bảo hộ. Chính vì thế Luật Đất đai càng hoàn thiện càng phản ánh đúng những vấn đề của thực tiễn cũng như nhu cầu của phát triển nông nghiệp, càng rõ ràng và dễ thực thi đối với cả Nhà nước và nông dân thì chính sách đất nông nghiệp của Nhà nước càng có hiệu lực và hiệu quả.
- Quốc hữu hóa ruộng đất và giao lại cho nông dân sử dụng. Công cụ này thường sử dụng khi gắn liền với các biến động lớn mang tính cách mạng chính trị. Phương thức áp dụng công cụ này mang tính cưỡng bức phi kinh tế nên thường gặp phải sự chống đối quyết liệt của giới chủ đất lớn. Nếu không có sự hậu thuẫn đủ mức, việc áp dụng công cụ này dễ dẫn đến xung đột, thậm chí nổ ra chiến tranh. Ngày nay các Nhà nước rất hạn chế khi sử dụng công cụ này. - Mua lại đất quá hạn điền sau đó giao hoặc bán lại cho nông dân. So với quốc hữu hóa, phương pháp này hạn chế đất đai của của chủ ruộng lớn thông qua mua lại có tính ôn hòa hơn nên không đưa đến xung đột gay gắt trong xã hội. Tuy nhiên nó đòi hỏi Nhà nước phải có ngân sách lớn, mà điều này không phải Nhà nước nào cũng đáp ứng được. Ngoài ra thời gian thực
hiện công cụ này có thể kéo dài do các chủ đất lớn có thể phân tán ruộng đất, có thể gây áp lực với chính phủ, nhất là ở các nước giới chủ đất lớn còn thế lực trong chính quyền. Thậm chí, nhiều chính phủ thất bại không điều hòa được ruộng đất do không tập trung đủ nguồn lực tài chính hoặc do các chủ đất thỏa thuận với nông dân làm vô hiệu những nỗ lực điều hòa ruộng đất của Nhà nước. Đối với các nước duy trì sở hữu tư nhân về ruộng đất thì trưng mua là giải pháp ưa thích trong cải cách ruộng đất, song hiệu lực tác động thường không triệt để. Hơn nữa, việc trưng mua gặp vấn đề khó xác định giá, nhất là ở những nước chưa có thị trường đất đai phát triển.
- Đầu tư của Nhà nước thông qua các tổ chức kinh tế, nghiên cứu khoa học - kỹ thuật hoặc hỗ trợ trực tiếp cho nông dân. Nhiều Nhà nước đã sử dụng nguồn tài chính của mình để xây dựng các công trình cải tạo đất như đào sông, hồ, xây dựng kênh mương nội đồng, cải tạo chất lượng tưới tiêu cho đất nông nghiệp. Nhờ những nỗ lực này đất nông nghiệp có thể mở rộng thêm hoặc nông dân có điều kiện thâm canh tốt hơn. Các Nhà nước còn hỗ trợ các viện nghiên cứu, các trường đại học tham gia nghiên cứu tìm các giống cây con mới, đồng thời chuyển giao cho nông dân thông qua chương trình khuyến nông rộng khắp. Ngoài ra, Nhà nước còn hỗ trợ trực tiếp cho nông dân thông qua cấp kinh phí cho các lớp học nâng cao kĩ thuật và nghiệp vụ kinh doanh nông nghiệp, hỗ trợ các hình thức hợp tác liên kết của nông dân về tín dụng, giảm thuế hoặc tạo điều kiện tiếp cận đất công của Nhà nước. Bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông nông thôn cũng là công cụ khuyến khích nông dân tăng cường áp dụng cơ giới hóa và sản xuất hàng hóa trong nông nghiệp. Hỗ trợ đầu vào giúp nông dân sản xuất có hiệu quả hơn là công cụ được khuyến khích ngay trong khuôn khổ của tổ chức Thương mại thế giới (WTO).
- Thuế sử dụng đất là công cụ điều tiết việc sử dụng đất của nông dân. Nhà nước có thể sử dụng công cụ thuế một cách linh hoạt thông qua việc thiết kế các loại thuế đất khác nhau, nhằm khuyến khích phân bổ lại đất, khuyến khích nông dân đưa đất vào sử dụng và phân bổ lại phúc lợi chung một cách công bằng… Các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới khuyến nghị các
chính phủ nên sử dụng thuế điều tiết thị trường đất đai vì chúng mang lại tác động hiệu quả và công bằng hơn cách can thiệp hành chính.
- Cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai. Nhà nước thực thi các dịch vụ công lập, tập hợp, lưu giữ bản đồ đất nông nghiệp và cung cấp cho người sử dụng đất khi thực hiện các hoạt động giao dịch đất đai, tổ chức đăng ký và cung cấp giấy tờ chính thức về các quyền sử dụng hoặc sở hữu đất đai; giải quyết tranh chấp liên quan đến đất đai nhằm khuyến khích thị trường đất đai hoạt động hiệu quả.
- Công tác vận động tuyên truyền nông dân hưởng ứng chính sách đất nông nghiệp của Nhà nước. Công cụ này có tác động to lớn đối với việc triển khai thành công chính sách đất nông nghiệp. Bởi vì người thực thi chính sách đất nông nghiệp chính là nông dân. Nhà nước có vai trò đề xướng mục tiêu, cung cấp cơ sở pháp lý, hỗ trợ tài chính và bộ máy chỉ đạo, nông dân là người kết hợp tất cả những cái đó với ruộng đất để làm cho mục tiêu của chính sách trở thành hiện thực. Do đó, vấn đề của chính sách nông nghiệp là phải làm cho người dân hiểu được ý đồ của Nhà nước, hướng dẫn cho họ phương thức thực hiện hợp lý, hỗ trợ họ vượt qua trở ngại, khuyến khích họ khi thành công. Bất kỳ một chính sách nông nghiệp nào nếu được nông dân ủng hộ tự nguyện thì xác suất thành công sẽ cao.
Nói tóm lại, chính sách đất nông nghiệp không những có nội dung đa dạng mà còn có hệ công cụ và cơ chế tác động mở rộng. Ở Việt Nam chính sách đất nông nghiệp còn có nội dung và công cụ rộng mở hơn, bởi thực chất chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam không chỉ là vấn đề quyền sở hữu đất đai, mà quan trọng hơn là tổ chức nền nông nghiệp hiện đại mang tính xã hội chủ nghĩa và đảm bảo cho nông dân có đời sống ấm no, hạnh phúc.
2.1.2.4 Quy trình và đặc điểm của chính sách đất nông nghiệp
*Quy trình của chính sách đất nông nghiệp
Quy trình chung của chính sách đất công gồm ba giai đoạn: hoạch định; triển khai thực hiện trong thực tiễn; đánh giá và rút kinh nghiệm cho tương lai.
Giai đoạn hoạch định: căn cứ vào lập trường, thái độ của Nhà nước đối với quan hệ ruộng đất trong nông nghiệp mà xác định các mục tiêu tổng thể cũng như mục tiêu cho từng giai đoạn cụ thể. Việc hoạch định cũng phải căn cứ vào điều kiện cụ thể trong nước và quốc tế để xác định đường lối, bước đi, phương pháp và công cụ hành động cho thích hợp. Vấn đề quan trọng trong giai đoạn hoạch định là chương trình, mục tiêu, phương thức hành động của Nhà nước thỏa mãn được nguyện vọng của những người tham gia thực hiện chính sách đất nông nghiệp và tương xứng với khả năng, sức mạnh của Nhà nước. Giai đoạn thực hiện: cần nỗ lực cao của bộ máy Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, cần tuyên truyền đường lối, chính sách đến tận những người có liên quan, cần linh hoạt điều chỉnh phương thức thực hiện, thậm chí cả mục tiêu cụ thể của từng giai đoạn sao cho nó có thể đạt được kết quả mong muốn. Trong giai đoạn triển khai, ngoài sự ủng hộ của dân chúng, hiệu năng công tác của bộ máy thực thi chính sách của Nhà nước có vai trò hết sức quan