SỐ KINH NGHIỆM CÓ THỂ VẬN DỤNG NHẰM NÂNG CAO VAI TRÕ CỦA TÕA HÀNH CHÍNH TRONG BẢO VỆ QUYỀN CÔNG DÂN Ở VIỆT NAM
Thông qua viê ̣c nghiên cứu nội dung pháp luâ ̣t về tổ chức Tòa hành chính, pháp luật về thủ tục tố tụng hành chính, hoạt động một số Tòa hành chính của một số nước trên thế giới chúng ta có thể xem xét , đánh giá hoạt động của Tòa hành chính của các nước đó, từ đó rút ra những kinh nghiê ̣m có thể vâ ̣n du ̣ng vào thực tiễn Việt Nam.
* Các quy định về tổ chức cơ quan xét xử tranh chấp hành chính
Hiê ̣n nay, trên thế giới pháp luâ ̣t của mô ̣t số nước quy đi ̣nh về tổ chức Tòa hành chính rất khác nhau, nhưng xét mô ̣t cách chung nhất thì có thể phân chia thành các mô hình cơ bản sau:
Mô hình thứ nhất: Tổ chứ c ra mô ̣t hê ̣ thống Tòa hành chính đô ̣c lâ ̣p với hê ̣ thống toà án tư pháp , nhưng gắn bó chă ̣t chẽ với nền hành chính quốc gia thông qua viê ̣c giao thêm cho Tòa hành chính chức năng tư vấn pháp lý , đă ̣c biê ̣t là ở cấp trung ương . Những nước tổ chức Tòa hành chính theo mô hình này gồm: Pháp, Bỉ, Italia, Hy lạp, Thổ Nhĩ Kỳ...
Mô hình thứ hai: Các nước như: Cộng hòa Liên bang Đức, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha ...lại tổ chức ra một hệ thống Tòa án hành chính hoàn toàn độc lập với hệ thống cơ quan hành chính và với hệ thống toà án tư pháp. Hê ̣ thống Tòa hành chính ở các nước này chỉ làm nhiệm vụ xét xử các tranh chấp hành chính.
Mô hình thứ ba: Tòa hành chính không được tổ chức thành hê ̣ thống đô ̣c lâ ̣p, mà được tổ chức thành những toà chuyên trách về xét xử các tranh chấp hành chính nằm trong các toà án tư pháp . Các nước tổ ch ức theo mô hình này bao gồm một số nước như: Trung Quốc, Indonesia, Senegan...
Mô hình thứ tư: Một số nước như: Anh, Mỹ, Nauy, Đan Ma ̣ch...không tổ chức ra các Tòa hành chính để xét xử các tranh chấp hành chính như các mô hình tr ên, mà trao cho các toà án tư pháp chức năng giải quyết các tranh chấp hành chính.
Theo kết luận của Thủ tướng Chính phủ về Đề án Tài phán hành chính tại Thông báo số 52/TB-VPCP ngày 27/02/2010 của Văn phòng Chính phủ là:
Không thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc hệ thống cơ quan hành pháp. Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cần hoàn thiện theo hướng tăng cường trách nhiệm giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, đồng thời bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính của công dân, tổ chức tại Tòa án, mở rộng thẩm quyền, tập trung củng cố, kiện toàn tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân để có khả năng đảm nhận việc xét xử tất cả các khiếu kiện hành chính… [45].
Như vậy, với điều kiện kinh tế xã hội và truyền thống pháp lý của đất nước, chúng ta đã chọn mô hình thiết lập "Tòa hành chính trong tòa án nhân dân" - mô hình thứ ba nói trên.
* Các quy định về đối tượng xét xử của Toà án hành chính
Nhìn chung, pháp luật các nước đều quy định Tòa hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính cá biệt vì lý do các văn bản pháp quy không xâm phạm trực tiếp đến quyền , lợi ích hợp pháp của công dân nên họ không có quyền khởi kiện , hơn nữa các văn bản p háp quy được cơ quan nhà nước sử du ̣ng theo yêu cầu quản lý nhà nước, vì lợi ích chung của cả cô ̣ng đồng , vì vậy nếu cho phép khiếu kiện cả những văn bản pháp quy sẽ làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước. Ví dụ:
Điều 35 Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính Cộng hòa Liên bang Đức quy định quyết đi ̣nh hành chính bi ̣ khiếu kiê ̣n ra Tòa hành chính: "... là từng chỉ thị , quyết đi ̣nh hay biê ̣n pháp do mô ̣t cơ quan hành chính ban hành nhằm điều
chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt...".
Điều 2 Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính Trung Quốc quy đi ̣nh: "Mọi công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của mô ̣t cơ quan hành chính nhà nước hay mô ̣t công chức hành chính...".
Pháp luật tố tụng hành chính Thụy Điển cũng quy đi ̣nh đối tượng kiểm tra của các Tòa hành chính là các quyết định hành chính cụ thể do các cơ quan hành chính công ban hành.
Tuy nhiên, pháp luật một số nước cho phép Tòa hành chính xem xét tính hợp pháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết các khiếu kiê ̣n đối với mô ̣t quyết đi ̣nh hành chính cá biê ̣t , thâ ̣m chí pháp luật tố tụng hành chính của Pháp còn cho phép côn g dân khởi kiê ̣n trực tiếp mô ̣t văn bản pháp quy vì cho rằng Tòa hành chính có nhiệm vụ bảo vệ quyền , lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động hành chính , do vâ ̣y, mọi văn bản pháp quy đều có thể bị kiện ra trước Tòa hành chính.
* Một số quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền của Toà án hành chính
Pháp luật một số nước còn đưa ra các nguyên tắc để xác định thẩm quyền của Tòa hành chính và phân định thẩm quyền giữa Tòa hành chính với toà án tư pháp . Căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp , pháp luật của Pháp quy đi ̣nh tất cả những tranh chấp mà mô ̣t bên là cơ quan hành chính thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính. Căn cứ vào tín h chất mối quan hê ̣ tranh chấp , pháp luật Thụy Điển và Phần Lan quy định tất cả các tranh chấp phát sinh trên cơ sở quyền ra quyết định hành chính đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thì thuô ̣c thẩm quyền của Tòa hành chính. Theo cách quy định này thì công dân có quyền khởi kiện ra Tòa hành chính tất cả các tranh chấp hành chính.
Ngoài ra, ở một số nước do không có sự phân biệt giữa luật công và luâ ̣t tư hoă ̣c do trình đô ̣ dân trí chưa cao hoă ̣c do chế định về xét xử hành chính chưa hoàn thiện thì pháp luật quy định thẩm quyền của Tòa hành chính bằng cách liê ̣t kê các loa ̣i vu ̣ viê ̣c thuô ̣c thẩm quyền của toà án hoă ̣c quy đi ̣nh
trong các văn bản pháp luâ ̣t hành chính nhữ ng loa ̣i vu ̣ viê ̣c thuô ̣c thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính. Nhược điểm của phương pháp này là không thể bao quát hết tất cả những loa ̣i tranh chấp hành chính thuô ̣c thẩm quyền của Tòa hành chính.
Pháp luật hầu hết các nước cùng quy đi ̣nh các tranh chấp hành chính phát sinh trong việc điều hành nội bộ của cơ quan nhà nước thì không thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính (trừ các quyết định hành chính buô ̣c thôi viê ̣c - làm ảnh hưởng tới quyền có viê ̣c làm của công dân).
* Các quy định về quyền khởi kiê ̣n vụ án hành chính
Pháp luật một số nước coi việc khiếu nại theo thủ tục hành chính là bắt buô ̣c trước khi khởi kiê ̣n ra Tòa hành chính. Pháp luật một số nước khác cho phép công dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại theo cấp hành chính hoă ̣c khởi kiê ̣n ra Tòa hành chính. Pháp luật Thụy Điển quy định cơ quan hành chính và Tòa hành chính có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Pháp luật Trung Quốc quy định khiếu nại theo thủ tục hành chính không phải là một trình tự bắt buộc trước khi khởi kiện ra toà án, trừ trường hợp văn bản pháp quy quy đi ̣nh trình tự này là bắt buô ̣c.
* Một số quy định về tạm đình chỉ quyết định hành chính , hành vi hành chính khi bi ̣ khởi kiê ̣n
Nhiê ̣m vu ̣ của Tòa hành chính là bảo vệ quyền , lợi ích hợp pháp của công dân, nhưng cũng không được làm ảnh hưởng đến hoa ̣t đô ̣ng của cơ quan hành chính nhà nước - với nghĩa vu ̣ bảo vê ̣ lợi ích chung của toàn xã hô ̣i , bởi vì một quyết định hành chính, hành vi hành chính bị tạm đình chỉ khi bị khởi kiê ̣n có nguy cơ làm đình trê ̣ các hoa ̣t đô ̣ng của cơ quan hành chính . Để xử lý vấn đề này , pháp luật một số nước quy định việc khởi kiện Tòa hành chính không có hiê ̣u lực đình chỉ hay ta ̣m đình chỉ thi hành quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện (Trung Quốc, Pháp), tuy vâ ̣y cũng có ngoa ̣i lê ̣ là trong trường hợp nếu người khởi kiê ̣n có yêu cầu thì toà án có thể ta ̣m hoãn thi hành quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện nếu cho rằng việc thực hiê ̣n quyết định hành chính, hành vi hành chính ấy có thể gây thiệt h ại
mà không thể khắc phục được và việc tạm đình chỉ thực hiện đó không gây phương ha ̣i đến lợi ích chung của xã hô ̣i . Pháp luật Cộng hòa Liên bang Đức quy đi ̣nh về nguyên tắc khởi kiê ̣n hành chính có hiê ̣u lực làm ta ̣m đình c hỉ thi hành quyết định hành chính bị kiện , trừ mô ̣t số trường hợp cơ quan hành chính có thể ra lệnh thực hiện ngay quyết định hành chính và phải giải thích sự cần thiết phải thi hành ngay, đó là các trường hợp để bảo đảm lợi ích công.
* Các quy định về quyền hạn của toà án hành chính trong việc kiểm tra các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện
Pháp luật các nước cũng có quy định khác nhau về quyền hạn của Tòa hành chính. Quyền ha ̣n chung nh ất của Tòa hành chính là huỷ bỏ một phần hay toàn bô ̣ quyết định hành chính trái pháp luật; yêu cầu cơ quan hành chính phải thực hiện một nghĩa vụ pháp luật nào đó và Tòa hành chính không có quyền ra quyết định hành chính thay thế. Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp ngoa ̣i lê ̣: Pháp luật Trung Quốc quy định toà án có quyền sửa đổi một phần hay toàn bô ̣ quyết đi ̣nh viê ̣c pha ̣t "rõ ràng" thiếu công bằng ; pháp luật Cộng hòa Liên bang Đức cho phép Tòa hành chính có thể sửa đổi quyết định hành chính bị kiện trái pháp luật hoặc ra lệnh cho cơ quan hành chính phải ra mô ̣t quyết định hành chính hoă ̣c thực hiê ̣n mô ̣t hành vi hành chính mà họ đã từ chối với công dân nếu có nghĩa vu ̣ pháp lý phải làm và có đủ điều kiện cần thiết để ra quyết đi ̣nh hoă ̣c thực hiê ̣n hành vi đó.
* Về quy định nhằm bảo đảm quyền bình đẳng của các đương sự trong tố tụng hành chính
Pháp luật các nước cũng quy định nguyên tắc về nghĩa vụ chứng minh trong tố tu ̣ng hành chính . Pháp luật của Pháp quy định trong trường hợp nếu cơ quan nhà nước đã được thông báo viê ̣c mình bi ̣ kiê ̣n và yêu cầu trả lời , nếu quá thời hạn mà vẫn không trả lời thì toà án có quyền coi những lời trình bày của người khởi kiện là đúng sự thật . Pháp luật một số nước khác quy định nghĩa vụ chứng minh tính đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện thuộc về cơ quan hành chính.
pháp luật tố tụng hành chính của một số nước trên thế giới để có thể vận dụng nhằm nâng cao vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay như sau:
Một là, tiếp tục nghiên cứu giữ nguyên mô hình tài phán hành chính ở
Việt Nam hiện nay hay đổi mới theo mô hình lưỡng hệ tài phán hoặc trung gian hòa giải.
Hai là, tất cả các nước đều quy định đối tượng xét xử cảu cấc cơquana
taifa phán hành chính là các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính; không xem xét các văn bản pháp quy, các văn bản của nhà nước liên quan đến quốc phòng, an ninha, các hành vi liên quân đến hoạt động quản lý, điều hành trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước.
Ba là, quy định về phạm vi quyền hạn xem xét và ra phán quyết của
tòa án đối với các quyết định hành chính bị khởi kiện. Tất cả các nước đều cho phép tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện, có nước cho phép tòa án xem xét cả tính hợp lý của quyết định hành chính bị khởi kiện, thậm chí có nước còn cho phép tòa án sửa đổi, ban hành quyết định hành chính mới thay thế quyết định hành chính bị khởi kiện.
Bốn là, pháp luật các nước đều xác định những nguyên tắc bảo đảm
cho sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan hành chính trong tố tụng hành chính. Ngoài ra, các nước đều quy định nghĩa vụ chứng minh về tính đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình. Tố tụng hành chính chủ yếu là tố tụng viết, giai đoạn thẩm đượcđặc biệt coi trọng.
Năm là, việc thi hành các phán quyết của cơ quan tài phán hành chính;
các nước đều có những cơ chế đẩm bảo thi hành phán quyết của cơ quan tài phán hành chính, các cơ quan hành chính có quyết định hành chính, hành vi hành chính sai pham phải có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh phán quyết của cơ quan tài phán hành chính. Nếu cơ quan hành chính không thi hành phán quyết của cơ quan tài phán hành chính thì có thể bị phạt tiền với những mức độ khác nhau, trường hợp nghiêm trọng thì có thể bị truy cứu trách
nhiệm hình sự đối với người chịu trách nhiệm trực tiếp…