7. Kết cấu của luận án
3.1.2.Những nhân tố tác động đến cải cách hệ thống ngân hàng Nhật Bản
3.1.2.1. Nhân tố bên ngoài
(i) Sự chậm trễ trong việc thực thi chính sách nhằm ngăn chặn dứt điểm và nhanh chóng vấn đề của ngành ngân hàng.
Các cơ quan quản lý tài chính Nhật Bản đã không giải quyết vấn đề của ngành ngân hàng đủ sớm và đủ nhanh và, do đó, đã không áp dụng cách tiếp cận toàn diện để giải quyết vấn đề của ngành ngân hàng cho đến sau cuộc khủng hoảng hệ thống năm 1997 - 1998. Do không có các khung pháp lý được xác định rõ ràng, hoạt động tốt để đối phó với các tổ chức mất khả năng thanh toán, nên dường như có sự do dự trong việc thực hiện các biện pháp mang tính quyết định vì sợ rằng nó có thể đẩy ngành ngân hàng tới hoảng loạn (Kanaya và Woo, 2000). Mặc dù các nhà chức trách đã đưa ra rất nhiều các biện pháp để giải quyết triệt để hơn các khía cạnh của các vấn đề ngân hàng vào năm 1996 - 1997, nhưng cách tiếp cận này vẫn không toàn diện. Có nhiều lý do lý giải cho sự chậm trễ trong việc thực thi các chính sách quyết định:
- Cách tiếp cận ban đầu dựa trên kỳ vọng rằng việc tăng trưởng kinh tế trở lại sẽ khôi phục sự lành mạnh về tài chính của các ngân hàng và khách hàng của họ.
- Chính sách tài khóa theo trường phái Keynes đã duy trì được mức tăng trưởng kinh tế tối thiểu và giúp các tập đoàn mất khả năng thanh khoản có thể tồn tại được, nhất là trong lĩnh vực xây dựng.
- Hoàn toàn không có sức ép trong nước nào - do tiết kiệm cao, không lạm phát, thất nghiệp tương đối thấp và không có bất ổn xã hội - cũng như hoàn toàn
66
không có hạn chế bên ngoài nào - do dự trữ ngoại hối lớn, vị thế tài sản đối ngoại ròng lớn, không có hiện tượng vốn đầu tư bỏ chạy, không có khó khăn trong cán cân thanh toán và không có khủng hoảng tiền tệ - điều này đã dẫn đến sự chần chừ, không thúc đẩy chính phủ Nhật Bản giải quyết nhanh và dứt điểm các vấn đề của ngành ngân hàng (Một trong những đặc điểm khác biệt của cuộc khủng hoảng ngân hàng Nhật Bản là không có khủng hoảng tiền tệ. Cuộc khủng hoảng “kép” – khủng hoảng ngân hàng và khủng hoảng tiền tệ - là một đặc điểm quan trọng của cuộc khủng hoảng tài chính Đông Á đã ảnh hưởng đến Thái Lan, Indonesia, Malaysia và Hàn Quốc).
Chính phủ dường như không cảm thấy khẩn cấp hoặc cần hành động quyết liệt cho đến khi phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng hệ thống vào năm 1997- 1998. Do đó, các cơ quan tài chính đã tránh thừa nhận khách quan về mức độ nghiêm trọng, khổng lồ của nợ xấu và tình trạng Bảng cân đối tài khoản của các ngân hàng thương mại nói chung. Nếu hành động quyết liệt được thực hiện và một chiến lược toàn diện được đưa ra vào giữa những năm 1990, có thể đã tránh được cuộc khủng hoảng 1997- 1998, hoặc ít nhất tác động của nó có thể đã được giảm nhẹ.
Sự cộng hưởng của tất cả các nguyên nhân trên đã dẫn tới một cuộc khủng hoảng hệ thống, tác động nghiêm trọng đến hệ thống ngân hàng và nền tài chính, kinh tế Nhật Bản những năm cuối thập niên 1990. Vào giữa những năm 1990, nhiều tổ chức phi ngân hàng nhỏ, bao gồm các công ty cho vay làm nhà (Jusen), và các hợp tác xã tín dụng và các ngân hàng khu vực đã bị vỡ nợ và bị thanh lý. Sự khủng hoảng của hệ thống ngân hàng ngày càng trở nên rõ ràng trong suốt năm 1997. Sau một số nỗ lực tái cấu trúc, Ngân hàng Hokkaido Takushoku, một ngân hàng thành phố lớn, đã không thể huy động vốn trên thị trường liên ngân hàng và phải tuyên bố ngừng hoạt động kinh doanh vào tháng 11/1997, yêu cầu chuyển nhượng tài sản lành mạnh và nợ phải trả ở Hokkaido cho Ngân hàng Hokuyo. Hai công ty chứng khoán lớn là Yamaichi và Sanyo đã phá sản và hai ngân hàng lớn là Ngân hàng tín dụng Nippon và Ngân hàng tín dụng dài hạn Nhật Bản bắt đầu gặp khó khăn trong quản lý.
Do một số tổ chức tài chính gặp khó khăn hoặc phá sản đồng thời, nên giá cổ phiếu ngân hàng giảm mạnh trên thị trường chứng khoán, tạo nên một cuộc khủng hoảng toàn hệ thống. Cuộc khủng hoảng này mang tính hệ thống ở chỗ nó không chỉ giới hạn ở một vài ngân hàng. Một số ngân hàng thương mại đã không còn có thể tiếp cận được thị trường liên ngân hàng, một số ngân hàng nhỏ hơn phải chịu sự điều hành của người gửi tiền, và toàn bộ hệ thống ngân hàng Nhật Bản phải đối mặt với một
67
khoản tiền bảo hiểm cao khác thường từ cuối năm 1997 đến hết năm 1998 (Khả năng huy động vốn ngoại tệ, đặc biệt là bằng đô la Mỹ, của các ngân hàng đã giảm do uy tín tín dụng của họ giảm. và các ngân hàng châu Âu giảm giới hạn tín dụng áp dụng cho các ngân hàng Nhật Bản. Các ngân hàng Nhật Bản đã buộc phải huy động vốn với mức phí bảo hiểm lớn (tiền bảo hiểm Nhật Bản) từ các đối tác Hoa Kỳ và châu Âu trên thị trường liên ngân hàng. Từ cuối năm 1997 đến cuối năm 1998, mức phí bảo hiểm Nhật Bản đã tăng đáng kể, trùng với các vấn đề nghiêm trọng trên thị trường tài chính Nhật Bản, đạt kỷ lục 100 điểm vào đầu tháng 12 năm 1997 sau những thất bại của Ngân hàng Hokkaido Takushoku và Công ty chứng khoán Yamaichi. Mặt khác, cuộc khủng hoảng ngân hàng không đi kèm với một lượng lớn tiền gửi chạy ra khỏi hệ thống ngân hàng nói chung). Vào cuối năm 1998, Ngân hàng tín dụng dài hạn và Ngân hàng tín dụng Nippon đã tạm thời bị quốc hữu hóa. Từ bỏ cách tiếp cận “đoàn xe” truyền thống, Chính phủ Nhật Bản đã không còn bảo lãnh cho các ngân hàng tín dụng dài hạn lớn nữa.
(ii) Tốc độ tăng năng suất nhân tố tổng hợp (TFP) giảm sút
Tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của GDP trên đầu người của Nhật Bản giảm xuống mức thấp trong những năm 1990, nguyên nhân là do mức tăng của năng suất tổng nhân tố (TFP) giảm. Tốc độ tăng năng suất lao động trung bình ở Nhật Bản giảm từ 3,75% trong những năm 1980 xuống còn 2% vào những năm 1990. Trong cùng thời gian, tốc độ tăng năng suất nhân tố tổng hợp (TFP) cũng giảm mạnh từ 1,6% xuống còn 0,2%. Sự suy giảm tốc độ tăng TFP trong nửa sau của thập niên 1990 ở Nhật Bản còn lớn hơn so với nửa đầu.
Sở dĩ mức tăng của TFP ở Nhật Bản thời kỳ 1991-2000 lại giảm mạnh là do chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp hoạt động thiếu hiệu quả. Việc này khiến cho các nhà sản xuất thiếu hiệu quả lại sản xuất được một phần sản lượng nhiều thêm. Chính sách này còn hạn chế đầu tư tăng năng suất. Từ khi Nhật Bản thực hiện Các biện pháp tạm thời ổn định các ngành đặc biệt khó khăn vào năm 1988, ngay năm đó mức tăng TFP chỉ ở mức vô cùng thấp 0,64%. Ba năm trước đó, mức tăng TFP là 2,5%/năm, thế mà sáu năm sau đó, mức tăng chỉ còn là 2,18%/năm. Năng suất lao động giảm còn do phân bổ nguồn lực giữa các ngành thiếu hợp lý - nghĩa là các ngành có tiềm năng tăng trưởng mạnh lại không được đầu tư đúng mức. Còn nguyên nhân khiến có sự không hợp lý trong phân bổ nguồn lực giữa các ngành là thị trường yếu tố sản xuất kém linh hoạt.
68
Sử dụng mô hình tăng trưởng tân cổ điển, Hayashi và Prescott (2002) đã chứng minh rằng sự đình trệ của nền kinh tế Nhật Bản trong giai đoạn 1991-2000 có thể được giải thích bằng sự sụt giảm của tốc độ tăng TFP. Ở mức độ mà sự tăng trưởng TFP giảm mạnh như vậy không thể lường trước được, thì thật dễ hiểu khi các công ty vay nhiều tiền từ các ngân hàng với kỳ vọng TFP sẽ ngày càng tăng trong thời kỳ bong bóng phải đối mặt với những khó khăn trong việc đáp ứng khả năng thanh toán một khi TFP không đạt được tốc độ tăng trưởng cao. Do đó, các khoản vay quá mức của thời kỳ bong bóng biến thành các khoản nợ xấu.
(iii) Tác động tiêu cực của giảm phát giá tài sản
Vào cuối những năm 1980, đã xuất hiện một bong bóng giá tài sản. Tốc độ tăng giá tài sản - Giá cổ phiếu và giá đất - nhanh hơn nhiều so với của GDP danh nghĩa. Hình 3.2. cho thấy, chọn năm 1980 làm năm tham chiếu (1980 = 100), giá đất liên tục tăng trong suốt thập niên 1980, đạt mức cao nhất vào tháng 9 năm 1991, gấp hơn bốn lần so với năm 1980 trong khi GDP danh nghĩa khi đó chỉ gấp 1,8 lần so với năm 1980. Giá cổ phiếu cũng tăng nhanh trong nửa cuối thập niên 1980, đạt mức cao nhất vào tháng 12 năm 1989, gấp gần sáu lần mức 1980. Mức độ phình to của bong bóng giá tài sản thực sự vượt quá mức biến động của GDP danh nghĩa trong những năm 1980.
69
Lưu ý: Chỉ số giá đất đô thị là chỉ số cho sáu khu vực thành phố lớn và giá cổ phiếu là chỉ số giá của Sở giao dịch chứng khoán Tokyo.
Hình 3.2. Giá tài sản của Nhật Bản, giá cổ phiếu và đất đai, 1980-2003
(Nguồn: Viện bất động sản Nhật Bản; Sở giao dịch chứng khoán Tokyo; Văn phòng nội các).
Sau khi đạt đỉnh vào cuối năm 1989, giá cổ phiếu bắt đầu sụp đổ trong hai năm sau đó, mất hơn một nửa giá trị vào đầu năm 1992. Trong khi cho thấy sự phục hồi chút ít trong giai đoạn 1993 - 1996, giá cổ phiếu lại lao dốc vào năm 1997 - 1998. Sau khi đạt đỉnh vào năm 1991, giá đất cũng bắt đầu giảm ngay sau đó, mất gần 20% giá trị vào năm 1992 và 60% vào năm 19971. Cả giá cổ phiếu và đất đều có xu hướng giảm trong suốt những năm 1990 và đầu những năm 2000.
Cả giá cổ phiếu và đất đai đều sụp đổ nghiêm trọng trong những năm 1990 như một xu hướng, và điều này đã tác động tiêu cực nghiêm trọng hơn so với dự đoán đối với nền kinh tế và ngành ngân hàng Nhật Bản. Đặc biệt, giảm phát giá đất đã làm xói mòn giá trị tài sản thế chấp của các khoản vay ngân hàng trong suốt những năm 1990.
Sự bùng nổ của bong bóng đã tạo ra những tổn thất đáng kể cho các công ty có nợ đối với các ngân hàng có tài sản thế chấp bằng bất động sản vì giá bất động sản giảm mạnh. Kết quả là các công ty mắc nợ lớn này đã không thể hoàn trả được các khoản vay của họ, gây ra các vấn đề nợ xấu cho các ngân hàng thương mại. Đáp lại, các ngân hàng thương mại dường như ngày càng không muốn tiếp tục cho các doanh nghiệp vay nữa và thậm chí bắt đầu rút các khoản vay khỏi các doanh nghiệp đã vay họ. Các ngân hàng đã không tiến hành giải quyết mạnh mẽ các khoản nợ xấu của họ ở giai đoạn đầu có lẽ vì họ đánh giá cao việc duy trì các mối quan hệ tốt đẹp giữa ngân hàng và doanh nghiệp.
Do sự sụp đổ của đầu tư và nhu cầu trong nước, sự đình trệ kinh tế bắt đầu vào năm 1992. Khi các công ty mắc nợ cao đã không nỗ lực tái cơ cấu cho đến nửa cuối thập niên 1990, họ phải đối mặt với ba vấn đề cùng một lúc: Nợ quá mức, dư thừa vốn và dôi dư việc làm.
Do đó, tăng năng suất lao động bắt đầu chậm lại - có lẽ phản ánh sự chậm lại của sự gia tăng năng suất nhân tố tổng hợp (TFP). Do ngày càng nhiều các công ty và tổ chức tài chính bị phá sản từ giữa đến cuối những năm 1990, nên người tiêu dùng Nhật Bản bắt đầu mất niềm tin vào tương lai vì sự sụp đổ rõ ràng của chế độ
70
việc làm suốt đời và thu nhập ngày càng thấp đi. Nền kinh tế dường như đã bị mắc kẹt trong một tình huống mâu thuẫn. Bất chấp việc Ngân hàng Nhật Bản thi hành nới lỏng chính sách tiền tệ, tình trạng giảm phát giá đã bắt đầu vào giữa những năm 1990, điều này đã giáng một đòn mạnh vào cách tiếp cận phát triển thái quá và làm trầm trọng thêm những khó khăn của ngành ngân hàng.
Các ngân hàng thương mại Nhật Bản bắt đầu xử lý nợ xấu vào đầu những năm 1990, ban đầu với tốc độ chậm, và sau đó với tốc độ nhanh hơn. Tuy nhiên, do giảm phát giá tài sản và kết quả kinh tế yếu kém, nợ xấu mới tiếp tục gia tăng. Khi giảm phát giá bắt đầu tác động vào nền kinh tế vào nửa cuối thập niên 1990, việc ngăn chặn nợ xấu ngân hàng mới xuất hiện trở nên khó khăn hơn mặc dù các ngân hàng đã nỗ lực xử lý nợ xấu (Ví dụ, số lượng các khoản cho vay được các ngân hàng lớn của Nhật Bản liệt vào loại nghi ngờ, hay thấp hơn đã tăng từ 11,7 nghìn tỷ yên vào tháng 3 năm 2001 lên 15,4 nghìn tỷ yên vào tháng 3 năm 2002 do khoản nợ xấu 9,9 nghìn tỷ yên mới xuất hiện, mặc dù đã xử lý được 6,2 nghìn tỷ yên).
Ngành ngân hàng Nhật Bản đã trải qua quá trình tái cấu trúc, tái tổ chức và củng cố, hợp nhất trên quy mô lớn chưa từng có trong lịch sử, tất cả đều diễn ra trong bối cảnh một môi trường toàn cầu hóa, định hướng thị trường ngày càng tăng và điều chỉnh, bãi bỏ dần các quy định. Quá trình này được khởi động và thúc đẩy bởi những khó khăn, khủng hoảng kinh tế, tức là, việc đổ vỡ tài sản và đình trệ kinh tế bắt đầu vào đầu những năm 1990 và dẫn đến cuộc khủng hoảng hệ thống ngân hàng năm 1997 - 1998.
Về cơ bản có bốn nguyên nhân dẫn đến những khó khăn và khủng hoảng ngành ngân hàng trong những năm 1990: (i) Tình trạng cho vay quá mức của ngân hàng thương mại trong các lĩnh vực rủi ro trong điều kiện giám sát và điều tiết chung không đầy đủ đối với các ngân hàng trong thời kỳ bong bóng; (ii) Tác động tiêu cực hết sức nghiêm trọng của sự đổ vỡ bong bóng và giảm phát giá tài sản tiếp sau đó, lớn hơn nhiều so với dự đoán, biến các khoản vay ngân hàng thành các khỏan nợ xấu; (iii) Sự suy giảm không lường trước được của mức tăng năng suất các nhân tố tổng hợp (TFP) trong những năm 1990; và (iv) Sự chậm trễ trong việc thực thi chính sách nhằm ngăn chặn dứt điểm sớm và nhanh chóng vấn đề của ngành ngân hàng.
3.1.2.2. Nhân tố bên trong
(i) Tình trạng suy thoái, khủng hoảng hệ thống ngân hàng Nhật Bản Sự sụp đổ của hệ thống “Đoàn tàu” truyền thống
71
Theo chính sách bảo hộ của chính phủ Nhật Bản, ngành ngân hàng từ lâu đã được hưởng quyền tiếp cận độc quyền vào thị trường tài chính nội địa được o bế, đặc trưng bởi các hoạt động đầu tư và tiết kiệm dồi dào của một nền kinh tế lớn. Chính sách truyền thống của ngành ngân hàng, được gọi là hệ thống “đoàn tàu - convoy
system”, đã cố gắng duy trì một hệ thống tài chính ổn định có khả năng đóng góp
cho trung gian tài chính quy mô lớn. Mạng lưới an toàn quan trọng nhất trong khuôn khổ này là ngầm bảo vệ tiền gửi thông qua việc công chúng tin rằng Bộ Tài chính (MOF) và Ngân hàng Nhật Bản (BOJ) có thể tránh được những bất ổn tài chính lớn.
Ít nhất là trước năm 1991, chính sách cơ bản là tránh những thất bại của ngân hàng. Sử dụng thẩm quyền cấp phép chi nhánh của mình, BOJ đã khuyến khích các ngân hàng khỏe hơn, lành mạnh hơn tiếp quản các tổ chức không có khả năng thanh khoản, được gọi là hoạt động giải cứu hogacho, thông qua các giao dịch mua bán và giả định (P & A) không chính thức, được điều chỉnh có tính hành chính. Vì mục đích