THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
2.1.2.Những bất cập của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
hành chính
Vấn đề bất cập của pháp luật nói chung và của pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không phải chỉ có ở nước ta mà ngay cả những nước có lịch sử khá lâu đời trong tổ chức cơ quan tài phán hành chính. Những nước như Cộng hoà Pháp, Đức, Bỉ, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Hi Lạp, Ai Cập... pháp luật về tài phán hành chính đã ra đời cách đây hàng trăm năm, nhưng hiện nay vẫn đang trong quá trình hoàn thiện. Các nước trong khu vực như Thái Lan, Trung Quốc... tài phán hành chính ra đời chưa lâu cũng đang tìm kiếm mô hình tổ chức và lựa chọn các quy phạm pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cho phù hợp hoàn cảnh, điều kiện thực tế của đất nước nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân và thúc đẩy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy công quyền.
Tuy nhiên, Pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng còn không ít những khiếm khuyết, bất cập, gây ảnh hưởng đến việc xử lý các khiếu kiện hành chính tại toà án nhân dân các cấp. Những bất cập này cần phải được xem xét, nghiên cứu một cách có hệ thống, đầy đủ, toàn diện, cụ thể để có giải pháp khắc phục, hoàn thiện. Có thể nêu ra những bất cập sau:
2.1.2.1 Bất cập trong quy định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của toà án quân sự.
Theo quy định của Điều 127 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung) thì “Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các toà án quân sự và Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Nhưng hiện tại, Quốc hội mới chỉ giao cho Toà án nhân dân, bao gồm Toà án nhân dân tối cao, các toà án nhân dân địa phương thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính. Các toà án quân sự chưa được Quốc hội giao thẩm quyền đó. Có phải trong quân đội không có các hoạt động quản lý hành chính? Mọi hoạt động đều được chấp hành theo điều lệnh, điều lệ? Do đó trong quân đội không xảy ra các khiếu kiện hành chính. Vấn đề không đơn giản và hoàn toàn không phải như vậy. Việc có nên giao cho toà án quân sự các cấp thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính
hay không đang có nhiều ý kiến khác nhau. Theo quan điểm của các nhà lập pháp nước ta thì các hoạt động trong quân đội chủ yếu đều được thực hiện theo điều lệnh, điều lệ. Điều lệnh, điều lệ, kỷ luật thép trong quân đội tạo nên sức mạnh và chiến thắng của quân đội ta trong sự nghiệp dựng nước và giữ nước của dân tộc. Tất nhiên, trong quân đội không thiếu những hoạt động được thực hiện theo chức năng quản lý hành chính nhà nước chẳng hạn hoạt động của cán bộ, công nhân viên quốc phòng. Thế nhưng trên thực tế việc phân định rạch ròi giữa quyết định hành chính và quyết định mang tính chất mệnh lệnh, chỉ thị là rất khó khăn, vì ranh giới giữa hai loại quyết định này rất mong manh. Hơn nữa, có những quyết định mang tính mệnh lệnh của cấp chỉ huy nhằm thực hiện điều lệnh, kỷ luật trong quân đội, nhưng có những quyết định để thực hiện chức năng quản lý đối với cán bộ, công nhân viên quốc phòng. Cả hai loại quyết định này đều của sĩ quan quân đội, mà những đối tượng này theo quy định của pháp luật hiện hành lại không phải là cán bộ, công chức nhà nước [61;tr.209].
Còn đối vói cán bộ, công nhân viên quốc phòng, trong nhiều trường hợp vừa phải chấp hành các quyết định mệnh lệnh của cấp chỉ huy vừa phải chấp hành các quyết định có tính chất quản lý hành chính trong quân đội. Vì vậy, trong điều kiện việc giải quyết các khiếu kiện hành chính ở nước ta chỉ mới được giao cho Toà án, lại chưa có nhiều kinh nghiệm, điều kiện vật chất của Toà án còn yếu kém, nên việc xét xử các vụ án hành chính trong lượng lượng vũ trang chưa nên giao cho các Toà án quân sự.
Đối với cán bộ, chiến sỹ, công nhân viên quốc phòng khi bị phạm pháp luật hành chính (trong đời sống dân sự) cũng sẽ bị cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền xử phạt bình đẳng như mọi công dân khác. Do vậy, nếu có phát sinh khiếu kiện đối với các quyết định hành chính này, thì như mọi công dân, sẽ được giải quyết tại Toà án nhân dân.
Mặt khác, khi bộ đội biên phòng ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với các tổ chức, cá nhân, công dân có hành vi vi phạm pháp luật hành chính, nếu phát sinh khởi kiện hành chính về những quyết định này thì cũng được giao cho Toà án nhân dân giải quyết, bởi vì quyết định hành chính
của bộ đội biên phòng không liên quan đến việc thực hiện điều lệnh, điều lệ, chế độ kỷ luật trong quân đội.
Nếu chỉ với những lý do này mà các Toà án quân sự chưa được Quốc hội giao thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính, xem ra chưa có cơ sở vững chắc. Như vậy, trong thực tế cuộc sống sẽ còn một bộ phận công dân, mà quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị các cơ quan quản lý nhà nước xâm hại, nhưng họ không biết yêu cầu ai, cơ quan nào bảo vệ. Để đảm bảo nguyên tắc công bằng, bình đẳng trước pháp luật và không bỏ sót một lĩnh vực nào thiếu sự điều chỉnh của pháp luật, vấn đề này cần có sự nghiên cứu kỹ để đề ra cách thức giải quyết mới, phù hợp với những yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống. Sự bất cập này của pháp luật thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính cần phải được giải quyết, vì trên thực tế gần 10 năm thực hiện việc xét xử các vụ án hành chính, thời gian đã đủ để kiểm nghiệm vấn đề.
2.1.2.2 Thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án về vụ việc còn hạn hẹp.
Theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành thì Toà án nhân dân các cấp mới chỉ được Quốc hội giao xét xử mười nhóm vụ việc khiếu kiện hành chính cụ thể (Điều 11).
Nhưng trong thực tiễn, quản lý hành chính nhà nước không chỉ có ở 10 lĩnh vực này. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động quản lý toàn diện và đầy đủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Do vậy các khiếu kiện hành chính cũng xảy ra rất nhiều, thuộc tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, không một lĩnh vực nào là không có khiếu kiện hành chính.
Theo Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, công dân có quyền khiếu nại mọi vấn đề thuộc tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước[25]. Vì vậy khi Toà án nhân dân được giao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính, nhân dân cũng nghĩ như vậy, nếu nộp đơn khởi kiện đến Toà án nhân dân rất nhiều, nhưng hầu hết các đơn này đều phải trả lại theo quy định tại Điều 11 và Điều 31. Việc Toà án nhân dân trả lại đơn khiếu kiện hành chính là không sai, nhưng người dân tỏ ra rất thất vọng. Hơn nữa, Khoản 10 chỉ là có ý nghĩa dự phòng,
khi nào cần thiết Quốc hội sẽ mở rộng đối tượng xét xử các vụ án hành chính cho Toà án. Quy định như vậy trên thực tế rất phức tạp và gây không ít khó khăn cho cả người khởi kiện và Toà án nhân dân [41]. Cả người khiếu kiện và Toà án, rất có thể đều không thể nắm chắc được những loại vụ việc nào mới được Quốc hội cho phép khiếu kiện hành chính...Ở nước ta, tài phán hành chính mới chỉ xuất hiện, đang trong giai đoạn thử nghiệm. Quy định thẩm quyền về vụ việc như hiện nay thể hiện một sự cân nhắc chắc chắn, có tính toán hơn. Nhưng về lâu dài cần phải có sự mở rộng, không nên quy định hạn chế như hiện nay theo hướng tất cả những vấn đề công dân có quyền khiếu nại với cơ quan quản lý nhà nước đều có quyền khiếu kiện ra toà.
2.1.2.3 Thủ tục “tiền tố tụng” quá phức tạp.
Theo pháp luật tố tụng hành chính hiện hành quy định việc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân chỉ được thực hiện đối với quyết định hành chính lần đầu. Nếu “đã có quyết định giải quyết khiếu nại tiếp theo” thì Toà án phải đình chỉ giải quyết vụ án (Điều 2).
Trong điều kiện cơ quan tài phán hành chính mới được thiết lập, việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính vẫn có một ý nghĩa to lớn [19]. Cơ quan quản lý nhà nước khi nhận được các đơn khiếu nại của công dân, tổ chức, sẽ không thể giải quyết qua loa, hoặc lẩn tránh trách nhiệm của mình, bởi không bao giờ họ muốn trở thành “bị đơn” trước toà. Như vậy, một số lượng không nhỏ các tranh chấp hành chính sẽ được giải quyết bằng chính các cơ quan quản lý nhà nước, không cần đến Toà án, do đó giảm bớt sức ép số lượng các vụ án hành chính đối với toà hành chính. Hơn nữa, mục đích của việc thành lập cơ quan tài phán hành chính là nhằm đảm bảo quyền dân chủ của công dân và cũng không hề xâm phạm đến quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước. Với những quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo về người thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và trình độ dân trí hiện nay, nhất là về pháp luật, thì người dân rất khó phân biệt được ai là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, ai là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Về vấn đề này ngay bản thân các thẩm phán được phân công giải quyết các vụ án hành chính cũng có những ý kiến không thống
nhất[31]. Những quyết định nào được coi là quyết định hành chính lần đầu là một vấn đề còn đang vướng mắc với cả Toà án nhân dân lẫn người dân. Trong khi đó cơ quan có thẩm quyền lại chưa có giải thích, hướng dẫn cụ thể để bảo đảm tính thống nhất.
Những quyết định nào được coi là quyết định hành chính lần đầu? Về vấn đề này pháp luật hiện hành quy định rất chung, thiếu cụ thể. Trong thực tiễn xét xử các vụ án hành chính, Toà án nhân dân coi các trường hợp sau đây cũng là các quyết định hành chính lần đầu:
- Khi một cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đã ban hành một quyết định hành chính lần đầu và quyết định này bị khiếu nại. Cơ quan đã ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và vẫn giữ nguyên và đã trao nó cho các đối tượng phải thi hành. Sau đó, do tự kiểm tra hoặc do có khiếu nại, cơ quan phát hiện có sai lầm trong quyết định đó và đã ra quy định khác thay thế, thì quyết định mới này vẫn được coi là quyết định hành chính lần đầu.
- Khi một cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đã ban hành một quyết định hành chính lần đầu và quyết định này bị khiếu nại. Cơ quan đã ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và vẫn giữ nguyên quyết định cũ. Quyết định này lại bị khiếu nại và được cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo ra quyết định huỷ, đồng thời giao về cơ quan nhà nước có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định hành chính lần đầu giải quyết lại từ đầu. Cơ quan hoặc người có thẩm quyền của cơ quan đã ban hành quyết định hành chính lần đầu lại ra quyết định mới, thì quyết định này vẫn được coi là quyết định hành chính lần đầu.
- Khi giải quyết việc khiếu nại đối với quyết định hành chính lần đầu, cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đã ra một quyết định, trong đó có các nội dung hoàn toàn mới so với nội dung của quyết định hành chính lần đầu, làm phát sinh thêm quyền và nghĩa vụ của người phải chấp hành quyết định, thì phần quyết định mới đó được coi là quyết định hành chính lần đầu. Cần lưu lý là: người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại tiếp theo ban hành quyết định trong đó có những nội dung hoàn toàn mới chứ không phải có cách giải quyết mới khác với cách giải quyết của người ban hành quyết định giải quyết lần đầu. Chẳng hạn, khi giải quyết tranh chấp về đất đai giữa ông A và ông B, UBND huyện công nhận quyền sử dụng đất cho ông A, bác khiếu nại của ông B. Ông B khiếu nại, UBND tỉnh, khi giải quyết khiếu nại đã ban hành quyết định công nhận quyền sử dụng đất cho ông B, không công nhận quyền sử dụng đất cho ông A như quyết định của UBND huyện. Trong trường hợp này UBND tỉnh có cách giải quyết tranh chấp đất đai giữa ông A và ông B khác với cách giải quyết của UBND huyện. Do vậy quyết định của UBND tỉnh không được coi là quyết định hành chính lần đầu. Cũng với trường hợp này nhưng trong quyết định của UBND tỉnh có nội dung như: thu hồi đất, công nhận quyền sử dụng đất cho một người hoàn toàn không liên quan đến việc tranh chấp đang được giải quyết, hoặc buộc phải tháo dỡ nhà ở, công trình khác trên đất đang tranh chấp mà không liên quan đến nội dung vụ việc tranh chấp đang giải quyết, thì đây mới là những nội dung mới và phần phán quyết này của UBND tỉnh được coi là quyết định hành chính lần đầu.
- Khi giải quyết một vụ án hành chính, Toà án đã ra một bản án tuyên huỷ quyết định hành chính bị khiếu kiện đồng thời giao cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước ra một quyết định thay thế quyết định bị huỷ bỏ. Trong trường hợp này, quyết định mới ban hành được coi là quyết định hành chính lần đầu.
Với cách lý giải phức tạp như vậy, ngay cả đến những người có trình độ đại học Luật còn thấy khó hiểu, thì làm sao người dân bình thường biết được đâu là quyết định hành chính lần đầu, quyết định nào là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu để có thể khởi kiện vụ án hành chính ra toà. Trên thực tế có khá nhiều đơn khởi kiện bị trả lại vì những lý do này. Đôi khi đơn khởi kiện đúng nhưng toà án do có cách hiểu khác nên đã không tiếp nhận và thụ lý giải quyết. Cũng có trường hợp toà án cấp sơ thẩm thụ lý giải quyết, nhưng sau đó bị kháng cáo, Toà án cấp trên xét xử phúc thẩm khi nghiên cứu
hồ sơ lại ra quyết định huỷ bản án sơ thẩm với lý do không thuộc thẩm quyền.
Vì vậy, theo chúng tôi có cần hay không một giai đoạn bắt buộc người khiếu kiện phải khiếu nại với cơ quan, người đã ban hành quyết định hành chính, được gọi là "tiền tố tụng", trước khi khiếu kiện đến Toà án? Quan điểm chung hiện nay cho rằng không nên có thủ tục bắt buộc như vậy, mà để ngỏ khả năng đương sự có thể hoặc không khiếu nại đến cơ quan nhà nước, người đã ban hành quyết định hành chính trước khi khiếu kiện đến Toà án. Tiền tố tụng có thể dẫn đến tình trạng cơ quan hành chính ban hành quyết định thiếu thận trọng và các khả năng không hay khác. Nếu đương sự được khởi kiện ngay ra Toà án thì chắc chắn sẽ là một sức ép đối với người ban hành quyết định hành chính, khi họ biết rằng cơ hội để xem xét lại và sửa chữa sai sót quyết định hành chính của mình đã hết. Nhưng vẫn nên mở ra khả năng để đương sự có thể khiếu nại đến cơ quan đã ban hành quyết định để sự việc có thể được giải quyết nhẹ nhàng hơn. Quy định về giai đoạn "tiền tố tụng" thực tế đã gây nhiều phức tạp không cần thiết về thủ tục cho người