7. Bố cục của luận văn
3.3.Những hạn chế trong công tác quản lý, vận động, sử dụng viện
Sau một thời gian thực hiện, khung pháp lý đã bộc lộ nhiều vấn đề cần được bổ sung. Cụ thể:
Đối tượng điều chỉnh của khung pháp lý là các TCPCPNN nhưng trên thực tế, nhiều cá nhân, doanh nghiệp, trường đại học, viện nghiên cứu... cũng hoạt động phi lợi nhuận và triển khai viện trợ nhân đạo/ phát triển tại Việt Nam nhưng khung pháp lý chưa điều chỉnh đối tượng này;
Việc thực hiện cấp phép cho các TCPCPNN vào hoạt động tại Việt Nam về hình thức mang tính chất “xin phép” và “cho phép”. Điều này không phù hợp với tính chất hoạt động viện trợ từ thiện, nhân đạo của đối tượng này. Thời hạn quy định Giấy phép tối đa không quá 1, 2 và 3 năm tương ứng với 3 loại Giấy phép: Giấy phép hoạt động, Giấy phép lập Văn phòng dự án và Giấy phép lập Văn phòng Đại diện là quá ngắn, chưa khuyến khích các chương trình, dự án dài hạn, gây khó khăn cho các TCPCPNN trong việc thuyết phục các nhà tài trợ cung cấp tài chính cho các dự án dài hạn. Việc duy trì 3 loại hình Giấy phép như hiện nay (Giấy phép hoạt động, Giấy phép lập Văn phòng dự án và Giấy phép lập Văn phòng Đại diện) và việc gia hạn của từng loại giấy phép đã gây ra quá nhiều những thủ tục hành chính cho các TCPCPNN và cả các cơ quan quản lý của Việt Nam;
Việc quy định quyền lợi, trách nhiệm của các TCPCPNN chưa cụ thể, chưa bao quát nhiều nội dung (như quy định về Thuế thu nhập đối với người nước ngoài làm việc cho các TCPCPNN, trách nhiệm thông tin và báo cáo tình hình hoạt động với chính quyền địa phương...). Bên cạnh đó, khung pháp lý quy định việc thuê nhân viên người Việt Nam chỉ được áp dụng đối với các tổ chức được cấp Giấy phép lập Văn phòng đại diện và Văn phòng dự án. Trong khi đó, thực tế công tác triển khai và giám sát dự án của các tổ chức chỉ có Giấy phép hoạt động cũng cần có nhân viên người Việt Nam (phiên dịch, lái xe...) hỗ trợ. Khung pháp lý cũng quy định Văn phòng đại diện của các TCPCPNN chỉ được đặt tại Hà Nội trong khi có nhiều TCPCPNN thực hiện dự án tại những địa bàn cách xa Hà Nội nhưng cũng có nhu cầu có Văn phòng Đại diện và do đó phải chi phí nhiều hơn cho việc đi lại cũng như quản lý.
Tuy khung pháp lý có quy định các trường hợp TCPCPNN bị rút Giấy phép và cơ quan có thẩm quyền ra quyết định này nhưng chưa có quy định cụ thể về công tác thanh tra, kiểm tra cũng như quy định mức độ xử lý vi phạm đối với các cơ quan phía Việt Nam trong quan hệ, hợp tác và tiếp nhận viện trợ của các TCPCPNN mà không tuân thủ theo khung pháp lý.
Khung pháp lý quy định sự phân cấp trong phê duyệt dự án của các TCPCPNN của cấp bộ ngành và lãnh đạo tỉnh là đối với những dự án có giá trị dưới 500 ngàn USD và các khoản viện trợ phi dự án dưới 200 ngàn USD nằm ngoài các lĩnh vực thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Trong xu thế hiện nay, Chính phủ đã phân cấp cho các địa phương và bộ ngành phê duyệt những dự án đầu tư nước ngoài trị giá hàng chục triệu đô la thì việc phân cấp phê duyệt đối với viện trợ PCPNN như vậy là không phù hợp, tạo thêm nhiều thủ tục giấy tờ đối với các tổ chức và đối tác địa phương.
Khung pháp lý cũng quy định, Thủ tướng Chính phủ mới có thẩm quyền phê duyệt các khoản viện trợ phi dự án là hàng đã qua sử dụng. Quy định này trong thực tế có rất nhiều bất cập. Vì trong những năm gần đây do sự phát triển của đời sống kinh tế và khoa học kỹ thuật, việc thay đổi các trang thiết bị của các bệnh viện, trường học, nhà máy ... ở các nước đang phát triển ngày càng trở nên thường xuyên, có khi chỉ 1-2 năm/lần. Những trang thiết bị này được thay thế không phải vì đã cũ hoặc không sử dụng được mà thực tế còn rất tốt và thường được cho không hoặc đem phá đi để tái chế. Hiểu được nhu cầu của Việt Nam, nhiều TCPCPNN đã tận dụng nguồn trang thiết bị này để hỗ trợ cho Việt Nam. Tuy nhiên, có những lô hàng viện trợ như vậy giá trị không lớn nhưng vẫn thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Phê duyệt những dự án như vậy là hoàn toàn không tương xứng với công việc của lãnh đạo cao cấp và thủ tục để xin phê duyệt đôi khi kéo dài khiến tiền lưu kho bãi ở Việt Nam mà các tổ chức phải trả thậm chí còn cao hơn cả giá trị thực tế của lô hàng. Bên cạnh đó, để tránh biến Việt Nam thành bãi rác thải, khung pháp lý còn quy định trước khi chuyển hàng viện trợ đã qua sử dụng vào Việt Nam, tổ chức tài trợ phải xin được giấy xác nhận của cơ quan có thẩm quyền là lô hàng
quan có thẩm quyền để xác nhận việc này, đôi khi, lệ phí xác nhận cũng rất cao khiến không phải tổ chức nào cũng có tiền để trả.
Trong thực tế, việc phối hợp giữa các cơ quan và địa phương trong việc phê duyệt và quản lý dự án cũng còn nhiều bất cập và không được quy định rõ ràng trong khung pháp lý. Có trường hợp một dự án lớn được tài trợ cho hai địa phương nhưng mỗi địa phương trình phê duyệt một cách riêng rẽ. Một dự án về phát triển kinh tế hoặc y tế có ảnh hưởng tới môi trường chưa chắc đã có ý kiến thẩm định của cơ quan chức năng về môi trường...
Khung pháp lý cũng đã có những quy định về việc thuê nhân công, thuế giá trị gia tăng, thuế nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các hàng hóa và dịch vụ được mua trong các dự án viện trợ PCPNN. Nhìn chung những chính sách này đều có những ưu đãi dành cho các TCPCPNN. Tuy nhiên, việc áp dụng những chính sách này chưa được hướng dẫn rõ ràng, cụ thể như: một số quy định về xử lý thuế, đấu thầu và đấu giá... đối với viện trợ PCPNN hoặc chưa được đề cập đầy đủ, rõ ràng, hoặc còn thiếu trong khung pháp lý hiện hành.
Trong công tác quản lý hoạt động của các TCPCPNN cũng như công tác vận động và sử dụng viện trợ PCPNN, bên cạnh những thành công kể trên còn có những bất cập, hạn chế:
Việc có nhiều cơ quan của các bộ, ngành khác nhau tham gia trong Uỷ ban công tác về các TCPCPNN là để đảm bảo cơ chế quản lý liên ngành nhưng cũng tạo nên một số bất cập trong việc theo dõi, giám sát và tham gia ý kiến về các vấn đề liên quan đến hoạt động của các TCPCPNN khi mà các thành viên Uỷ ban chỉ là kiêm nhiệm, mỗi năm chỉ tham gia họp 2 lần; đồng thời do số lượng thành viên của Nhóm Công tác lớn trong khi chức năng của nhóm là đơn vị giúp việc nên việc điều phối chương trình hoạt động của Nhóm cũng gặp nhiều khó khăn; trong quá trình xem xét cấp phép nếu có một cơ quan thành viên chậm tham gia ý kiến hoặc không nhất trí với việc cấp giấy phép cho TCPCPNN thì không thể sử dụng đa số ý kiến để cấp phép vì Uỷ ban làm việc trên nguyên tắc đồng thuận.
Công tác quản lý hoạt động của các TCPCPNN của một số bộ, ngành, địa phương trong thời gian qua chưa thực sự đi vào nề nếp. Biểu hiện trên một số mặt sau đây:
Một là, trong quá trình quản lý hoạt động của các TCPCPNN sự phối hợp giữa các Bộ, ngành Trung ương và địa phương trong việc giới thiệu các TCPCPNN hoặc triển khai dự án tại các địa phương chưa chặt chẽ. Không ít trường hợp các Bộ, ngành triển khai dự án do các TCPCPNN tài trợ tại địa phương nhưng không trao đổi và không có sự phối hợp với chính quyền và cơ quan đầu mối địa phương; một số cơ quan có thế mạnh và kinh nghiệm trong làm việc với các TCPCPNN rất tích cực tiếp xúc và vận động viện trợ nhưng khi đưa tổ chức xuống địa phương, họ đã không chỉ rõ đâu là cơ quan đầu mối ở địa phương mà đề nghị các tổ chức khi đến làm việc tại địa phương chỉ cần liên hệ qua họ (đã có trường hợp các đối tác thuộc ngành Lao động Thương binh và Xã hội, Trung ương Hội phụ nữ … đưa các TCPCPNN đang có hợp tác với mình xuống làm việc với cơ quan ngành dọc của mình ở địa phương, thực hiện dự án ở địa phương nhưng không có sự phối hợp với cơ quan đầu mối của tỉnh); một số địa phương chưa thống nhất được cơ quan đầu mối quản lý hoạt động của các TCPCPNN ở địa phương mình hoặc cơ quan đầu mối còn yếu nên hoạt động quản lý và vận động viện trợ PCPNN theo kiểu mạnh ai người đó làm, thậm chí còn cạnh tranh với nhau (thậm chí trong cùng một tỉnh). Việc này không chỉ ảnh hưởng tới việc vận động viện trợ của cơ quan, địa phương đó nói riêng mà còn gây khó khăn trong công tác quản lý. Kết quả là, công tác quản lý hoạt động của các TCPCPNN còn nhiều lỗ hổng, công tác vận động chồng chéo và không thống nhất, khiến các TCPCPNN gặp nhiều khó khăn trong triển khai hoạt động, chính quyền địa phương gặp nhiều khó khăn trong công tác chỉ đạo và hiện thực hoá các ưu tiên viện trợ.
Hai là trong quan hệ với các TCPCPNN, cơ quan chức năng ở các địa phương của Việt Nam có hai xu thế chính:
Xu thế thứ nhất là quá coi trọng nguồn viện trợ dẫn đến buông lỏng trong công tác quản lý hoạt động của các TCPCPNN như: trong quá trình làm việc với
phủ, không để ý đến việc tổ chức đến tài trợ có được cấp Giấy phép phù hợp hay không. Những địa phương này chỉ ưu tiên tập trung thu hút các khoản viện trợ PCPNN dưới mọi hình thức (đã có trường hợp để thuyết phục được nhà tài trợ, phía địa phương Việt Nam đã cung cấp những thông tin không chính xác như kê khai quá lên những khó khăn của địa phương, việc làm này đã tạo nên tác dụng ngược lại khi vấn đề bị phát hiện, gây ấn tượng không tốt đến nhà tài trợ), thậm chí có địa phương còn chấp nhận cả những điều kiện không hợp lý mà các tổ chức đưa ra (ví dụ : chấp nhận cả điều kiện chi phí hành chính quá cao, chiếm phần lớn ngân sách dự án trong khi phần ngân sách thực tế dành cho người hưởng lợi rất ít); Có những ngành, địa phương chưa tuân thủ các quy định về phê duyệt dự án dẫn đến những buông lỏng trong quản lý tài chính dự án. Dù đã có quy định rõ ràng về thẩm quyền phê duyệt dự án nhưng thực tế có một số địa phương đã tránh trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt những dự án trên 500.000 USD và phi dự án có giá trị trên 200.000 USD bằng cách chia dự án lớn thành những dự án nhỏ hoặc ký nhận thực hiện những dự án lớn của các TCPCPNN nhưng không xin phép các cơ quan chức năng của Chính phủ dẫn tới tình trạng ngân sách dự án không được ghi vào trong ngân sách Nhà nước như quy định; Khá phổ biến tình trạng một số bộ ngành trung ương và địa phương phê duyệt dự án nhưng không gửi văn bản phê duyệt và hồ sơ dự án cho các cơ quan tổng hợp theo quy định hiện hành; Một số địa phương, bộ ngành chưa thực hiện công tác báo cáo định kỳ theo quy định; Vẫn còn trường hợp không nghiêm túc thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong việc không được quan hệ với các tổ chức thuộc dạng không được phép hoạt động tại Việt Nam, thậm chí còn đưa các TCPCPNN đi hoạt động tại những vùng hay trong những vấn đề nhạy cảm như dân tộc, tôn giáo, vùng biên giới... Nếu không được giải quyết kịp thời, những tình trạng trên sẽ ảnh hưởng không tốt đến công tác quản lý hoạt động viện trợ của các TCPCPNN, thậm chí có thể gây ra những tác động xấu cho an ninh quốc gia.
Xu thế thứ hai là tâm lý ngại quan hệ với các TCPCPNN, không muốn nhận vốn viện trợ để tránh phức tạp, kể cả những địa phương rất nghèo. Chính vì vậy trong quan hệ với các TCPCPNN còn cứng nhắc, thiếu tính chủ động và thiếu tính
linh hoạt. Biểu hiện của tính chủ động kém là chính quyền địa phương chưa có kế hoạch, mục tiêu vận động viện trợ cụ thể cho địa phương mình ở từng thời kỳ và chưa có các biện pháp cụ thể nhằm tăng cường hoạt động của cơ quan đầu mối trong quản lý hoạt động viện trợ của các TCPCPNN. Chính vì vậy hoạt động vận động viện trợ không được tiến hành chủ động thường xuyên và địa phương đó không thu hút được nhiều viện trợ. Tình hình viện trợ của các địa phương này phụ thuộc nhiều vào việc tỉnh họ có nằm trong danh sách các tỉnh nghèo, được TCPCPNN quan tâm hay không. Thậm chí tại một số ngành, địa phương khác, lãnh đạo tỉnh không được cập nhật thông tin về những quyết định mới liên quan tới lĩnh vực viện trợ của các TCPCPNN. Công tác vận động được khoán trắng cho cơ quan đầu mối trong khi cơ quan đầu mối thiếu cán bộ chuyên trách, năng lực cán bộ yếu. Điều này dẫn đến tình trạng bị động trong tiếp nhận viện trợ hoặc bị động trong việc phối hợp với các TCPCPNN thực hiện dự án tài trợ. Tại những địa phương này, cơ quan đầu mối chỉ hoạt động khi có đoàn của TCPCPNN tới hoặc khi phải đáp ứng nhu cầu thông tin từ TCPCPNN hay các ban ngành ở Trung ương (các tỉnh ở Tây Nguyên một vài năm trước đây là một ví dụ). Như vậy trong thời gian qua, công tác vận động viện trợ PCPNN vẫn còn rất mới mẻ đối với nhiều địa phương. Chỉ có một vài địa phương xây dựng được chiến lược vận động viện trợ PCPNN cho riêng mình. Điều này làm cho các cấp chính quyền mất chủ động trong khâu quản lý hoạt động của các TCPCPNN.
Ba là, do số lượng dự án nhiều, quy mô đa phần là nhỏ và vừa nên việc giám sát, đánh giá các dự án do các TCPCPNN tài trợ khó có thể thực hiện trên quy mô rộng và thường xuyên nên việc theo dõi, kiểm tra, giám sát các TCPCPNN đang hoạt động tại các địa phương chưa được tiến hành thường xuyên và sâu rộng. Việc đánh giá hiệu quả của các dự án ở các cấp còn hạn chế cả về lượng và chất, chưa có hệ thống giám sát và đánh giá thống nhất từ Trung ương đến địa phương vì vậy hiệu quả thực tế của các dự án không được đánh giá để phát hiện ra những mặt cần phát huy và những mặt cần hạn chế.
cung cấp và chia sẻ thông tin cho các TCPCPNN liên quan đến quy hoạch phát triển chung, các lĩnh vực và vùng ưu tiên, các nhu cầu và dự án đề xuất cụ thể chưa được tiến hành thường xuyên, có hệ thống. So với những năm trước đây, việc chia sẻ kinh nghiệm trong vận động viện trợ và cung cấp thông tin giữa trung ương và địa phương đã được cải thiện đáng kể tuy nhiên, việc chia sẻ kinh nghiệm giữa các địa phương vẫn còn rất hạn chế. Công tác này chỉ được triển khai thông qua một số lớp tập huấn nghiệp vụ hay một số bài viết trên các bản tin của một số cơ quan chuyên trách, qua việc cung cấp cuốn danh tập về TCPCPNN và qua trao đổi, xử lý công việc…
Năm là việc đào tạo, tập huấn nâng cao năng lực cho cán bộ quản lý địa phương, đặc biệt là nhận thức về công tác quản lý hoạt động của các TCPCPNN là rất quan trọng trong công tác vận động viện trợ nhưng công tác này cũng chưa được