5. Bố cục của đề tài
2.2Quy định pháp luật về nguyên tắc kiểm soát thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc
nƣớc
Kiểm soát thâm hụt NSNN là vấn đề rất quan trọng và cần thiết để Nhà nước thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình. Nhưng để NSNN giữ được mức thâm hụt thích hợp và ổn định thì không đơn giản, vì nó còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi quốc gia. Đối với Việt Nam, từ khi đất nước chuyển sang cơ chế thị trường, cùng với việc vai trò của Nhà nước được nâng lên trong hoạt động kinh tế thì việc kiểm soát thâm hụt NSNN ngày càng được chú trọng hơn. Nắm được tầm quan trọng của NSNN trong sự nghiệp phát triển đất nước và ổn định xã hội, nước ta đã đưa ra những chính sách và biện pháp để giữ tỉ lệ thâm hụt NSNN ở một mức thích hợp, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách. Theo Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 thì kiểm soát thâm hụt NSNN dựa trên các nguyên tắc sau:
2.2.1 Số bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển
Theo quy định tại khoản 1, Điều 8 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định:
“NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải
lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu từ phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát
triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách”.
Điều này có nghĩa là chỉ được chi các khoản chi thường xuyên trong phạm vi thu được từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác, không được đi vay để chi thường xuyên. Chi thường xuyên là những khoản chi mang tính định kỳ và lặp đi lặp lại: chi cho hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi cho hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế, chi cho quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội,… các khoản chi này
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 36 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
mang tính thường xuyên, ổn định và đã được quy định trong bản dự toán NSNN đầu năm33.
Tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn chi thường xuyên, góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển. Số bội thu NSNN hàng năm nếu có được dùng để tăng dần đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển gồm những khoản chi không gắn với nghiệp vụ của Nhà nước, là khoản chi nhằm duy trì và phát triển các dịch vụ kinh tế và dịch vụ xã hội như chi phát triển nông nghiệp và nông thôn, chi xây dựng các công trình công cộng, chi cho hoạt động thương mại, công nghiệp, giao thông vận tải.34
Chi đầu tư phát triển từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trước hết, chi đầu tư phát triển nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỷ thuật, năng lực sản xuất phục vụ và vật tư hàng hóa dự trữ cần thiết của nền kinh tế; đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đồng thời, chi đầu tư phát triển của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài nước vào đầu tư phát triển các hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Đối với Việt Nam, mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư phát triển, và đây là một khoản chi lớn, có xu hướng ngày càng tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng chi NSNN.
Nguyên tắc bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển là hệ quả của nguyên tắc phải đảm bảo cán cân ngân sách thường xuyên thặng dư nói trên. Nguyên tắc này đã phân định ranh giới giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, thể hiện sự thận trọng trong chính sách tài khóa của Việt Nam. Theo đó, các khoản thu thường xuyên được sử dụng để trang trải chi thường xuyên và một phần thu thường xuyên cùng với khoản bội thu được sử dụng để chi đầu tư phát triển, trong đó chi đầu tư phát triển được chú trọng hơn vì nó có thể làm tăng khả năng thu hồi vốn cho NSNN nhưng phải đảm bảo được sự cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, bởi lẽ giữa chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau trong chi tiêu công của
33 Khoản 2 Điều 31 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002. 34 Khoản 1 Điều 31 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 37 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
Nhà nước. Chi đầu tư phát triển là hoạt động cần thiết đối với sự phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia, nó tạo ra những điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho nền kinh tế, cũng từ đó kéo theo sự phát triển của nhiều lĩnh vực khác và đảm bảo các vấn đề xã hội của đất nước, giúp Nhà nước thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình. Vì vậy, chi đầu tư phát triển là vấn đề được Nhà nước ưu tiên trong xây dựng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN.
2.2.2 Bội chi ngân sách Nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và nước ngoài, tiền vay không được sử dụng cho tiêu dùng chỉ sử dụng cho đầu tư phát triển.
Sở dĩ có quy định này là vì trước đây, khi NSNN thâm hụt, Chính phủ có thể tài trợ số thâm hụt của mình bằng cách phát hành thêm lượng tiền cơ sở, đặc biệt là trong trường hợp nền kinh tế đất nước suy thoái. Biện pháp này có ưu điểm là nhu cầu về tiền để bù đắp NSNN được đáp ứng một cách nhanh chóng, không phải trả lãi, không phải gánh thêm các gánh nặng nợ nần. Tuy nhiên, biện pháp này có nhược điểm lớn là chứa đựng nguy cơ lạm phát, gây tác động tiêu cực đến mọi mặt đời sống chính trị, kinh tế và xã hội. Kinh nghiệm về việc phát hành tiền quá dễ dãi để bù đắp thâm hụt NSNN gây ra lạm phát cao trong thập kỷ 80 đã cho chúng ta những bài học quý giá. Trong những năm 80 của thế kỷ 20, nước ta đã bù đắp bội chi NSNN bằng cách in thêm tiền đưa vào lưu thông.35
Việc này đã đẩy tỉ lệ lạm phát đỉnh điểm lên tới hơn 600%36, nền kinh tế bị trì trệ,... Chính vì những hậu quả đó, biện pháp này rất ít khi được sử dụng. Và từ năm 1992, nước ta đã chấm dứt hoàn toàn việc in tiền để bù đắp bội chi NSNN. Điều này được tiếp tục khẳng định trong Luật ngân sách Nhà nước năm 1996 và Luật ngân sách Nhà nước sữa đổi năm 1998. Ngày 1/4/1990 thành lập hệ thống kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính (chịu trách nhiệm về thâm hụt NSNN) độc lập với ngân hàng Nhà nước (chịu trách
35 Trong thời gian 5 năm (1986-1990), 59,7% mức thâm hụt NSNN được hệ thống ngân hàng thanh toán bằng cách phát hành tiền. Số còn lại được bù đắp bằng các khoản vay nợ, viện trợ của nước ngoài và một số do các khoản thu từ bán công trái trong nước. (Nguồn: Tổng cục thống kê Bộ tài chính).
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 38 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
nhiệm phát hành tiền vào lưu thông ). Đây là một cuộc cách mạng về cơ cấu nhằm tách chức năng quản lý quỹ NSNN ra khỏi chức năng phát hành tiền, tránh tình trạng tiền túi nọ bỏ vào túi kia. Cơ chế đó đã đóng góp có kết quả vào việc kiềm chế bội chi và lạm phát trong thập kỷ vừa qua.
Để bù đắp thiếu hụt NSNN và mở rộng đầu tư phát triển kinh tế, nhiều nước trên thế giới đã áp dụng chính sách huy động vốn trong nước và vay nợ nước ngoài một cách triệt để và có hiệu quả, kể cả các nước phát triển và các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Vay nợ Nhà nước biểu hiện toàn bộ số vay của Nhà nước ở khu vực công và khu vực tư, ở trong nước và nước ngoài. Số vay nợ Nhà nước được ghi thu cho NSNN hoặc ghi thu cho các quỹ hổ trợ đầu tư của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương. Căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch NSNN hàng năm, nhu cầu chi tiêu và đầu tư của Nhà nước, yêu cầu và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ, Nhà nước dự kiến mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn hướng vào các đối tượng ở trong và ngoài nước bằng những hình thức huy động vốn thích hợp và lãi suất căn cứ theo bằng lãi suất thị trường.
Tại khoản 3 điều 8 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định:
“Bội chi ngân sách Nhà nước được bù đắp bằng nguồn vốn vay trong nước và ngoài nước”.
Về vay vốn trong nước, Chính phủ có thể vay thông qua phát hành trái phiếu. Việc vay mượn trong nước cho phép Chính phủ bù đắp thâm hụt mà không cần phát hành thêm tiền hay giảm dự trữ ngoại tệ. Do vậy, biện pháp này thường được coi là cách tài trợ hiệu quả nhất. Tuy nhiên, chính sách vay dân để bù đắp thâm hụt NSNN cần được đặt trên cơ sở thu nhập và mức sống của dân. Tiết kiệm trong dân có mức độ nhất định. Nếu Nhà nước vay quá lớn, dân sẽ không cải thiện được mức sống, không còn khả năng tự đầu tư để phát triển, giải quyết các vấn đề mà Nhà nước
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 39 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
chưa giải quyết được như thu nhập, việc làm, đồng thời tạo ra nguồn tài chính mới.37
Cùng với việc huy động vốn trong nước, việc vay nợ nước ngoài là một phương thức, một biện pháp quan trọng để bù đắp thâm hụt NSNN, đặc biệt đối với các nước đang phát triển và các nước nghèo. Ở những nước này mức thu nhập bình quân đầu người còn thấp, chỉ đủ cho tiêu dùng thường xuyên của người dân, thậm chí ở một số nước mức thu nhập không đủ để tiêu dùng ở mức tối thiểu. Điều đó đã không cho phép Chính phủ tăng tỉ trọng động viên GNP38
vào NSNN, không cho phép Chính phủ tăng mức vay vốn trong nước để bù đắp thiếu hụt NSNN. Trong lúc đó, các nhu cầu chi tiêu theo chức năng của Nhà nước tăng lên, đặc biệt là đầu tư cho những dự án phát triển trong chiến lược kinh tế. Tất cả những điều đó đã thôi thúc Chính phủ các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam tìm đến vay vốn ở những nước giàu có, và vay ở các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế.
Vay nợ nước ngoài là nguồn thu quan trọng để góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Tuy nhiên, khi vay nợ nước ngoài phải trả vốn và lãi trong thời gian nhất định, đồng thời phải thực hiện một số cam kết nhiều khi không có lợi cho quốc gia. Vì vậy, khi vay nợ nước ngoài cần xem xét, cân nhắc về sự cần thiết của khoản vay, số lượng tiền vay, các điều kiện vay, thời hạn vay và lãi suất. Mặt khác, việc sử dụng vốn vay phải đảm bảo tính hiệu quả nếu không việc vay nợ nước ngoài sẽ trở thành gánh nặng cho NSNN, cho nền kinh tế trong tương lai. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Vay bù đắp bội chi NSNN phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục tiêu phát triển và đảm bảo bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn39. Nguyên tắc vay bù đắp bội chi nên dành cho mục đích phát triển và đảm bảo bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn là rất cần thiết để đảm bảo NSNN được cân đối, tận dụng được nguồn vốn vay một cách có hiệu quả.
37 Học viện Tài chính, Giáo trình lý thuyết Tài chính, NXB Tài chính Hà Nội 2005, tr.92.
38 GNP đo lường tổng thu nhập mà công dân trong nước nhận được. GNP bằng GDP cộng thu nhập tài sản ròng từ nước ngoài.(David Begg, Kinh tế học, NXB Thống Kê, tr.369.)
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 40 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
Hàng năm NSNN chi một số lượng khá lớn các nguồn tài chính cho lĩnh vực không sản xuất40, lượng chi này được phân thành hai bộ phận cơ bản: một bộ phận vốn được sử dụng để đáp ứng cho các nhu cầu của dân cư trong lĩnh vực phát triển văn hóa, xã hội, nó có mối quan hệ trực tiếp với thu nhập của dân cư và làm nâng cao mức sống của dân cư; một bộ phận xác định cho các nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội chung của Nhà nước. Bằng các khoản chi thường xuyên Nhà nước thể hiện sự quan tâm của mình đối với nhân tố con người trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội đồng thời bằng chính các khoản chi này Nhà nước thực hiện các chức năng văn hóa, giáo dục, quản lý, an ninh quốc phòng. Vốn chi cho mục đích tiêu dùng có thể huy động từ nhiều nguồn khác nhau: cấp phát của NSNN, nguồn tự tạo của các đơn vị thông qua hoạt động sự nghiệp, nguồn tài chính của các tổ chức kinh tế, các doanh nghiệp, của các tổ chức xã hội, nguồn huy động từ sự đóng góp của dân cư theo chính sách hoặc tự nguyện, biếu tặng và từ nguồn nước ngoài thông qua hợp tác trong hoạt động sự nghiệp trong đó cấp phát tài chính của NSNN cho tiêu dùng xã hội là nguồn chính và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số chi về NSNN.41 Khi nghiên cứu cơ cấu chi NSNN theo mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát, người ta thường phân loại các khoản chi thành hai nhóm: chi tích lũy và chi tiêu dùng. Theo tiêu thức này thì đại bộ phận các khoản chi thường xuyên được xếp vào chi tiêu dùng.42 Chi cho tiêu dùng là hoạt động chi không mang tính chất thu hồi vốn và không tạo ra thặng dư, do đó nguồn vay bù đắp bội chi chỉ được để dành cho mục đích phát triển. Nguyên tắc này đã được công nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa rằng: đầu tư công cao sẽ có tính bền vững vì còn tùy thuộc vào mức độ tác động lan truyền của khoản chi này đến sự phát triển của khu vực tư. Mặt khác, trong chi tiêu công giữa chi đầu tư và chi thường xuyên có mối quan hệ mật thiết. Do đó, chú trọng chi đầu tư phát triển cần có sự phối hợp cân đối với chi thường xuyên, linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực
40 Theo thông tin đưa ra tại báo cáo vĩ mô tháng 9/2013 của Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia (NFSC), Việt Nam chi thường xuyên gấp 4 lần chi đầu tư phát triển
41 Dương Thị Bình Minh, Lý thuyết Tài chính – Tiền tệ, NXB Giáo dục năm 1997, tr.77 -78.
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 41 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
trong nội bộ các ngành, tránh tình trạng có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết hoặc ngược lại.
2.2.3 Thâm hụt NSĐP không được tính vào thâm hụt ngân sách Nhà nước
Về nguyên tắc, NSNN địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu, trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cầu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh