5. Bố cục của đề tài
2.1.2Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo quy định pháp
pháp luật Việt Nam
Bội chi NSNN đã tồn tại khá lâu trong nền tài chính nước ta, ngay từ khi chưa có luật điều chỉnh. Những quy định trong văn bản Luật 1996 và 1998 chưa cụ thể hóa được vấn đề bội chi NSNN. Từ khi áp dụng Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 cách tính số bội chi NSNN có sự thay đổi quan trọng:
“Bội chi NSNN là số bội chi NSTW, được xác định bằng chênh lệch thiếu
giữa tổng số chi NSTW và tổng số thu NSTW của năm ngân sách”27
.
Trong đó tổng thu và tổng chi NSTW được xác định như sau:
- Các khoản thu của NSTW: NSTW nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhất và đảm đương các nhiệm vụ chi chủ yếu của quốc gia. Các khoản thu của NSTW gồm hai nhóm lớn là các khoản thu được tập trung vào NSTW và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và NSĐP.
27 Xem Điều 4, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 31 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
+ Các khoản thu Trung ương được hưởng toàn bộ gồm những khoản thu từ các loại thuế gián thu có liên quan đến hàng hóa xuất nhập khẩu; từ thuế đánh vào thu nhập của các đơn vị hạch toán toàn ngành; từ các khoản thuế và thu từ dầu khí; từ tiền thu hồi vốn, thu hồi tiền cho vay của NSTW, thu nhập từ vốn góp của Nhà nước và từ tiền viện trợ không hoàn lại cho Chính phủ Việt Nam.
+ Các khoản thu Trung ương và địa phương được hưởng theo tỷ lệ phần trăm gồm các loại thuế gián thu không liên quan đến hàng hóa xuất nhập khẩu; một vài loại thuế trực thu như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao và phí xăng dầu.
* Các khoản chi của NSTW
Các khoản chi của NSTW gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ của Chính phủ, chi viện trợ, chi cho vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của Trung ương và chi bổ sung cho NSĐP. Ngoài ra, pháp luật còn cho phép ngân sách cấp trên chi bổ sung cho những cấp ngân sách có khó khăn khi phát sinh các nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết mà sau khi đã tận dụng mọi khả năng về kinh phí của cấp mình mà vẫn chưa đáp ứng được.
Khái niệm và cách tính thâm hụt NSNN ở Việt Nam còn nhiều điểm khác biệt so với thông lệ quốc tế. Điều này xuất phát từ cách phân loại, phương pháp hạch toán NSNN của Việt Nam trong một số nội dung còn chưa theo chuẩn mực chung được nhiều nước áp dụng - Cẩm nang Thống kê tài chính Chính phủ (GFS). Những sự khác biệt đáng chú ý là:
+ Trong tổng chi NSNN của Việt Nam có tính các khoản trả nợ gốc28
, trong khi đó theo thông lệ quốc tế, chi NSNN để xác định thâm hụt chỉ bao gồm trả nợ lãi, không bao gồm trả nợ gốc. Đây chính là điểm mấu chốt làm cho số liệu về thâm hụt NSNN của Việt Nam được tính toán và công bố có sự khác biệt với cách tính thâm hụt NSNN theo thông lệ quốc tế. Có thể thấy theo quy định hiện hành của Việt Nam chi NSNN đối với các khoản vay gốc được thực hiện hai lần. Lần thứ nhất sử dụng
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 32 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
nguồn vốn vay này để chi cho các mục tiêu, nhiệm vụ chi NSNN và lần thứ hai là khi thực hiện việc chi trả nợ (gốc và lãi) khi các khoản vay đến hạn. Về bản chất, nợ gốc hoàn trả trong năm ngân sách phát sinh từ nhiều năm trước. Phương thức hạch toán này vì thế phản ánh không sát thực diễn biến điều hành chính sách tài khóa trong năm, như trường hợp thâm hụt NSNN trong một năm tăng cao có thể không xuất phát từ việc thực hiện chính sách tài khóa mở rộng của Chính phủ mà nguyên nhân là do nghĩa vụ trả nợ tăng. Điều này đặt ra đòi hỏi Việt Nam cần phải thay đổi cách tính thâm hụt NSNN của mình để phản ánh chính xác hơn thực trạng cán cân tài khóa của Chính phủ.
+ Ngoài ra vẫn còn một số khoản chi vẫn bị để ngoài chưa đưa vào cân đối NSNN. Việt Nam đầu tư rất nhiều cho công trình giao thông, thủy lợi, kiên cố hóa trường học thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ và công trái giáo dục. Tuy nhiên, những khoản vay này vẫn được hạch toán riêng, chưa được tính trong cân đối NSNN chung. Khoản vay về cho vay lại hiện cũng không được tính trong cân đối NSNN.
Phân tích nói trên đã cho thấy mức thâm hụt NSNN thực tế của Việt Nam nếu bao gồm cả những khoản vay này sẽ lớn hơn. Nếu tính thêm cả số vay từ nguồn trái phiếu Chính phủ, vay về cho vay lại thì mức thâm hụt NSNN của Việt Nam trong 5 năm trở lại đây có sự gia tăng đột biến. Đây là những khoản chi có làm phát sinh nghĩa vụ nợ của Chính phủ nhưng lại chưa được đưa vào cân đối nên phần nào phản ánh chưa sát con số thâm hụt NSNN thực tế. Điều này đã dẫn đến những nhận định không thực sự trong điều hành kinh tế vĩ mô, gây khó khăn cho việc kiểm chứng thông tin cho những người tham gia thị trường. Đồng thời cũng khiến cho việc so sánh quốc tế, đánh giá và quản lý tài khóa của Việt Nam gặp khó khăn.29
Thống kê về thâm hụt NSNN của Việt nam hiện có nhiều nguồn khác nhau. Ngay cả Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm của Bộ tài chính (MoF) cũng đưa ra
29 Bích Diệp, Chi tiêu công của Việt Nam: Phần nổi của tảng băng chìm, Thư viện pháp luật, http://thuvienphapluat.vn/tintuc/vn/thoi-su-phap-luat/tai-chinh/5563/chi-tieu-cong-o-viet-nam-phan-noi-cua- tang-bang-chim, 2013, [ngày truy cập: 10/10/2013].
GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 33 SVTH: Lâm Ngọc Trâm
hai con số về mức độ thâm hụt NSNN đó là thâm hụt NSNN bao gồm cả chi trả nợ gốc và thâm hụt NSNN không bao gồm chi trả nợ gốc.
Bảng 2.1 Thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc của Việt nam qua các năm (%GDP)30
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 MoF1 … … 4,9 4,9 4,9 5,0 5,7 4,6 6,9 5,6 4,9 4,8 MoF2 … … 1,8 1,1 0,9 0,9 1,8 1,8 3,7 2,8 2,1 3,1 IMF 3,8 3,3 4,8 1,2 3,3 0,2 2,5 1,2 9,0 5,7 … … ADB 3,5 2,3 2,2 0,2 1,1 1,3 1,0 0,7 6,6 … … … Ghi chú:
MoF1: Thâm hụt gồm cả chi trả nợ gốc; MoF2: Thâm hụt không gồm chi trả nợ gốc
Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ MoF, World Economic Outlook (IMF, 2011) và Key Economic Indicators (ADB, 2011).