quản
Theo quy định của Nghị định 101, cơ quan chủ quản của các TĐKTNN là Chính phủ, được đại diện thông qua Thủ tướng. Các cơ quan thực hiện chức năng chủ quản để giám sát quản trị và hoạt động của các TĐKTNN, tuy nhiên bao gồm cả các bộ ngành có liên quan khác như Bộ Tài chính, Bộ Kế họach và Đầu tư, Bộ Lao động, Bộ chuyên ngành và các bộ và cơ quan khác theo chỉ định của Thủ tướng
Chính phủ. Về phương thức can thiệp vào quản trị của TĐKTNN, có thể nêu ra hai cấp độ như sau:
a) Cấp độ can thiệp trực tiếp
Can thiệp trực tiếp được hiểu là việc cơ quan chủ quản có thể ban hành các mệnh lệnh bằng các hình thức khác nhau yêu cầu TĐKTNN phải thi hành trực tiếp,
đồng thời sẽ làm phát sinh các chế tài trong trường hợp mệnh lệnh đó không được thi hành. Theo các quy định về cơ cấu tổ chức TĐKTNN của Nghị định 101, các cơ
quan chủ quản chỉ có quyền thực hiện việc can thiệp trực tiếp với Công ty mẹ của Tập đoàn, thông qua việc ban hành các mệnh lệnh để các thành viên Hội đồng quản
trị, bao gồm cả Chủ tịch Hội đồng quản trị và Tổng Giám đốc của TĐKTNN phải thi hành. Các cá nhân này, đương nhiên, có thể bị miễn nhiệm nếu không tuân thủ
và chấp hành các yêu cầu của cơ quan chủ quản.
Vậy, điều gì sẽ xảy ra nếu các mệnh lệnh nói trên quy định phạm vi áp dụng là Tập đoàn kinh tế nói chung, tức bao gồm cả công ty mẹ và tất cả các doanh nghiệp thành viên? Điều 13.1 quy định rằng: “Công ty mẹ đại diện cho TĐKTNN thực hiện các hoạt động chung của tập đoàn trong quan hệ với bên thứ ba trong và ngoài nước”. Đồng thời, Điều 14.1 cũng quy định công ty mẹ sẽ “chịu trách nhiệm trước chủ sở hữu nhà nước về bảo đảm mục tiêu kinh doanh ngành nghề chính và các mục tiêu khác do Nhà nước giao cho tập đoàn”. Căn cứ vào quy định đó, sự can
thiệp của cơ quan chủ quản đối với các doanh nghiệp thành viên tập đoàn chỉ có thể thực hiện thông qua công ty mẹ mà thôi. Trong trường hợp, các cơ quan chủ quản
tiến hành can thiệp bằng việc ban hành các văn bản pháp quy có phạm vi và đối tượng áp dụng chung là TĐKTNN thay cho các văn bản hành chính đơn hành, trách
nhiệm tuân thủ của các doanh nghiệp thành viên tập đoàn cũng sẽ là vấn đề không rõ ràng, bởi hai lý do là, (i) TĐKTNN không phải là một pháp nhân, tức chủ thể của
quan hệ pháp luật, và (ii) mỗi doanh nghiệp thành viên là các pháp nhân độc lập thành lập và hoạt động theo LDN, do đó, xét về mặt nguyên lý, với tư cách là pháp
nhân theo luật tư, các doanh nghiệp này không bị lệ thuộc vào các quan hệ hành chính trên - dưới và mang tính sở hữu với cơ quan chủ quản như trường hợp của
công ty mẹ.
b) Cấp độ can thiệp gián tiếp
Căn cứ vào sơ đồ cấu trúc về tổ chức của TĐKTNN, sự can thiệp gián tiếp của các cơ quan chủ quản đối với các doanh nghiệp thành viên của Tập đoàn có thể
được thực hiện (thông qua mối quan hệ sở hữu hoặc hợp đồng), tuy nhiên với hiệu lực khá hạn chế. Cụ thể, có hai yếu tố tạo nên sự “hạn chế” này, đó là: thứ nhất, xét
theo tính chất của mối quan hệ với công ty mẹ, tỷ trọng của quyền lực phát sinh từ phân vốn góp của Nhà nước có thể sẽ giảm dần từ doanh nghiệp cấp II đến doanh nghiệp cấp III và cấp tiếp theo, hoặc trong trường hợp “liên kết” quan hợp đồng thì hiệu lực của sự can thiệp sẽ một lần nữa, phụ thuộc vào chính các thoả thuận có tính
bình đẳng trong hợp đồng giữa công ty mẹ và doanh nghiệp thành viên; thứ hai, hiệu lực của sự can thiệp có thể bị giảm bớt thông qua cơ chế tổ chức triển khai thực
từ công ty mẹ đến các doanh nghiệp thành viên, trong đó, mỗi “mệnh lệnh” từ trên xuống đều phải đi qua các thủ tục “nội bộ hoá” của việc ban hành quyết định do
Điều lệ của mỗi doanh nghiệp quy định.
Trên thực tế, những vướng mắc mang tính lý thuyết nói trên đã làm phát sinh các hậu quả vật chất trong trường hợp Tập đoàn Vinashin, khi các cơ quan chủ quản mất khả năng kiểm tra và giám sát các hoạt động của Tập đoàn này nói chung, thì
đồng thời, Hội đồng quản trị của công ty mẹ cũng dường như mất khả năng kiểm soát đối với gần 200 đơn vị thành viên của mình.
Đối với việc tồn tại và hoạt động của các Tập đoàn kinh tế nói chung, đặc biệt là TĐKTNN, vấn đề kiểm soát và giám sát cần được đặt lên hàng đầu. Lý do dễ
nhận thấy là do động lực của lợi ích và gia tăng lợi ích thúc đẩy, các mối liên kết theo kiểu “tập đoàn” sẽ phát triển và lan toả một cách tự nhiên, nhanh chóng, chằng chịt và ngày càng phức tạp. Các “tập đoàn” sẽ lớn mạnh không chỉ về kinh tế mà còn gia tăng các ảnh hưởng về chính trị và xã hội, tới mức độ gây rủi ro cho cả nền kinh tế nếu như sụp đổ. Do đó, kiểm soát về pháp lý đối với TĐKTNN không phải đi theo xu hướng hỗ trợ và tạo điều kiện mà nhằm vào việc tạo ra các giới hạn
tương thích với năng lực giám sát của các cơ quan chức năng của Chính phủ. Các quy định hiện hành của Nghị định 101/2009/NĐ về khái niệm và cấu trúc của TĐKTNN, cũng như việc sớm thay thế Luật Doanh nghiệp nhà nước bằng Luật Doanh nghiệp chung có thể sẽ tạo ra các khó khăn mới trong việc kiểm soát và
giám sát bằng công cụ pháp luật đối với thiết chế kinh tế mới này.