Căn cứ vào các quan điểm tiếp cận vấn đề như trên, về mặt logic, có thể xác định phương hướng xây dựng khung pháp luật về DNNN nói chung và TĐKTNN
nói riêng như sau:
- Định hướng thứ nhất: Coi kinh tế nhà nước là một bộ phận hữu cơ của tổng thể nền kinh tế trên cơ sở đó xác định khung pháp luật về DNNN là một phần không
tách rời của khung pháp luật về kinh tế và doanh nghiệp nói chung.
Tổng thể nền kinh tế, xét từ góc độ điều chỉnh của pháp luật, bao gồm các mối quan hệ theo trục dọc (tức hoạt động kiểm soát, chi phối và điều tiết vĩ mô của
Nhà nước) và mối quan hệ theo trục ngang (tức các hoạt động dân sự, thương mại trên nền tảng bình đẳng và tự do cạnh tranh của các doanh nghiệp). Sự gắn bó hữu cơ giữa hai trục quan hệ này thể hiện ở chỗ các hoạt động kiểm soát, chi phối và điều tiết vĩ mô của Nhà nước phải phục vụ cho các hoạt động dân sự và thương mại
phát triển nhằm thực hiện mục tiêu tổng thể là xây dựng nền kinh tế quốc dân vững mạnh, đủ năng lực cạnh tranh quốc tế. Kinh tế nhà nước, là đối tượng “nằm” trên cả
“trục dọc” và “trục ngang”, do đó cần được phân định rành mạch về vị thế trong cả hai tính huống: nếu đóng vai trò là công cụ của sự can thiệp Nhà nước thì phải hoạt động vì lợi ích của các doanh nghiệp và người tiêu dùng, còn trong trường hợp hoạt
động với tư cách doanh nghiệp thì bắt buộc phải tuân thủ các quy định về tự do cạnh tranh như doanh nghiệp của các thành phần kinh tế khác. Thực tế cho thấy nhiều DNNN nắm các vị trí trọng yếu của nền kinh tế đang lẫn lộn trong việc phân
định hai chức năng này, dẫn đến các ngăn cách và cản trở cho sự phát triển chung, qua đó phá vỡ tính tổng thể của nền kinh tế. Chẳng hạn, cả hai vị trí “độc quyền doanh nghiệp” của ngành điện, và “độc quyền nhà nước” của lĩnh vực xuất nhập khẩu xăng dầu đều dẫn tới gây thiệt hại các cho các doanh nghiệp và người tiêu
dùng thông qua việc thao túng về giá cả.
Liên quan đến khung pháp luật về DNNN, khái niệm này vẫn chưa được xác định một cách rõ ràng xét từ góc độ các nhà làm luật. Trước hết, khung pháp luật này không thể được hiểu chỉ bao gồm các văn bản pháp luật điều chỉnh việc thành
lập, tổ chức và hoạt động của DNNN mà còn cả các quy định điều chỉnh mối quan hệ của DNNN, xét một cách chung và tổng thể, với cộng đồng doanh nghiệp nói chung trong nền kinh tế. Nói một cách khác, cần có sự tương thích và thống nhất mang tính hệ thống trong tổng thể mặt bằng pháp lý chung. Điều này trong thực tế
đang đối mặt với một xu hướng ngược lại, đó là các văn bản pháp luật hiện hành và/hoặc sắp ban hành về DNNN, như đã đề cập ở trên, đang có nguy cơ “thoát” ra
khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp.
- Định hướng thứ hai: Phân định rành mạch giữa các yếu tố chính sách và yếu tố pháp lý trong xây dựng khung pháp luật, bảo đảm cho pháp luật thực sự
đóng vai trò độc lập và phát huy được sức sống riêng của mình.
Yếu tố chính sách quan trọng nhất liên quan đến DNNN là sự khẳng định mang tính nguyên tắc Hiến pháp về vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước.
Trên thực tế, khái niệm “chủ đạo” này chưa bao giờ được giải thích rõ ràng trong các văn kiện mang tính nghị quyết và chính sách của Đảng và Nhà nước hay định nghĩa trong văn bản pháp luật. Điều này đã và đang gây ra hai khuynh hướng suy luận khác nhau: Nếu “chủ đạo” theo nghĩa khách quan, tức là các DNNN phải hoạt
động có hiệu quả và thực sự mạnh mẽ trong điều kiện cạnh tranh của thị trường, đóng vai trò thúc đẩy sự tăng trưởng cũng như bảo đảm sự ổn định của kinh tế vĩ mô, thì thực tế về hoạt động của DNNN trong thời gian qua đã không chứng minh
cho cách giải thích này, thậm chí còn phủ nhận như phân tích của giới học thuật kinh tế. Nếu xét “chủ đạo” theo góc độ chủ quan, như quan điểm của tác giả trong Luận văn này, thì sẽ được hiểu rằng Nhà nước thực thi chính sách ưu tiên phát triển
đối với khu vực kinh tế quốc doanh hay các DNNN nhằm duy trì các doanh nghiệp này như các công cụ chính trị để kiểm soát, chi phối và điều tiết nền kinh tế.
Vấn đề ở chỗ sự không rành mạch nói trên làm cho pháp luật trở nên chồng chéo và mâu thuẫn ở khâu ban hành, đồng thời không nhất quán và tuỳ tiện trong
khâu thực thi. Do đó, cần thiết phải phân định giữa chính sách và pháp luật, theo góc độ khác nhau như sau:
+ Nhà nước có quyền ban hành chính sách và thể chế nó bằng pháp luật. Tuy nhiên chính sách chỉ có thể trở thành pháp luật khi nó có thể được cấu tạo dưới hình thức các chế định và thông qua các quy trình lập pháp. Thiếu các yếu tố mang tính
kỹ thuật pháp lý này, chính sách có thể được diễn đạt và áp dụng trên thực tế một cách thiếu nhất quán, thậm chí tuỳ tiện, qua đó bị hạn chế tác dụng và hiệu quả. Chẳng hạn chính sách sở hữu toàn dân về đất đai đã được chế định dưới hình thức sở hữu nhà nước về đất đai thông qua Luật Đất đai với khoảng 400 văn bản hướng
dẫn thi hành.
+ Trong trường hợp cụ thể liên quan đến vai trò “chủ đạo” của DNNN, chính sách này, tuy nhiên không thể chế định hoá về mặt luật pháp được bởi lý do Nhà nước có thể ban hành pháp luật để tạo ra các quy tắc ứng xử chung cho toàn xã hội,
nhưng về mặt nguyên lý, không thể chế định hoá sự mong muốn chủ quan của mình. Lý do đơn giản là sự mong muốn chủ quan đó rất khó định lượng và có thể thay đổi một cách tuỳ nghi. Ngoài ra, xét từ góc độ “cuộc chơi chung” của mọi chủ thể tham gia thị trường, Nhà nước với vai trò trọng tài phân xử, bởi sự xung đột lợi ích cũng như trái với nguyên tắc bình đẳng, không thể thông qua việc ban hành các “luật chơi” để khẳng định vị trí chủ đạo của chính lực lượng của mình là các DNNN
. Vậy, giải pháp cho việc xử lý các mâu thuẫn trên là gì? Đó là sự phân định ở mức độ càng rõ ràng càng tốt giữa chế định hành chính và chế định pháp lý trên nền
tảng của sự phân chia giữa luật công và luật tư. Luật công điều chỉnh các quan hệ giữa một bên là Nhà nước và bên kia là các tổ chức và cá nhân trong mối quan hệ “trên - dưới” và phụ thuộc giữa “người quản lý công” và “người bị quản lý”, trong khi đó, luật tư điều chỉnh các mối quan hệ mang tính bình đẳng giữa các chủ thể là thành viên của xã hội, chủ yếu bao gồm các chế định của luật dân sự và luật thương
mại. Các yếu tố chính sách, theo lẽ tự nhiên, bởi phụ thuộc vào thể chế chính trị, sẽ có sự chi phối mạnh mẽ hơn ở khu vực luật công, so với luật tư. Quản trị DNNN, do
đó, thuộc đối tượng của luật công, thậm chí hiểu theo nghĩa hẹp, tức thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và các bộ phận trực thuộc của nó; hay nói một cách khác, đó
định, Quyết định hay Chỉ thị). Chẳng hạn, thay vì khẳng định vai trò chủ đạo của DNNN bằng pháp luật (như Hiến pháp hay các luật liên quan), Nhà nước, thông qua
Chính phủ, hoàn toàn có thể, với tư cách là chủ sở hữu doanh nghiệp, thực thi các biện pháp hỗ trợ về tài chính, nhân lực, công nghệ v.v.. để các doanh nghiệp này trở nên mạnh mẽ và chủ đạo thực sự trong khi vẫn chấp nhận cạnh tranh của thị trường; thậm chí, ý nghĩa chủ đạo một cách đúng đắn nhất chính là vai trò mở hướng, khai
phá của DNNN vào các lĩnh vực kinh tế khó khăn với khả năng sinh lời ban đầu thấp để qua đó hỗ trợ và tạo động lực cho khu vực tư nhân phát triển. Đương nhiên,
bởi Chính phủ không chỉ là chủ sở hữu doanh nghiệp mà còn là Nhà nước, tức bộ máy quyền lực công do toàn thể nhân dân tạo ra, để phục vụ xã hội, do đó, các hành
vi hỗ trợ DNNN của Chính phủ cẫn thiết phải được kiểm soát và giám sát bằng các đạo luật do Quốc hội ban hành.
Với một ví dụ cụ thể khác, việc ban hành Nghị định 101/2009/NĐ về TĐKTNN như đã phân tích ở trên, chính là sự biểu hiện của sự chồng chéo giữa
luật công và luật tư, giữa chính sách và pháp luật.
Tóm lại, chỉ khi khắc phục được việc chi phối trực tiếp của các yếu tố chính sách thì pháp luật mới khôi phục lại được các đặc tính và giá trị nguyên bản của nó là các quy tắc xử sự chung của xã hội, do Nhà nước ban hành và được xã hội chấp
nhận và thực thi.
- Định hướng thứ ba: Xác định lộ trình cụ thể của cải cách DNNN trong tổng thể lộ trình xây dựng và hoàn chỉnh các thiết chế pháp lý của nền kinh tế thị trường
theo các tiêu chuẩn hội nhập quốc tế.
Chuyển đổi nền kinh tế và cải cách hệ thống pháp luật cần được tiến hành theo một lộ trình cụ thể về thời gian. Pháp luật, để tự nó có khả năng thực thi, đòi hỏi tính ổn định nhất định để có thể trở thành nhận thức và thói quen hàng ngày của
người dân. Thiếu sự họach định về lộ trình, sẽ không có phương hướng để hoàn thiện các khung pháp luật nói riêng và hệ thống pháp luật nói riêng. Chẳng hạn, Quyết định 91/TTg được ban hành năm 1994 về thí điểm việc thành lập các tập đoàn kinh doanh của nhà nước, trên cơ sở đó, các Tổng công ty 91 đã hình thành.
Tuy nhiên, đến thời điểm 2009, Nghị định 101/2009/NĐ lại tiếp tục được ban hành với mục tiêu áp dụng thí điểm về cùng một lĩnh vực. Vấn đề là theo logic thông thường, kết thúc một sự thí điểm đối với chính sách thì sẽ phải là chính thức hoá (để
trở thành chế định) hay chấm dứt thực hiện chính sách đó, chứ không thể là một sự “thí điểm” tiếp theo.
Trên thực tế, năm 2005, Bộ Chính trị (Ban chấp hành trung ương Đảng CS Việt Nam) đã ban hành Nghị quyết 48 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020. Bên cạnh đó, khi kế thúc đàm phán gia nhập Tổ chức thương mại thế giới năm 2007, Việt Nam đã cùng với Hoa Kỳ (một quốc gia thành viên chủ chốt của WTO) thoả thuận một lộ trình 12
năm để hoàn thiện các thiết chế của nền kinh tế thị trường. Các văn kiện đó có thể được coi là định hướng cho lộ trình tổng thể để xây dựng hệ thống pháp luật nói chung và khung pháp luật về doanh nghiệp ở nước ta, trong đó bao gồm cả DNNN.
Chƣơng 4
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ