Cho tới nay, trên các diễn đàn học thuật hay dư luận xã hội, người ta vẫn chưa cắt nghĩa được mục đích của việc thành lập các TĐKTNN là gì? Căn cứ vào các văn kiện Đại hội Đảng gần đây (Đại hội IX và Đại hội X) và Hiến pháp 1992, chỉ có một nguyên lý chung được tuyên bố, đó là tiếp tục đặt DNNN vào vị trí chủ
đạo trong nền kinh tế: “kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, kinh tế nhà nước cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc của nền kinh tế quốc dân” và “vai trò chủ đạo của nền kinh tế nhà nước không phải thể hiện ở số
lượng doanh nghiệp nhiều hay ít, tỉ trọng đóng góp GDP cao hay thấp mà ở chỗ, đó là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh
tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển”.
Riêng đối với TĐKTNN, từ Hội nghị Trung ương lần thứ 3, Khoá 9 năm 2001, Đảng Cộng sản Việt Nam đã chủ trương “Hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước…”. Tiếp đó, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX năm 2006 tái khẳng định chủ trương này như sau: “Xây dựng một số tập
đoàn kinh tế, tổng công ty lớn, đa sở hữu, tạo sức mạnh cho đất nước trong hội nhập kinh tế quốc tế”và “Thúc đẩy việc hình thành một số tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước mạnh, hoạt động đa ngành, đa lĩnh vực, trong đó có ngành chính; có nhiều chủ sở hữu, sở hữu nhà nước đóng vai trò chi phối” [20]. Các văn
kiện nêu trên của Đảng cũng như văn bản pháp lý hiện hành (Nghị định 101/2009/NĐ-CP) đều không nêu mục tiêu thành lập các TĐKTNN được, ngoại
trừ các chức năng và lĩnh vực kinh doanh cụ thể.
Tại sao việc xác định mục tiêu của các TĐKTNN lại quan trọng ? Trước hết, câu hỏi này không cần thiết đặt ra đối với các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân vì đơn giản đối với người dân, việc thành lập doanh nghiệp để kinh doanh thuộc về quyền cơ bản, tức quyền triển khai các ý tưởng sáng tạo, tạo lập tài
khác. Nhà nước không có các “quyền cơ bản” mà chỉ có “chức năng và nhiệm vụ”. Khi nhà nước sử dụng ngân sách để thành lập doanh nghiệp kinh doanh thì hai câu hỏi cơ bản luôn luôn được đặt ra là (i) mục đích để làm gì và (ii) làm sao để hạn chế
các đặc quyền nhà nước trong khi cùng tham gia cạnh tranh với khu vực tư nhân. Vấn đề này cần phải được lý giải minh bạch bởi người dân đóng thuế vào ngân sách
nhà nước không phải với mục đích cho nhà nước đưa tài sản đó vào các “cuộc chơi rủi ro” hay thành lập các doanh nghiệp để cạnh tranh với chính họ.
Điều lý giải trên là nguyên lý của nhà nước pháp quyền. Ở nhiều quốc gia thuộc hệ thống này, hiện nay đang có xu hướng mới là “công ty hoá” các cơ sở dịch vụ công như cơ quan quản lý đường bộ, cơ quan quản lý điện, cơ quan quản lý cảng biển v.v.. Đó cũng là hành động mang tính trách nhiệm của Chính phủ trước nhân dân trong việc làm tăng tính hiệu quả của quản lý tài sản và cung cấp dịch vụ công
thông qua mô hình quản trị công ty.
Việc xác định rõ ràng các mục tiêu của DNNN còn phục vụ một cách thiết thực cho việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật về doanh nghiệp nói riêng và
hệ thống pháp luật về kinh tế thị trường ở nước ta nói chung.
Như đã trình bày trong Phần Tổng quan ở trên về kinh nghiệm các nước liên quan đến kinh tế nhà nước, tựu trung, DNNN khi được thành lập thường nhằm thực
hiện các chức năng chủ yếu sau đây:
(a) Cung cấp dịch vụ công theo mô hình công ty, (trường hợp này phổ biến ở hầu hết các nước);
(b) Kinh doanh để tìm kiếm lợi nhuận, (trường hợp này không phổ biến, tuy nhiên điển hình ở Singapore); và/hoặc
(c) Sử dụng DNNN như công cụ phát triển và điều tiết nền kinh tế, (trường hợp này phổ biến ở các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây).Ở nước ta,
do mục tiêu thành lập hay duy trì các DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng không được nêu rõ trong các văn kiện nghị quyết của Đảng cũng như văn bản pháp luật, sự phân tích về vấn đề này, do đó, cần dựa trên các dữ kiện thực tế. Trong thời
gian vừa qua đang có hai khuynh hướng vận động với các biểu hiện trái ngược nhau liên quan đến khu vực kinh tế nhà nước. Đó là, một mặt, Nhà nước tiếp tục thúc đẩy
quá trình cổ phần hoá số lượng lớn các DNNN theo định hướng Nhà nước không còn nắm giữ hay chỉ nắm giữ thiểu số cổ phần trong các DNNN được cổ phần hoá,
mặt khác, các TĐKTNN lại tiếp tục được thí điểm thành lập để hình thành các doanh nghiệp có quy mô ngày càng lớn với sở hữu toàn bộ hay phần chi phối của
Nhà nước.
Đối chiếu với ba phương án mục tiêu như nêu ở trên, có thể đưa ra nhận xét như sau:
Thứ nhất, mục tiêu sử dụng các DNNN để cung cấp các dịch vụ công về cơ bản đã không còn được áp dụng như một nguyên lý hay định hướng chính sách. Sửa
đổi Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 đã bỏ loại DNNN hoạt động công ích, chuyển từ quản lý DNNN độc quyền hoạt động công ích sang quản lý hoạt động công ích trên cơ sở mở rộng cơ chế đấu thầu hoạt động công ích, từ đó, xác định rõ chức năng chủ yếu của DNNN là hoạt động kinh
doanh.
Thứ hai, mặc dù vẫn xác định chức năng kinh doanh của DNNN, (thậm chí việc huỷ bỏ Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 để áp dụng thống nhất Luật Doanh nghiệp như một “luật chơi chung” cũng được cho là phục vụ mục tiêu cạnh tranh bình đẳng trong kinh doanh với các doanh nghiệp khác), thực tế quá trình đánh giá, sắp xếp và cải cách DNNN trong nhiều năm qua vẫn phải đi đến kết luận về sự cần thiết thực thi chính sách cổ phần hoá là do tính kém hiệu quả kinh doanh của chính bản thân DNNN. Riêng đối với mười TĐKTNN đầu tiên được thành lập, sau một số
năm hoạt động, hiệu quả kinh tế vẫn chưa rõ ràng, trong khi tỷ lệ các khoản nợ trên vốn chủ sở hữu của các tập đoàn này ngày càng có xu hướng tăng lên.
Thứ ba, căn cứ vào thực tiễn có tính đặc thù của nước ta, đã có lập luận cho rằng vai trò của DNNN nói chung và các TĐKTNN, các tổng công ty nhà nước nói riêng rất quan trọng vì bảo đảm nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, (chẳng hạn có thông tin đại chúng cho rằng đóng góp của DNNN cho ngân sách nhà nước tới
40%). Tuy nhiên, cũng có ý kiến phân tích của nhiều chuyên gia kinh tế nghi ngờ rằng có thực sự đó là “nguồn thu” hay chỉ là “cách thu”, (chẳng hạn khoản nộp ngân
sách năm 2009 của Tập đoàn dầu khí Việt Nam - PVN được tính chiếm tới 25%; tuy nhiên, một khi các khoản tiền đó là chủ yếu thu được từ bán dầu thô, vốn thuộc
quyền sở hữu của nhà nước, thì về bản chất đó là “cách thu” qua PVN chứ không phải là kết quả kinh doanh của doanh nghiệp này). Ngoài ra, sự đánh giá này chưa tính đến mối liên hệ giữa các khoản nộp cho ngân sách và khoản chi khá lớn của
ngân sách nhà nước cũng như sự bao cấp thông qua tín dụng phát triển cho các DNNN.
Thứ tư, các động thái chính sách của Nhà nước liên quan đến mục tiêu thành lập các TĐKTNN đã bộc lộ khá rõ thông qua trường hợp Tập đoàn Vinashin. Đây là
Tập đoàn được sự hỗ trợ lớn nhất về tài chính của Chính phủ (với quyền được sử dụng toàn bộ 750 triệu USD tiền thu được từ phát hành trái phiếu quốc tế của Chính
phủ), đồng thời được Chính phủ cho phép mở rộng quy mô về tổ chức lớn nhất và nhanh nhất (thông qua việc thành lập gần 200 đơn vị thành viên trong vòng 4 năm từ 2006 đến 2010). Tuy nhiên, đến thời điểm sụp đổ vào tháng 7 năm 2010, Tập đoàn này cũng đã gây thiệt hại kinh tế lớn nhất cho Nhà nước bằng việc tạo ra gánh
nặng nợ khó trả tới 86.000 tỷ đồng. Mặc dù vậy, tại Văn bản thông báo ngày 4/8/2010 của Văn phòng Chính phủ về tình hình hoạt động và chủ trương, giải pháp
để ổn định, phát triển Tập đoàn Công nghiệp tàu thuỷ Việt Nam (Vinashin) vẫn khẳng định rằng: “Việc hình thành, phát triển Tập đoàn Vinashin mạnh để làm nòng
cốt trong việc phát triển ngành công nghiệp tàu thủy của đất nước, đáp ứng nhu cầu kinh tế quốc dân, quốc phòng, an ninh là chủ trương đúng đắn, rất cần thiết, phù hợp với các Nghị quyết liên quan của Đảng”. Dođó, Nhà nước không thể để cho Tập đoàn này “phá sản” theo trình tự và thủ tục thông thường của Luật Phá sản doanh nghiệp, mà tiến hành các giải pháp khác theo kết luận của Văn bản thông báo
nói trên:
Từ đánh giá tình hình, nguyên nhân, sự chỉ đạo của Chính phủ và kết quả bước đầu nêu trên; sau khi báo cáo Bộ Chính trị, Chính phủ chủ trương tái cơ cấu
toàn diện với sự hỗ trợ trực tiếp, mạnh mẽ từ kinh tế nhà nước và của các định chế tài chính tín dụng để duy trì và từng bước ổn định, phát triển Tập đoàn Vinashin với
hiệu quả ngày càng cao, trả được nợ, thu hồi được vốn và làm được vai trò nòng cốt của ngành đóng tàu biển; với mục tiêu ít thiệt hại nhất và có lợi nhất về kinh tế,
chính trị, xã hội của đất nước. [24]
Tiểu kết 4:
Như vậy, trên cơ sở các phân tích ở trên, có cơ sở để nhận định mang tính phỏng đoán khoa học rằng mục tiêu và động cơ thành lập và phát triển các TĐKTNN ở Việt Nam là nhằm sử dụng chúng như các công cụ của Nhà nước để phát triển và điều tiết nền kinh tế. Khái niệm “phát triển và điều tiết nền kinh tế” cần được hiểu trong bối cảnh sự tăng trưởng tổng sản phẩm nội địa (GDP) chủ yếu
dựa trên đầu tư phát triển hơn là tiêu dùng, do đó, nguyên lý chung được áp dụng là “ai” nắm được nguồn vốn đầu tư phát triển lớn (bao gồm cả tiếp nhận và sử dụng), “người đó” sẽ là lực lượng kiểm soát sự phát triển và điều tiết nền kinh tế.
Trên thực tế, các TĐKTNN và các Tổng công ty nhà nước đang là lực lượng nắm giữ phần lớn tài sản quốc gia, các nguồn vốn và tín dụng cũng như là chủ các chương trình và dự án lớn của Nhà nước đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu của nền kinh tế; do đó, theo cách nhìn như vậy, cần phải thừa nhận rằng các
DNNN đang đóng vai trò chủ đạo.