Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở việt nam hiện nay

Ngay cả Đề tài khoa học cấp bộ của Cục chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ về “Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn” cũng mới chỉ phân tích lý luận và thực tiễn các biện

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

HOÀNG NAM HẢI

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

HOÀNG NAM HẢI

PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS.Vũ Công Giao

Hà Nội – 2015

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài……… 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài………2

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu……… 6

4 Mục đích, nhiệm vụ của luận văn……… …… 6

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu luận văn……… 7

6 Ý nghĩa của luận văn……… 7

7 Kết cấu luận văn……… 8

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 9

1.1 Quan niệm về pháp luật kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 9

1.1.1 Thu nhập, thu nhập cá nhân 9

1.1.2 Người có chức vụ, quyền hạn 12

1.1.3 Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 15

1.1.4 Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 17 1.2 Sự hình thành, vai trò, mục đích kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 19

1.2 1 Sự hình thành cơ chế kiểm soát thu nhập 19

1.2.2 Vai trò của kiểm soát thu nhập 21

1.2 3 Mục đích của kiểm soát thu nhập 22

1.3 Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về kiểm soát thu nhập 24

1.3.1 Kiểm soát thu nhập trong một số công ước của Liên hợp quốc 24

1.3.2 Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn của một số quốc gia 27

1.3.2.1 Xác định đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập ………27

1.3.2.2 Về xác định phạm vi và nội dung kiểm soát thu nhập…… …………29

1.3.2.3 Về xác định trách nhiệm và hình thức xử lý vi phạm đối với việc kê khai tài sản, thu nhập………34

1.3.2.3 Về thu hồi tài sản tham nhũng………

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 40

2.1 Khái quát các quy định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong pháp luật Việt Nam hiện nay 40

2.2 Khái quát tình hình thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nước ta trong thời gian qua 49

2.3 Thực hiện pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập ở nước ta trong thời gian qua 51

2.3.1 Kê khai tài sản, thu nhập và việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức 51

2.3.1.1 Về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập……… … 51

2.3.1.2 Về tài sản, thu nhập phải kê khai……….……54

2.3.1.3 Về công khai bản kê khai tài sản, thu nhập………56

2.3.1.4 Nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm……… 58

2.3.1.5 Đánh giá chung về tình hình triển khai các biện pháp kê khai tài sản,

thu nhập……….………… 59

2.3.2 Thanh toán không dùng tiền mặt 62

2.3.3 Tặng quà và nộp lại quà tặng 68

2.4 Thuế thu nhập cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn 70

2.4.1 Quy định của pháp luật về thuế thu nhập cá nhân 70

2.4.2 Thực trạng thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 71

2.5 Thu hồi tài sản tham nhũng 74

2.5.1 Quy định của pháp luật về thu hồi tài sản tham nhũng 74

2.5.1.1 Tài sản tham nhũng……….74

2.5.1.2 Thu hồi tài sản tham nhũng……….……….……… 75

2.5.2 Tình hình thu hồi tài sản tham nhũng ở Việt Nam thời gian qua 80

Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦANGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 84

3.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam 84

3.2 Quan điểm về hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 86

3.3 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 88

3.3.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật hiện hành về minh bạch tài sản, thu nhập 91

3.3.1.1 Xác định đối tượng kê khai tài sản, thu nhập……….91 3.3.1.2 Xác định thu nhập thuộc phạm vi kiểm soát……… 96 3.3.1.3 Trách nhiệm giải trình của người có chức vụ, quyền hạn………… 97 3.3.1.4 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nộp lại quà tặng………… 98

3.3.2 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi tài sản tham nhũng 98 3.3.3 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về thuế TNCN 99

3.3.4 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh toán không dùng tiền mặt 100

3.3.5 Nhóm giải pháp hoàn thiện quy định về cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 102

KẾT LUẬN 104 TÀI LIỆU THAM KHẢO 106

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia

Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Hoàng Nam Hải

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

AU Công ước của Liên minh Châu Phi về PCTN

(Afican Union Regional Anti-Corruption Convention)

BLHS Bộ luật hình sự

CNTT Công nghệ thông tin

EU Liên minh Châu Âu

(European Union)

IACAC Công ước chống tham nhũng Liên châu Mỹ

(Inter-American Convention Against Corruption)

HĐND Hội đồng nhân dân

NHNN Ngân hàng Nhà nước

NSNN Ngân sách nhà nước

OECD Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế

(Organization for Economic Co-operation and Development)

PCTN Phòng, chống tham nhũng

POS Máy chấp nhận thanh toán thẻ

(Point of Sale)

TNCN Thu nhập cá nhân

UBND Ủy ban nhân dân

UNCAC Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng

(United Nations Convention against Corruption)

UNTOC Công ước của Liên hợp quốc về chống tội phạm có tổ chức

xuyên quốc gia

Transnational Organised Crime)

WB Ngân hàng thế giới (World Bank)

DANH MỤC CÁC BẢNG

Biểu 2.1 Các văn bản quy phạm pháp luật có quy định điều chỉnh về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn từ năm 1998 đến nay (văn bản còn hiệu lực thi hành) 43 Biểu 2.2: Tỷ lệ người có thu nhập ngoài lương và các khoản phụ cấp 50 Biểu 2.3: Phân loại các khoản thu nhập ngoài lương 50 Biểu 2.4: Mức thu nhập ngoài lương so với lương và các khoản phụ cấp theo lương 51 Biểu 2.5: Tình hình kê khai tài sản, thu nhập từ năm 2010 đến năm 2014 54 Biểu 2.6: Số người có thu nhập và thu nhập chịu thuế trong 03 năm 2009-2011 72

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, với quyết tâm, nỗ lực của toàn Đảng, toàn dân và của cả hệ thống chính trị, công tác PCTN ở nước ta đã có những chuyển biến

cả về nhận thức, hành động và đã đạt được những kết quả bước đầu

Tuy nhiên, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI

về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí đồng thời đánh giá:

“….công tác PCTN, lãng phí vẫn chưa đạt yêu cầu và mục tiêu đề ra là ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng phí Tham nhũng, lãng phí vẫn còn nghiêm trọng, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, xảy ra trên nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành , gây bức xúc trong xã hội và là thách thức lớn đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước” [07]

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, trong đó bao gồm việc thiếu những cơ chế, biện pháp hiệu quả, đồng bộ để theo dõi những biến động

về tài sản, đặc biệt là chưa có cơ chế giám sát, phát hiện, xác minh và xử lý các khoản thu nhập có nguồn gốc bất hợp pháp của người có chức vụ, quyền hạn Thấy được bất cập đó, cũng trong Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã nêu ra một định hướng mới để ngăn chặn, đẩy lùi tham

nhũng, đó là “…nghiên cứu ban hành quy định về kiểm soát thu nhập của

người có chức vụ, quyền hạn”[07]

Liên quan đến vấn đề trên, Điều 53 Luật PCTN năm 2005 đã quy định:

“Chính phủ trình Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”, tuy nhiên, đến nay đã qua gần 10 năm thực hiện, Chính phủ vẫn chưa ban hành bất kỳ văn bản pháp quy hay xây dựng bất kỳ dự án luật nào trình Quốc hội về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ,

quyền hạn Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu luật hóa cơ chế kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nước ta hiện nay là rất cần thiết

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành chưa có văn bản nào quy định cụ thể về cơ chế kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn Trong khi đó, thực tiễn trong và ngoài nước cho thấy, kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn chủ yếu hướng vào các biện pháp như minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, tăng cường phương thức thanh toán không tiền mặt kết hợp với sử dụng công cụ thuế thu nhập cá nhân

và thu hồi tài sản tham nhũng

Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn có ý nghĩa rất quan trọng trong công tác PCTN nhưng cũng đòi hỏi phải có những nghiên cứu chuyên sâu Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài này có tính cấp thiết

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta từ trước đến nay đã nhiều công trình khoa học của nhiều tác giả nghiên cứu về các quy định của Luật PCTN, tiêu biểu trong đó là:

- Cuốn “Bàn về giải pháp PCTN ở Việt Nam hiện nay” do GS.TS

Trương Long Giang làm chủ biên, Nxb Chính trị Quốc gia, 2013 Đây là tập hợp các bài viết của nhiều tác giả là các giáo sư, tiến sỹ bàn về vấn đề nhận diện, đặc điểm, nguyên nhân của tình hình tham nhũng, các giải pháp PCTN ở Việt Nam; đưa ra bức tranh toàn cảnh về thực trạng tham nhũng ở Việt Nam và các kiến nghị, giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong công tác PCTN

- Cuốn “Một số kinh nghiệm quốc tế về công tác PCTN” do Thanh tra

Chính phủ ấn hành, Nxb Lao Động, 2014 Cuốn sách tập trung giới thiệu tổng quan các mô hình thiết chế PCTN trên thế giới và kinh nghiệm thực tiễn tốt của quốc tế trong thực hiện các nội dung trụ cột của UNCAC và những vấn đề

cơ bản của Việt Nam Trong đó có chuyên đề “khuôn khổ pháp lý quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng và một số thực tiễn tốt” (chuyên đề 8) đã đề cập, phân tích các quy định của UNCAC liên quan đến thu hồi tài sản tham nhũng

và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thu hồi tài sản tham nhũng

- Cuốn “Việc công, lợi ích tư: Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông

qua công khai thu nhập, tài sản” của Ngân hàng Thế giới, đề cập đến hệ

thống phòng ngừa hành vi làm giàu bất chính, chế tài đối với vi phạm về công khai thu nhập, tài sản, phối hợp liên ngành để cưỡng chế, thu hồi tài sản… Tài liệu này cung cấp nhiều số liệu, thực tiễn minh họa ở nhiều quốc gia trên thế giới về minh bạch tài sản, thu nhập

- Cuốn “Sai lầm công, hành động tư: Áp dụng thủ tục luật dân sự để

thu hồi tài sản thất thoát” của Ngân hàng Thế giới, trong đó tổng hợp, phân

tích và đưa ra 04 cách thức chủ yếu mà các quốc gia thường lựa chọn áp dụng đối với việc thu hồi tài sản; khuyến nghị những biện pháp thu hồi tài sản đạt hiệu quả cao

- Đề tài khoa học cấp Nhà nước “Đấu tranh PCTN ở nước ta” của Ban

Nội chính Trung ương Công trình này nghiên cứu thực trạng tham nhũng, phân tích những nguyên nhân cơ bản dẫn đến thực trạng tham nhũng ở Việt Nam, từ đó kiến nghị các giải pháp nhằm đấu tranh PCTN ở nước ta

- Đề tài khoa học cấp Bộ: “Những nghĩa vụ chủ yếu và vấn đề đặt ra

đối với Việt Nam sau khi phê chuẩn Công ước UNCAC” do Thanh tra Chính

phủ thực hiện, 2005 Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quy định của Công ước UNCAC, trong đó đặc biệt chú ý đến các quy định về nghĩa vụ của Công ước đặt ra đối với các quốc gia thành viên Trên cơ sở rà soát, đối chiếu các quy định của Việt Nam, đề tài đã đưa ra kiến nghị các nội dung cần sửa đổi, bổ sung của pháp luật Việt Nam

- Đề tài khoa học cấp bộ “Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ,

quyền hạn” do Cục chống tham nhũng - Thanh tra Chính phủ thực hiện năm

2012 Công trình này nghiên cứu những vấn đề lý luận, đồng thời đánh giá

thực trạng thực thi pháp luật về phòng ngừa tham nhũng hiện nay, qua đó đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

- Luận án tiến sỹ luật học:“Tình hình, nguyên nhân và các biện pháp

đấu tranh PCTN” của nghiên cứu sinh Trần Công Phàn (bảo vệ tại trường Đại

học Luật Hà Nội - 2012) Công trình này nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn đấu tranh PCTN ở Việt Nam, các quan điểm của Đảng và Nhà nước

về đấu tranh chống tham nhũng, phân tích các tội phạm tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân, từ đó nêu ra các giải pháp đấu tranh PCTN

- Luận án Tiến sỹ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về PCTN ở Việt Nam

hiện nay” của nghiên cứu sinh Trần Đăng Vinh (bảo vệ tại trường Đại học

Luật Hà Nội - 2012) Công trình này nghiên cứu hệ thống pháp luật PCTN, từ

đó đề xuất các quan điểm, yêu cầu và giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật

về PCTN

- Luận án tiến sỹ Luật học “Tham nhũng trong Chính phủ Việt Nam:

biểu hiện và cách khắc phục” của nghiên cứu sinh Lê Trung Kiên Công trình

này nghiên cứu bản chất của tham nhũng, nguyên nhân, các hình thức và biểu hiện của tham nhũng trong xã hội Việt Nam; xác định những cách thức khắc phục tham nhũng trong điều kiện kinh tế và xã hội mới của nước ta

- Luận án tiến sỹ Luật học “Hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân

trong đấu tranh PCTN ở Việt Nam”của nghiên cứu sinh Nguyễn Hải Phong

(bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội - 2005) Công trình này nghiên cứu cơ sở lý luận, thực trạng tội phạm tham nhũng, đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong đấu tranh phòng, chống tội phạm tham nhũng ở Việt Nam

- Luận văn thạc sỹ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về PCTN ở Việt

Nam hiện nay”của Trần Anh Tuấn (bảo vệ tại Học viện Chính trị Quốc gia

Hồ Chí Minh - 2006), nghiên cứu cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật

về PCTN Công trình này nghiên cứu quá trình xây dựng, nội dung của Luật PCTN và thực trạng hệ thống pháp luật về PCTN, từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về PCTN của Việt Nam

- Luận văn thạc sỹ Luật học “Pháp luật về PCTN của Singapore và bài

học cho Việt Nam” của Lã Văn Huy (bảo vệ tại Khoa luật Đại học Quốc gia

Hà Nội, 2013) Công trình này tập trung nghiên cứu về mô hình cơ quan chống tham nhũng của Singapore, từ đó gợi mởmột số giải pháp có thể áp dụng nhằm xây dựng cơ quan chuyên trách chống tham nhũng ở Việt Nam

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu kể trên đã đi sâu phân tích làm

rõ khái niệm, bản chất tham nhũng, đặc điểm của tham nhũng, phân tích khuôn khổ pháp luật và thực trạng về PCTN và nêu ra một số phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về PCTN ở Việt Nam Trong số đó đã có một

số công trình nghiên cứu về các biện pháp kiểm soát thu nhập, tuy nhiên chưa

có công trình nào phân tích một cách toàn diện các vấn đề lý luận, thực tế và đưa ra nhữnggiải pháp có tính hệ thống và cụ thể để hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nước ta Ngay cả Đề tài khoa học cấp bộ của Cục chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ về

“Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn” cũng mới chỉ phân tích lý luận và thực tiễn các biện pháp phòng ngừa tham nhũng được quy định trong Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007) mà chưa cập nhật các biện pháp phòng ngừa tham nhũng được bổ sung trong Luật sửa đổi, bổ sung Luật PCTN năm 2012, ví dụ như công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; nghĩa vụ giải trình đối với tài sản tăng thêm của cán bộ, công chức thuộc diện kê khai, thu hồi tài sản tham nhũng…

Xuất phát từ bối cảnh trên, tác giả lựa chọn đề tài: Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay để

thực hiện luận văn thạc sỹ của mình nhằm góp phần làm rõ những vấn đề lý luận, thực tế và pháp lý còn chưa được nghiên cứu kỹ, qua đó đề xuất các giải

pháp giải quyết những khía cạnh còn vướng mắc trong tổ chức thực hiện chế định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong Luật PCTN của nước ta trong thời gian tới

3 Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay; các quy định của pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng các quy định này trong thời gian gần đây

Phạm vi nghiên cứu của luận văn là pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật củaViệt Nam về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong khoảng 5 năm trở lại đây, bao gồm các vấn đề như: kê khai tài sản, thu nhập, công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; trả lương qua tài khoản; nộp lại quà biếu, quà tặng; thuế TNCN; thanh toán không dùng tiền mặt góp phần kiểm soát thu nhập, thu hồi tài sản tham nhũng Luận văn tập trung nghiên cứu hệ thống pháp luật Việt Nam, tuy có đề cập đến nhưng chỉ ở mức khái quát pháp luật và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn để củng cố cho một số nhận định

và đánh giá có liên quan của tác giả

4 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

4.1 Mục đích nghiên cứu

Luận văn này nhằm mục đích làm rõ những vấn đề lý luận về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; đánh giá các quy định trong pháp luật hiện hành của Việt Nam và đối chiếu, phân tích với tình hình thực tế về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, từ đó chỉ ra những ưu điểm, hạn chế của chính sách, pháp luật trong lĩnh vực này và đề xuất quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay

4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn sẽ giải quyết một số nhiệm vụ cơ bản sau:

- Làm sáng tỏ quan niệm về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn;

- Hệ thống hóa các quy định của pháp luật hiện hành và phân tích tình hình thực hiện một số biện pháp liên quan đến việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn như: minh bạch tài sản và thu nhập, trả lương qua tài khoản, thanh toán không dùng tiền mặt, nộp lại quà tặng, nghĩa vụ giải trình, thuế thu nhập cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn và thu hồi tài sản tham nhũng, qua đóchỉ ra những tồn tại, hạn chế, vướng mắc của pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức, vụ, quyền hạn hiện nay

- Đề xuất những phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nước ta trong thời gian tới

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn vận dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật

lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật để phân tích làm sáng tỏ những vấn đề nghiên cứu

Các phương pháp nghiên cứu chính để giải quyết vấn đề được sử dụng trong luận văn bao gồm: tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh

6 Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn

Luận văn góp phần làm sáng tỏ và đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành của Việt Nam liên quan đến kiểm soát thu nhập của người có chức

vụ, quyền hạn, trên cơ sở đó gợi mở khả năng áp dụng các biện pháp khác để nâng cao hiệu quả kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nước ta, bao gồm các biện pháp mà pháp luật hiện hành của Việt Nam chưa quy định, như xử lý các khoản thu nhập có nguồn gốc bất hợp pháp của người

có chức vụ, quyền hạn, thu hồi tài sản không qua kết án hình sự Vì vậy, luận

văn là một nguồn tài liệu tham khảo tốt cho các cơ quan nhà nước hữu quan trong việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở nước ta trong thời gian tới Ngoài ra, luận văn cũng là một nguồn tài liệu tham khảo tốt cho việc giảng dạy, nghiên cứu luật công tại Khoa Luật ĐHQG Hà Nội và các cơ sở đào tạo luật khác củaViệt Nam

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài các phần Lời nói đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau:

Chương I Cơ sở lý luận về pháp luật kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay

Chương II Thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay

Chương III Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam hiện nay

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN Ở VIỆT NAM

HIỆN NAY

1.1 Quan niệm về pháp luật kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

1.1.1 Thu nhập, thu nhập cá nhân

Cho đến nay, có nhiều định nghĩa khác nhau về thu nhập được đưa ra trong các công trình nghiên cứu, nhưng vẫn chưa có một quan điểm thống nhất, đầy đủ, tổng quát về khái niệm này Tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu, các học giả đã nêu ra những quan niệm khác nhau về thu nhập

Hai nhà kinh tế học người Anh là R.M Haig và H.C Simons vào đầu thế

kỷ thứ XX định nghĩa: “Thu nhập là giá trị tiềm năng thực tế trong khả năng từng cá nhân để tiêu dùng trong suốt một khoảng thời gian nào đó” [01, tr7] Đây được coi là một cách tính thu nhập lý tưởng Việc cộng giá trị tăng thêm vào thu nhập bởi vì chúng thể hiện sự gia tăng tài sản trong tương lai, nhưng trong thực tế khó thực hiện được vì giá trị tăng thêm mới chỉ ở dạng tiềm năng và thông thường được biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau Nhà kinh tế học người Mỹ là Samuelson thì đưa ra định nghĩa về thu nhập một cách giản dị hơn: “Thu nhập là tổng số tiền mà một người kiếm được hoặc thu góp được trong một khoảng thời gian nhất định (thường là 1 năm)” [36, tr 11] Còn theo từ điển Tiếng Việt thì “thu nhập” là “ nhận được tiền nong, của cải từ một hoạt động nào đó để chi dùng cho cuộc sống” [70, tr 234]; hay

“là khoản của cải thường được tính thành tiền mà một cá nhân, một doanh nghiệp hoặc một nền kinh tế nhận được trong một khoảng thời gian nhất định

từ công việc, dịch vụ hoặc hoạt động nào đó” [69, tr 725, 726]

Các định nghĩa nêu trên mặc dù chưa phản ánh được đầy đủ các khía cạnh của thu nhập nhưng tổng hợp lại cho thấy một số đặc điểm chung như: thu nhập thuộc về một chủ thể trong xã hội; thu nhập biểu hiện mức độ sở hữu

tài sản của một chủ thể, được xác định trong một khoảng thời gian nhất định, được biểu hiện dưới hình thức tiền tệ; thu nhập được hình thành thông qua quá trình phân phối và phân phối lại do thị trường và nhà nước thực hiện

Từ những đặc điểm chung nêu trên, có thể đưa ra một định nghĩa tổng quát về thu nhập, theo đó: Thu nhập là tổng các giá trị mà một chủ thể nhận được, thu được trong một khoảng thời gian nhất định, không phân biệt nguồn phát sinh thu nhập

Từ khái niệm thu nhập, có thể rút ra khái niệm thu nhập cá nhân

(TNCN), là: … tổng các giá trị nhận được, thu được trong một khoảng thời

gian nhất định (thường là 1 năm) của một cá nhân, không phân biệt nguồn phát sinh thu nhập

Thực tế bất cứ cá nhân nào đều có thể có thu nhập của riêng mình Người lao động có thu nhập từ tiền công, tiền lương thông qua hoạt động sản xuất, kinh doanh, trồng trọt, chăn nuôi… sinh viên có thu nhập từ học bổng của nhà trường, từ nguồn tặng, cho của bố mẹ hoặc đài thọ của các tổ chức, cá nhân Thậm chí một em bé mới sinh cũng có thể có thu nhập từ thừa kế tài sản, được tặng, cho hoặc lợi nhuận từ tiền gửi ngân hàng của các khoản thừa

Căn cứ vào tính chất phát sinh thu nhập, có thể chia thành thu nhập thường xuyên và thu nhập không thường xuyên

Căn cứ vào tính chất pháp lý của thu nhập, có thể chia thành thu nhập hợp pháp và không hợp pháp Thu nhập hợp pháp là thu nhập được tạo ra từ

hoạt động được pháp luật cho phép Thu nhập bất hợp pháp là thu nhập được tạo ra từ các hoạt động mà nhà nước cấm và pháp luật không bảo vệ

Phân tích TNCN theo các hoạt động cụ thể, có thể thấy nguồn của TNCN rất phong phú, đa dạng Theo quy định của Luật thuế TNCN (Điều 3)

và Thông tư số 78/2014/TT-BTC ngày 18/6/2014 của Bộ Tài chính (Điều 2) thì các nguồn thu nhập bao gồm: thu nhập từ kinh doanh; thu nhập từ tiền lương, tiền công; thu nhập từ đầu tư vốn; thu nhập từ chuyển nhượng vốn;thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản;thu nhập từ trúng thưởng;thu nhập từ bản quyền;thu nhập từ nhượng quyền thương mại; thu nhập từ nhận thừa kế là chứng khoán, phần vốn trong các tổ chức kinh tế, cơ sở kinh doanh, bất động sản và tài sản khác phải đăng ký sở hữu hoặc đăng ký sử dụng; thu nhập từ nhận quà tặng là chứng khoán, phần vốn trong các tổ chức kinh tế, cơ sở kinh doanh, bất động sản và tài sản khác phải đăng ký sở hữu hoặc đăng ký sử dụng; thu nhập từ giá trị quyền sử dụng đất của cá nhân được Nhà nước giao đất; thu nhập từ kiều hối; thu nhập từ học bổng; thu nhập từ bồi thường hợp đồng bảo hiểm nhân thọ, phi nhân thọ, tiền bồi thường tai nạn lao động, khoản bồi thường nhà nước và các khoản bồi thường khác theo quy định của pháp luật

Nhìn chung, những nguồn thu nhập nêu trên là những nguồn thu nhập hợp pháp, còn trên thực tế cá nhân còn có thể có những thu nhập từ nguồn bất hợp pháp, ví dụ như tiền, tài sản có được từ các hành vi tham ô, nhận hối lộ, lạm dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi; tiền, tài sản do phạm tội mà có

Mặc dù có nhiều cách phân loại thu nhập nhưng chung quy thu nhập chỉ tồn tại dưới hai hình thức là bằng tiền và tài sản có giá trị Tiền có thể là tiền Việt Nam, ngoại tệ, tiền mặt, tiền séc Tài sản có giá có thể là bất cứ của cải, vật chất nào có giá trị hoặc các chứng chỉ có giá khác

1.1.2 Người có chức vụ, quyền hạn

Khái niệm người có chức vụ, quyền hạn được đề cập chính thức lần đầu tiên trong Thông tư của Tòa án nhân dân tối cao ngày 06/8/1982 hướng dẫn giải thích việc vận dụng Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ, theo đó: “Người có chức vụ, quyền hạn bao gồm những người được cơ quan Nhà nước hoặc tổ chức xã hội chính thức giao đảm nhiệm một công tác thường xuyên hoặc nhất thời, không kể quy chế (do bổ nhiệm, dân cử, hợp đồng, nghĩa vụ, có hưởng lương hoặc không hưởng lương) hoặc cấp bậc như thế nào (người phụ trách hay nhân viên phục vụ) có quyền năng đối với người khác trong khi thực hiện công tác” [22, tr 48, 49] Trên cơ sở đó, trong BLHS đầu tiên của nước ta năm

1985, khái niệm người có chức vụ, quyền hạn được quy định một cách rõ ràng, đầy đủ hơn và quy định này được giữ nguyên cho đến nay

Điều 277 BLHS năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) quy định:

“Người có chức vụ, quyền hạn là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do hợp đồng hoặc một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện một công vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện công vụ”

Theo khoản 3 Điều 1 Luật PCTN năm 2005, người có chức vụ, quyền hạn bao gồm:

- Cán bộ, công chức, viên chức;

- Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ

sĩ quan chuyên môn - kỹ thuật trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân;

- Cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp của Nhà nước; cán bộ lãnh đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp;

- Người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó

Như vậy, có bốn nhóm đối tượng được coi là có chức vụ, quyền hạn, đó là:

Nhóm thứ nhất, cán bộ, công chức, viên chức Đây là nhóm đối tượng

chủ yếu, chiếm số lượng lớn người được coi là có chức vụ, quyền hạn và đây cũng là nhóm thường nắm giữ những vị trí, công việc liên quan đến vốn, tài sản của Nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc, giải quyết công việc của công dân, doanh nghiệp nên có nhiều cơ hội thực hiện hành vi tham nhũng Những người thuộc nhóm này được quy định cụ thể tại Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Điều 2 Luật Viên chức năm 2010 Theo hai luật này, thì:

(1) Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế

và hưởng lương từ ngân sách nhà nước;

(2) Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật

Cán bộ xã, phường, thị trấn là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

(3) Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật

Nhóm thứ hai, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc

phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn - kỹ thuật trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân Những đối tượng thuộc nhóm này có địa vị pháp lý tương đối đặc thù, thuộc các lĩnh vực vũ trang nhân dân được quy định trong Luật sỹ quan quân đội nhân dân Việt Nam và Luật Công an nhân dân

Nhóm thứ ba, cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp của Nhà

nước; cán bộ lãnh đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp Nhóm này có thể được chia làm hai loại: (i) Những cán bộ lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp của Nhà nước, theo đó doanh nghiệp của Nhà nước được hiểu là doanh nghiệp một trăm phần trăm vốn nhà nước; (ii) Cán bộ lãnh đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại các doanh nghiệp

Nhóm thứ tư, những người không phải là cán bộ, công chức nhà nước

nhưng được giao nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó

Dấu hiệu có ý nghĩa quyết định cho việc xác định một người có chức

vụ, quyền hạn là “tính chất của chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho người đó” Nói cách khác, để xác định một người có chức vụ, quyền hạn phải dựa vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn luật định của họ [22, tr 51]

Chức vụ và quyền hạn là hai dấu hiệu gắn bó với nhau nhưng không đồng nhất Chức vụ gắn liền với quyền hạn nhưng quyền hạn không nhất thiết đòi hỏi phải có chức vụ Theo nghĩa đó, nhóm thứ 4 rất khó xác định, bởi đó

có thể là những người được giao chức vụ, quyền hạn chỉ trong những trường hợp nhất định

Do đó, cùng là người có chức vụ, quyền hạn nhưng địa vị pháp lý của

họ có thể khác nhau, dẫn đến cơ chế quản lý họ cũng phải khác nhau.Vì vậy,

để kiểm soát tài sản, thu nhập của họ cần phải có sự phân biệt trong từng trường hợp mà không nhất thiết phải áp dụng những hình thức kiểm soát thống nhất cho tất cả các đối tượng là người có chức vụ, quyền hạn

1.1.3 Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Theo Từ điển tiếng Việt, “kiểm soát” là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [70, tr 674] Tức là khi thực hiện chức năng kiểm soát, pháp luật sẽ xây dựng các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và nhận diện các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó

Từ khung pháp lý chung, các cá nhân, tổ chức có trách nhiệm kiểm soát sẽ đối chiếu vào thực tế để xác định chủ thể thỏa mãn những điều kiện, tiêu chí trở thành đối tượng thuộc phạm vi kiểm soát; đồng thời chủ động tiến hành theo dõi các hành vi của chủ thể nhằm phát hiện những dấu hiệu vi phạm các quy tắc đã thừa nhận Nếu chủ thể có hành vi vi phạm nghiêm trọng, gây ảnh hưởng đến các nguyên tắc kiểm soát đã đặt ra thì tùy từng trường hợp sẽ bị áp dụng các chế tài hình sự, hành chính, kỷ luật, hoặc dân sự để xử lý

Ở góc độ lý luận, khái niệm “kiểm soát” được nhận diện gần giống với khái niệm “giám sát” Giám sát được hiểu là "sự theo dõi, kiểm tra việc thực hiện những điều đã quy định” [70, tr 507], hay là “sự theo dõi mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và tắc động bằng các biện pháp tích cực để hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả

đã được xác định từ trước” [69, tr 292] Cả hai khái niệm này đều cho thấy việc quan sát, theo dõi mang tính chủ động của chủ thể có quyền với các chủ

thể chịu sự giám sát, kiểm soát [64, tr 219, 220] Qua kiểm soát, giám sát mà phát hiện hành vi vi phạm sẽ có những tác động nhất định nhằm hướng các hoạt động đi đúng quỹ đạo để đạt được mục đích đề ra, bảo đảm cho các quy định của pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh Tuy nhiên, hai biện pháp này

có một số khác biệt như: Khi giám sát, chủ thể giám sát thường hướng các đối tượng chịu sự giám sát thực hiện đúng các quy định để đạt được kết quả, trong khi đó, kiểm soát không chỉ dừng lại ở việc yêu cầu thực hiện các hệ quả được mô tả mà còn xem xét hành động dựa trên lẽ phải, sự công bằng và trong những trường hợp nhất định sẽ thực hiện mục đích ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái, vi phạm Mặt khác, giám sát thường chỉ dừng lại ở việc phát hiện các hành vi và khuyến nghị đối tượng chịu sự giám sát thực hiện đúng pháp luật, trường hợp có vi phạm nghiêm trọng thì kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý, còn trong hoạt động kiểm soát, chủ thể thực hiện chức năng kiểm soát sẽ trực tiếp xem xét, áp dụng các biện pháp ngăn chặn và đưa ra chế tài xử lý theo quy định của pháp luật

Việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn không chỉ đơn thuần là phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định pháp luật Ví dụ, kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn không chỉ nhằm mục đích để thu thuế thu nhập đối với những khoản thu nhập chịu thuế mà người

có chức vụ, quyền hạn không kê khai, mà sâu xa hơn, ý nghĩa hơn đó là nhằm ngăn chặn, phát hiện những khoản thu nhập bất minh của người có chức vụ, quyền hạn, từ đó đưa ra các biện pháp phòng ngừa, xử lý trách nhiệm và thu hồi tài sản tham nhũng

Vì vậy, để phát hiện, ngăn chặn những thu nhập, tài sản bất minh của người có chức vụ, quyền hạn thì cơ quan có thẩm quyền phải theo dõi, nắm bắt được sự biến động của mọi tài sản, thu nhập của họ ở mọi thời điểm, không chỉ việc tăng tài sản, thu nhập mà ngay cả việc giảm tài sản, thu nhập

cũng tiềm ẩn khả năng có những vi phạm pháp luật liên quan đến hành vi tham nhũng của người có chức vụ, quyền hạn Đồng thời, phải có những chế tài cụ thể trong việc xử lý và thu hồi tài sản tham nhũng thì hoạt động kiểm soát mới có hiệu quả

Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn như sau:

Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong phòng, chống tham nhũng là tổng thể những biện pháp, cách thức mà Nhà nước sử dụng để theo dõi biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, qua đó phát hiện, ngăn chặn việc người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình để tham nhũng; áp dụng các biện pháp hình sự, hành chính, kỷ luật, dân sự để xử lý người có hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản tham nhũng

1.1.4 Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Để kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, các cơ quan nhà nước áp dụng nhiều cách thức, biện pháp khác nhau, với những công cụ khác nhau, trong đó có pháp luật Pháp luật là công cụ hữu hiệu nhất để nhà nước quản lý xã hội nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội, xuất phát từ tính

ưu việt của pháp luật là: Do nhà nước ban hành, mang tính bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước

Để bảo đảm việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

và tuân theo một trật tự nhất định, nhà nước ban hành các quy định pháp luật nhằm tạo hành lang pháp lý để theo dõi được biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, thông qua đó nhằm không chỉ bảo đảm cho hoạt động phòng ngừa tham nhũng, mà còn góp phần quan trọng trong phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng

Trong khoa học pháp lý, pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn chưa được coi là một ngành luật với đối tượng điều chỉnh

và phương pháp điều chỉnh riêng biệt Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn hiểu theo nghĩa hẹp là các quy định bảo đảm cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi được biến động về tài sản của đối tượng chịu sự kiểm soát, theo đó bao gồm các biện pháp như minh bạch tài sản, thu nhập, thuế thu nhập cá nhân, thanh toán không sử dụng tiền mặt, thu hồi tài sản tham nhũng, còn nếu hiểu theo nghĩa rộng là tổng thể các biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản trị công, chống xung đột lợi ích, phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản tham nhũng

Nhìn chung, pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn một số đặc thù riêng có thể phân biệt được với pháp luật trong các lĩnh vực khác như:

- Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn quy định các biện pháp nhằm tạo hành lang pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi biến động tài sản của người có chức vụ, quyền hạn;

- Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn xác định rõ những hành vi nào là hành vi vi phạm về minh bạch tài sản, thu nhập, trốn thuế thu nhập cá nhân, vi phạm các quy định về thanh toán không sử dụng tiền mặt của người có chức vụ, quyền hạn là đối tượng bị kiểm soát;

- Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục để kiểm soát thu nhập của người có chức

vụ, quyền hạn;

- Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn gồm các quy định về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong theo dõi biến động tài sản của người có chức vụ, quyền hạn và xác minh tính trung thực trong kê khai tài sản của người có chức vụ, quyền hạn;

- Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn sử dụng cách thức, phương pháp tác động nhằm hạn chế, ngăn ngừa, phát hiện

và xử lý hành vi tham nhũng để bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân Các phương pháp điều chỉnh mang tính quyền

uy, phục tùng, buộc mọi chủ thể pháp luật có liên quan phải tuân theo

Từ những đặc điểm trên cho thấy, pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong việc theo dõi các biến động về tài sản của người có chức vụ, quyền hạn nhằm phòng ngừa tham nhũng, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng cũng như thu hồi tài sản tham nhũng, được thực hiện bằng những phương pháp, cách thức khác nhau tùy theo tính chất, mức độ của chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn Có thể định nghĩa pháp luật về người có chức vụ, quyền hạn như sau:

Pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác định theo dõi biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, qua đó phát hiện, ngăn chặn việc người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình để tham nhũng; áp dụng các biện pháp hình sự, hành chính, kỷ luật, dân sự để xử lý người có hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản tham nhũng

1.2 Sự hình thành, vai trò, mục đích kiểm soát thu nhập của người

có chức vụ, quyền hạn

1.2 1 Sự hình thành cơ chế kiểm soát thu nhập

Không kể một số hình thức kê khai mang tính chất sơ khai, việc kê khai tài sản và thu nhập của công chức bắt đầu xuất hiện ở một số nước trên thế giới từ sau chiến tranh thế giới thứ hai [45, tr 15] Ở Hoa Kỳ, sự gia tăng các

vụ bê bối liên quan đến tham nhũng của chính quyền đã tạo động lực cho những sáng kiến nhằm củng cố liêm chính công Thông điệp của Tổng thống Haryy S Truman tại kỳ họp Quốc hội năm 1951 là một trong số những tuyên

bố chính trị đầu tiên về sự cần thiết phải có sự công khai trước công chúng về các nguồn tài chính cá nhân của một số quan chức cấp liên bang Ông nói:

“Với tất cả các câu hỏi được đưa ra hôm nay về sự thẳng thắn và thành thật của công chức, tôi nghĩ rằng tất cả chúng ta nên sẵn sàng để đưa thông tin về thu nhập của mình ra công khai” [52, tr.19] Tuy nhiên, trong những năm

1950, nhiều nhân tố khác nhau đã ngăn cản sự ra đời của các bản kê khai tài sản ở cấp liên bang Đến năm 1965, Tổng thống Lyndon B Johnson mới thành công trong việc ban hành một đạo luật trong đó quy định rằng các quan chức cấp liên bang phải công khai thông tin về các nguồn tài chính riêng tư của mình trước các cơ quan công quyền Đạo luật này (hiện vẫn còn hiệu lực), yêu cầu các quan chức ở cả 3 nhánh trong hệ thống chính quyền liên bang phải công khai thu nhập ở một mức nhất định nào đó Đến năm 1969, 11 bang trong nước Mỹ đã yêu cầu công chức kê khai tài sản và việc kê khai tài sản trong công chức phát triển mạnh nhất vào những năm 1970 Việc ngày càng

mở rộng phạm vi đối tượng và thông tin cần kê khai đã dẫn đến nhiều vụ kiện trước tòa vì nhiều công chức cho rằng quyền riêng tư của họ bị xâm phạm

Ở châu Âu, vấn đề công khai tài sản, thu nhập và các lợi ích tài chính khác của công chức được tiến hành chậm hơn Tuy nhiên, có một ngoại lệ là Vương quốc Anh khi quốc gia này thông qua Luật phòng ngừa tham nhũng năm 1889 Chứng cứ lịch sử cho thấy tại thời điểm đó, nghị viện Anh đã rất miễn cưỡng khi thông qua các quy định pháp luật về công khai tài sản Đến năm 1969, người ta vẫn giữ nguyên quan điểm rằng không cần phải báo cáo

về những lợi ích tài chính, vì cần phải tin tưởng vào lòng tự trọng và tính tự giác của các nghị sỹ Đến năm 1974, Hạ viện Anh đưa ra quy định về Báo cáo lợi ích của các nghị sĩ, nhưng sau năm 1974, câu hỏi về lợi ích nào cần phải

kê khai hoặc báo cáo vẫn bỏ ngỏ và thực tế thì vẫn để cho các nghị sỹ tự quyết định về thông tin sẽ kê khai

Cuối những năm 80 và 90 của thế kỷ 20, phong trào dân chủ hóa ở nhiều nước Trung và Đông Âu cũng như một số khu vực khác của thế giới phát triển mạnh Ngày nay, cùng với sự lan tỏa của các hoạt động chống tham nhũng toàn cầu đã khiến cho nhiều quốc gia đưa ra các quy định về kê khai tài sản, thu nhập của quan chức và phạm vi và lĩnh vực phải kê khai ngày càng được mở rộng hơn [45, tr 16, 17]

1.2.2 Vai trò của kiểm soát thu nhập

Các hệ thống kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trên thế giới hiện nay đang nổi lên như là một công cụ hữu hiệu trong cuộc chiến chống tham nhũng, có khả năng hỗ trợ cả khâu ngăn ngừa và cưỡng chế hành

vi tham nhũng Vai trò của nó đã được công nhận trong UNCAC và nhiều hiệp ước quốc tế khác về chống tham nhũng Những hệ thống này nhằm ngăn chặn và góp phần phát hiện việc sử dụng công quyền để tư lợi Đây cũng là một trong những thành phần quan trọng trong việc xây dựng các giải pháp chống tham nhũng thành công và văn hóa liêm chính trong lĩnh vực dịch vụ công Một mặt, kiểm soát tài sản, thu nhập tập trung vào việc tạo ra cơ chế công khai hiệu quả và hiệu lực đối với công chức; mặt khác giúp phát hiện, phòng ngừa các quan chức tham nhũng tẩu tán tài sản và hỗ trợ cho việc thu hồi tài sản hay xử lý tham nhũng

Vai trò của việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn được thể hiện ở một số điểm như:

- Tăng cường tính minh bạch và niềm tin của người dân vào bộ máy hành chính công thông qua việc công khai thông tin về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức

- Giúp những người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước phòng ngừa xung đột lợi ích trong nội bộ cơ quan và giải quyết những vấn đề nảy sinh, qua đó tăng cường, thúc đẩy tính liêm chính của cơ quan quản lý nhà nước

- Giám sát, phòng ngừa các hành vi sai trái của cán bộ, công chức, những người giữ chức vụ, giảm thiểu nguy cơ làm giầu bất chính

Mặc dù việc kiểm soát tài sản, thu nhập là một trong nhiều công cụ quan trọng góp phần phòng ngừa tham nhũng, nhưng chúng không thể đứng độc lập, mà khi kết hợp với các yếu tố khác sẽ tạo ra hàng rào pháp lý nhằm ngăn ngừa và xử lý hành vi tham nhũng như các quy định về minh bạch hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng, luân chuyển, chuyển đổi vị trí việc làm, tăng cường xử lý hình sự người có hành vi tham nhũng… Tuy nhiên, các quy định về kiểm soát tài sản và thu nhập được thiết kế tốt và hoạt động hiệu quả có thể là thành phần chính trong hệ thống PCTN nói chung

1.2 3 Mục đích của việc kiểm soát thu nhập

Mỗi quốc gia cần xác định được những vấn đề cụ thể mà mình cần hướng tới để giải quyết Về cơ bản, việc kiểm soát tài sản, thu nhập nhằm các mục đích sau đây:

- Kiểm soát xung đột lợi ích UNCAC đặc biệt chú ý đến khả năng xảy

ra xung đột lợi ích và lấy đó làm mấu chốt vấn đề để đưa ra quy định về những loại thông tin cần kê khai Điều này phản ánh thực tế rằng kiểm soát xung đột lợi ích là một trong những mục đích chung của việc yêu cầu kê khai tài sản, thu nhập đối với công chức Có quan điểm cho rằng việc ngăn chặn xung đột lợi ích nên tập trung giới hạn vào những lợi ích nhất định có thể ảnh hưởng đến quá trình thực thi công vụ Cũng có ý kiến quan ngại về trách nhiệm giải trình của công chức, từ đó yêu cầu phải đánh giá cả các hoạt động của công chức, bao gồm cả những động cơ mà công chức có thể có [26]

- Minh bạch và trách nhiệm giải trình Nhiều quốc gia có chung mối

quan tâm về sự minh bạch, trách nhiệm giải trình, lòng tin và sự liêm chính của công chức Quyền yêu cầu thông tin đối với chính phủ đã được mở rộng

sang quyền được biết về những thông tin mà chính phủ đang nắm giữ Ở những quốc gia nơi mà các bản kê khai tài sản của công chức được công khai, công cụ này đã khiến cho quyền được thông tin của người dân được mở rộng sang những dữ liệu riêng tư của quan chức chính quyền

- Chứng minh tính hợp pháp của thu nhập và tài sản Các tiêu chuẩn

quốc tế không liên kết một cách cụ thể việc kê khai với sự cần thiết phải giám sát tài sản của công chức Trái ngược với vấn đề phòng ngừa xung đột lợi ích

và trách nhiệm giải trình, các quốc gia thường hướng đến mục tiêu kiểm soát tài sản và thu nhập của tất cả, chứ không phải một số công dân.Tuy nhiên, ở một số quốc gia, người ta cho rằng các bản kê khai tài sản nên được coi là công cụ đặc biệt để giám sát hoạt động của công chức Lý do là công chức thì cần phải chịu sự giám sát chặt chẽ hơn là những công dân khác Ví dụ như ở Anbani, mục đích của Luật về kê khai, kiểm toán tài sản và các nghĩa vụ tài chính của những người được bầu cử và một số công chức khác được xác định

rõ là để “quyết định các quy tắc kê khai và kiểm toán tài sản, tính hợp pháp của nguồn gốc hình thành của tài sản đó, các nghĩa vụ tài chính của những người được bầu, công chức, gia đình của họ và những người có liên quan đến họ” [75, Điều I]

- Thể hiện quyết tâm và nhằm mục tiêu chính trị Kết quả từ nhiều

nghiên cứu cho thấy việc xây dựng các quy định về kê khai tài sản, thu nhập (cũng như nhiều thể chế liên quan đến đạo đức công vụ khác) thường có xuất phát ban đầu là nhằm đạt được những lợi ích chính trị nào đó, để thúc đẩy lòng tin đối với một chính phủ mới, để tạo cơ hội tái cử cho một đảng chính trị nhiều bê bối, hoặc để làm hài lòng các nhà tài trợ quốc tế

1.3 Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về kiểm soát thu nhập

1.3.1 Kiểm soát thu nhập trong một số công ước của Liên hợp quốc

Trong những năm 1990, đồng thời với việc hình thành các cơ chế kiểm soát thu nhập ở các quốc gia, đã xuất hiện các tiêu chuẩn quốc tế mang tính khuyến nghị (không ràng buộc) về vấn đề này Một trong những văn kiện sớm nhất trong số đó là Công ước Liên Mỹ về chống tham nhũng (Inter-American Convention Against Corruption- IACAC), được thông qua vào năm 1996 Công ước này yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét các biện pháp nhằm

“…thiết lập, duy trì và củng cố các hệ thống báo cáo về thu nhập, tài sản và trách nhiệm của những người giữ các chức vụ nhất định theo quy định của pháp luật và khi phù hợp, công khai các thông tin kê khai đó” [78, Điều III, khoản 4] Công ước của Liên minh Châu Phi về PCTN cũng yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết “…yêu cầu tất cả hoặc các công chức được bổ nhiệm giữ chức vụ phải kê khai tài sản của mình tại thời điểm nhận nhiệm vụ, trong khi làm việc và sau khi hết nhiệm kỳ công vụ” [79, Điều 7, khoản 1] Khuyến nghị R10 của Hội đồng Bộ trưởng các quốc gia thành viên Liên minh Châu

Âu (thông qua vào ngày 11/5/2000) về bộ quy tắc ứng xử cho công chức quy định về việc kê khai tài sản như sau: “Công chức giữ những chức vụ mà có khả năng tác động đến lợi ích cá nhân của người đó thì phải kê khai định kỳ

và khi có yêu cầu hay bất kỳ khi nào có sự thay đổi về bản chất hoặc phạm vi của các lợi ích đó” (Điều 14) Khuyến nghị này chỉ nhằm mục đích kiểm soát xung đột lợi ích chứ không nhằm để kiểm soát tài sản của công chức

Đối với Liên minh Châu Âu, các điều kiện áp dụng đối với các quốc gia muốn gia nhập EU thường không chứa đựng một yêu cầu rõ ràng về việc

kê khai tài sản dành cho công chức (vì EU không có quy định về vấn đề này) Việc là thành viên của EU, hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm yêu cầu “…quốc gia ứng viên phải đạt được một sự ổn định về thể chế nhằm đảm bảo cho nền

dân chủ, pháp quyền, nhân quyền …” Đồng thời, quốc gia ứng viên được trông đợi là sẽ đáp ứng được yêu cầu của các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan

và có các quy định về trình tự thủ tục nhằm chống tham nhũng Hơn nữa, một

số quốc gia đã nhận được những yêu cầu cụ thể từ phía EU về việc thực hiện hoặc tăng cường các biện pháp nhằm kiểm soát xung đột lợi ích và xác minh tài sản của công chức Do đó, ngay cả khi không có cơ sở pháp lý ràng buộc nào nhưng vấn đề kê khai tài sản của công chức đã trở thành tiêu chuẩn thực tiễn đối với các quốc gia thành viên EU Tất cả 10 quốc gia Trung và Đông

Âu gia nhập EU trong thế kỷ 21 đều đã thiết lập các quy định về kê khai tài sản, thu nhập từ trước khi gia nhập tổ chức này rất lâu [31; 45, tr 23; 84]

Đến nay, vấn đề kê khai tài sản của công chức đã trở thành một phần trong tiêu chuẩn mang tính toàn cầu và được thể hiện rõ nét trong UNCAC Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên: “Khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan, trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ” (Điều 8, khoản 5) Đồng thời, yêu cầu: “Mỗi quốc gia thành viên cần xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành Mỗi quốc gia thành viên cần xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan

có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này” (Điều 52 khoản 5)

Hướng dẫn lập pháp để thực hiện UNCAC (khoản 12) nêu rõ, các quốc

gia thành viên được thúc giục phải xem xét áp dụng các hệ thống công khai tài

sản và cần nỗ lực hết mình để quyết định xem những hệ thống này có tương thích với hệ thống pháp luật của mình hay không Ngoài ra, văn bản này cũng đưa ra một số khuyến nghị, bao gồm:

- Công khai tất cả những dạng thu nhập và tài sản cơ bản của công chức (tất cả hoặc ở mức độ nhất định là các nhóm công chức có trách nhiệm hoặc làm việc trên một số lĩnh vực);

- Công khai các hình thức cho phép so sánh tình hình tài chính của công chức theo từng năm;

- Công khai các thủ tục ngăn ngừa khả năng che giấu tài sản của công chức thông qua các biện pháp khác, hoặc trong phạm vi có thể, tài sản được nắm giữ bởi những người mà một quốc gia thành viên không thể xâm phạm (như ở nước ngoài hoặc được nắm giữ bởi một người không nơi cư trú);

- Quy định một hệ thống biện pháp tin cậy để kiểm soát tài sản và thu nhập đối với tất cả các thể nhân và pháp nhân - chẳng hạn trong lĩnh vực quản

lý thuế - nhằm tạo cơ hội tiếp cận với những cá nhân hoặc pháp nhân có quan

- Cơ quan giám sát phải có đầy đủ năng lực chuyên môn, năng lực kỹ thuật và thẩm quyền pháp lý để hoạt động giám sát có ý nghĩa;

- Có các hình phạt ngăn chặn phù hợp đối với việc vi phạm những quy định này

1.3.2 Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn của một

số quốc gia

1.3.2.1 Xác định đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập

Mỗi quốc gia có cách phân loại riêng của mình đối với từng loại công chức thuộc đối tượng phải kê khai tài sản Nhìn chung, kinh nghiệm quốc tế cho thấy các nhóm công chức sau đây thường là đối tượng được yêu cầu kê khai tài sản:

- Thành viên của nghị viện và chính phủ: Lý do quy định cho việc quy

định đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập là do nhu cầu phải thúc đẩy trách nhiệm giải trình về chính trị và công khai thông tin về ứng cử viên trong quá trình bầu cử Đây là đặc điểm nổi bật ở một số quốc gia Tây Âu (trong thực tế cũng có một số quốc gia trong số này quy định việc kê khai đối với các thành viên trong nội các) Ví dụ như Đức và một số quốc gia Bắc Âu như Đan Mạch, Thụy Điển và Na Uy (quy định nghĩa vụ kê khai đối với các thành viên trong Nghị viện)

- Các quan chức/chính trị gia cao cấp: Đây là cách tiếp cận phổ biến

nhất ở nhiều quốc gia Lý giải cho điều này có thể là nhận thức rằng không chỉ những chính trị gia có chức vụ do được bầu mà kể cả các công chức cấp cao ở các bộ ngành, cũng như những người đứng đầu cơ quan là những người

có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình hoạch định các chính sách công Mặc dù có thể trách nhiệm giải trình của họ không hoàn toàn giống nhau, nhưng thực tiễn pháp lý cho thấy sự cần thiết của việc yêu cầu họ công khai các mối quan hệ công việc với bên thứ ba, các khoản thu nhập bổ sung hoặc lợi ích cá nhân của mình Lợi ích của việc áp dụng hệ thống này là nhằm thúc đẩy các nguyên tắc về minh bạch và trách nhiệm giải trình, ví dụ như ở Thái Lan, Sigapore, Camphuchia [67, tr 221-224; 27, tr 33-39]

Hầu hết hoặc tất cả các công chức: Ở một số quốc gia, nghĩa vụ kê khai

được áp dụng đối với hầu hết hoặc toàn bộ công chức (kể cả trong ngành tư pháp)

Nhìn chung, nếu xét về phạm vi đối tượng phải kê khai thì các quốc gia

ở khu vực Trung và Đông Âu là tương đối điển hình [34, tr 35; 35] Theo kết quả một nghiên cứu được tiến hành đối với 6 thành viên “cũ” của EU (Pháp, Đức, Italia, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha và Vương quốc Anh) và 3 thành viên

“mới” của EU (Hungary, Latvia, Ba Lan) thì không có quốc gia nào trong nhóm “cũ” quy định về nghĩa vụ kê khai tài sản đối với công chức; trong khi

đó cả 3 quốc gia trong nhóm “mới” đều yêu cầu công chức phải thực hiện nghĩa vụ này (ở Hungary thì chỉ các quan chức điều hành cấp cao phải kê khai) Ở nhiều quốc gia khác nơi mà các quy định về kê khai được áp dụng cả với ngành tư pháp thì các thẩm phán cũng phải thực hiện nghĩa vụ này như những người khác Theo kết quả một nghiên cứu gần đây đối với 21 quốc gia thành viên EU thì 10 quốc gia không có quy định về việc các thẩm phán của tòa án tối cao phải công khai lợi ích cá nhân (Áo, Bỉ, Bungary, Cộng hòa Séc, Đan Mạch, Pháp, Ai Len, Lúc-xem-bua, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha) Có thể là do sự tôn trọng đặc biệt đối với tính độc lập của ngành tư pháp và lòng tin tuyệt đối vào sự liêm chính của các quan tòa, cộng với thực tế là các thẩm phán ở châu Âu không được bổ nhiệm do bầu cử, là nguyên nhân chính của việc các hệ thống kê khai của các nước đã nêu không quy định nghĩa vụ đối với thẩm phán [45, tr 27, 28]

- Nhóm đối tượng đặc biệt khác: Một số nước không chỉ quy định nghĩa

vụ kê khai đối với công chức mà còn đối với cả những người có liên quan đến

họ Thường thì những người này không cần phải nộp bản kê khai của riêng mình, mà thay vào đó, công chức phải cung cấp dữ liệu về người đó trong bản

kê khai của mình Phạm vi thông tin cần cung cấp thường sẽ hẹp hơn thông tin về bản thân công chức kê khai Quy định này nhằm ngăn chặn công chức che giấu tài sản và thu nhập của mình dưới tên người khác hoặc chuyển dịch quyền sở hữu tài sản sang người thân trong gia đình Những người mà công chức cần cung cấp dữ liệu cá nhân trong bản khai của mình, thường là những

người có mối liên hệ thân thiết nhất trong cuộc sống riêng tư của một công chức như: vợ/chồng; con cái, các thành viên khác trong gia đình/họ hàng; những người cùng chung sống, nhưng không nhất thiết phải là vợ/chồng, con cái hay họ hàng của công chức

Ngoài ra, một số quốc gia đòi hỏi công chức cung cấp thông tin về những người có liên quan, khi có thông báo về khả năng vi phạm pháp luật hoặc khi một cuộc điều tra được mở ra Ví dụ như ở Slovenia, nếu đối chiếu

dữ liệu đã được cung cấp với một vụ việc trong thực tế mà có căn cứ chính đáng để giả định rằng công chức đang tiến hành chuyển tài sản hoặc thu nhập của mình cho các thành viên trong gia đình nhằm trốn tránh việc kiểm tra, thì một Ủy ban của Quốc hội, theo đề nghị của Ủy ban Phòng ngừa tham nhũng,

sẽ đề nghị công chức đó báo cáo thông tin về các thành viên trong gia đình của mình Ở Anbani, luật pháp cho phép yêu cầu bất kỳ thể nhân hay pháp nhân nào nộp bản kê khai khi mà, theo kết quả xác minh, có căn cứ rõ ràng rằng họ có liên quan đến đối tượng phải kê khai [45, tr 29]

1.3.2.2 Về xác định phạm vi và nội dung kiểm soát thu nhập

Nhìn chung, đa số các quốc gia quy định việc kê khai tài sản thu nhập của công chức, người có chức vụ, quyền hạn đều yêu cầu kê khai cả thu nhập (bao gồm các loại thu nhập, quà tặng) và tài sản Tuy nhiên, phạm vi thu nhập, tài sản và giá trị tài sản phải kê khai thì ở mỗi quốc gia lại có những quy định khác nhau phụ thuộc vào điều kiện chính trị, khả năng kiểm soát của quốc gia đó

a) Thu nhập

Thu nhập là một trong những loại thông tin phổ biến nhất cần cung cấp trong bản kê khai của công chức Có 2 lý do cho vấn đề này Thứ nhất, thông tin về thu nhập của công chức thể hiện những lợi ích cá nhân của người đó trong mối liên hệ với bên thứ ba (do đó thông tin về nguồn gốc và loại thu nhập thường được yêu cầu chỉ rõ) và sức nặng của các lợi ích đó (vì thế mà số

tiền thu nhập thường được yêu cầu chỉ rõ) Thứ hai, tỷ lệ tương đối của thu nhập chính so với thu nhập bên ngoài sẽ cho phép đánh giá xem liệu chức vụ của người đó có tương xứng với những gì mà người đó thu nhập được hay không Ngoài ra, trong quá trình thực hiện một cuộc điều tra hay kiểm toán,

dữ liệu về thu nhập là rất cần thiết để quyết định xem liệu tài sản của người đó

có thể được chứng minh là xuất phát từ nguồn gốc hợp pháp hay không Cũng

có quốc gia áp dụng phương pháp kiểm soát nghiêm khắc nhất, đó là yêu cầu

kê khai con số chính xác về khoản thu nhập và xác định rõ nguồn gốc của thu nhập đó Đây là tiêu chuẩn điển hình ở nhiều nước xã hội chủ nghĩa trước đây Một thí dụ khác có thể kể đến là quy định về kê khai của Ai Len, nơi mà

“…không nhất thiết phải cụ thể hóa trong bản kê khai số lượng hoặc giá trị quy ra tiền của bất kỳ lợi ích nào hoặc các khoản thưởng từ nghề nghiệp hay công việc kinh doanh” Ở Anh, thành viên của Hạ viện phải cung cấp số lượng chính xác từng khoản được thanh toán, bất kể lớn nhỏ (trừ khi khoản tiền đó có được khi người đó thực hiện nhiệm vụ của một nghị sĩ) hoặc thu nhập có được từ đất và tài sản (sẽ phải kê khai nếu thu nhập đó lớn hơn 10%

so với lương hiện tại của một nghị sĩ) [45, tr 31]

Một số quốc gia yêu cầu thông tin cụ thể cả về những lợi ích mà công chức nhận được từ các bên thứ ba mà không phải lúc nào cũng được coi là thu nhập,ví dụ như những ưu đãi về chi phí đi lại cho người đó do bên thứ ba chi trả (chứ không phải do người đó hay cơ quan người đó chi trả), hoặc nhiều lợi ích mang tính thiện ý khác,… Thường thì những điều này chỉ được yêu cầu kê khai khi nó được nhận trong quá trình thực hiện chức năng công vụ của công chức và khi đó pháp luật thường quy định một ngưỡng nhất định để áp dụng

khi phải kê khai

b) Tài sản

Nói đến tài sản là nói đến nhiều loại vật chất cần kê khai: bất động sản, các loại động sản [như xe cộ, tầu thuyền, đồ cổ có giá trị và các công trình

nghệ thuật, vật nuôi, cổ phần, cổ phiếu, các khoản vay, tiết kiệm dưới hình thức ký quỹ ngân hàng hoặc tiền mặt Cũng giống như thông tin về thu nhập của công chức, thông tin về tài sản thể hiện lợi ích của họ Lý do cụ thể nhất đằng sau việc yêu cầu kê khai tài sản ở nhiều quốc gia là nhằm mục đích giám sát tài sản Thông tin liên quan đến tài sản và thu nhập có thể được đưa ra đối chiếu để đánh giá xem liệu những thay đổi về tài sản của một công chức có thể lý giải được bằng những thông tin về thu nhập hợp pháp đã kê khai hay không [45, tr 37, 68]

Có nhiều phương án để thực hiện, nhưng phương án được cân nhắc nhiều nhất vẫn là liệu có chỉ ra giá trị của tài sản được kê khai hay không (giá trị lúc này rất quan trọng để kiểm soát tài sản) hay chỉ kê khai khi giá trị của tài sản vượt quá giới hạn về giá trị theo quy định Một phương án khác cũng được cân nhắc là kê khai tài sản do mình sở hữu và tài sản được sử dụng lâu dài (thuê, được ủy thác sử dụng, …) Việc quản lý tài sản thuộc sở hữu tương đối dễ dàng, nhưng tài sản được giao sử dụng thì lại cần cơ chế giám sát toàn diện hơn để kiểm soát vấn đề xung đột lợi ích Latvia là một thí dụ về việc yêu cầu công chức báo cáo cả về tài sản thuộc sở hữu và tài sản được sử dụng [45, tr 33]

Một số nước chỉ yêu cầu cung cấp thông tin về một số loại tài sản Mặc

dù cách này có thể sẽ dẫn đến tình trạng thiếu thông tin phục vụ mục đích kiểm soát tài sản, nhưng nó có thể được sử dụng nhằm mục đích kiểm soát nguồn gốc phát sinh xung đột lợi ích Ví dụ, thành viên Nghị viện Đức chỉ phải kê khai về sự tham gia của mình trong các doanh nghiệp mà phát sinh nguy cơ ảnh hưởng đến công việc của người đó Trong khi đó, thành viên của

Hạ viện Anh phải báo cáo về: Bất kỳ đất đai hoặc tài sản nào có giá trị (trừ khi phục vụ mục đích làm nơi ở cho bản thân của người đó hoặc vợ/chồng hay đối tác của người đó) hoặc tài sản mà từ đó phát sinh thu nhập; lợi ích dưới dạng cổ phần do người đó nắm giữ, cả dưới tư cách cá nhân hoặc thay