7. Kết cấu luận văn
2.3.1. Kê khai tài sản, thu nhập và việc công khai bản kê khai tài sản, thu
sản, thu nhập của cán bộ, công chức
2.3.1.1. Về đối tượng có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập
Theo quy định của Luật PCTN; Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/3013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập, đối tượng có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập bao gồm: Đại biểu Quốc hội chuyên trách, đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên trách, người ứng cử đại biểu Quốc hội,
82.7% 11.1%
2.1% 0.2%
0.2%
3.6%
mức thu nhập ngoài lƣơng
Thấp hơn 50% tiền lương
Khoảng 50% đến 100% tiền lương
Cao hơn lương nhưng nhỏ hơn 5 lần tiền lương
Khoảng từ 5 đến 10 lần tiền lương
Cao hơn 10 lần tiền lương.
52
đại biểu Hội đồng nhân dân, người được dự kiến bầu, phê chuẩn tại Quốc hội, Hội đồng nhân dân; Cán bộ, công chức từ Phó trưởng phòng của Ủy ban nhân dân cấp huyện trở lên và người được hưởng phụ cấp chức vụ tương đương trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Sĩ quan chỉ huy từ cấp Phó tiểu đoàn trưởng, người hưởng phụ cấp chức vụ tương đương phó tiểu đoàn trưởng trở lên trong Quân đội nhân dân; sĩ quan chỉ huy từ cấp Phó tiểu đoàn trưởng, Phó trưởng công an phường, thị trấn, Phó đội trưởng trở lên trong Công an nhân dân; Người giữ chức vụ tương đương Phó trưởng phòng trở lên tại bệnh viện, viện nghiên cứu, cơ quan báo, tạp chí, ban quản lý dự án đầu tư xây dựng có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước, ban quản lý dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); Hiệu trưởng, Phó hiệu trưởng trường mầm non, tiểu học, trường trung học cơ sở, trung học phổ thông, trung tâm giáo dục thường xuyên, người giữ chức vụ tương đương Phó trưởng phòng trở lên trong các trường đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp, dạy nghề của Nhà nước; Thành viên hội đồng quản trị, thành viên hội đồng thành viên, thành viên ban kiểm soát, kiểm soát viên, người giữ chức danh quản lý tương đương từ Phó trưởng phòng trở lên trong doanh nghiệp nhà nước, người là đại diện phần vốn của Nhà nước, phần vốn của doanh nghiệp nhà nước và giữ chức danh quản lý từ Phó trưởng phòng trở lên trong doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước, của doanh nghiệp nhà nước; Bí thư, Phó bí thư Đảng ủy, Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó chủ tịch, Ủy viên Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn; Trưởng công an, chỉ huy trưởng quân sự, cán bộ địa chính, xây dựng, tài chính, tư pháp - hộ tịch xã, phường, thị trấn; Điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm tra viên, thẩm phán, thư ký tòa án, kiểm toán viên nhà nước, thanh tra viên, chấp hành viên, công chứng viên nhà nước; Người không giữ chức vụ quản lý trong các cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân làm công tác quản lý
53
ngân sách, tài sản của Nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân như: người quản lý ngân sách, tài sản trong cơ quan, đơn vị (là người có nhiệm vụ phân bổ ngân sách, kế toán, mua sắm công). Người trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc trong các lĩnh vực về tổ chức cán bộ, tài chính, ngân hàng, công thương, xây dựng, giao thông, y tế, văn hóa, thể thao và du lịch, thông tin truyền thông, tài nguyên và môi trường, nông nghiệp và phát triển nông thôn, đầu tư và ngoại giao, tư pháp, lao động, thương binh và xã hội, khoa học công nghệ, giáo dục đào tạo, quốc phòng, công an, thanh tra và PCTN.
Có thể thấy, phạm vi đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập như trên là tương đối rộng, chưa rõ ràng, thiếu cụ thể đối với các đối tượng trong các cơ quan đảng, đoàn thể, các đối tượng là đại diện quản lý phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; vẫn còn bỏ sót một số đối tượng thuộc lĩnh vực chuyên ngành tài chính, thuế, hải quan, đầu tư, xây dựng, giao thông, tài nguyên. Ngoài ra, chưa có quy định về kê khai tài sản đối với các trường hợp đi học, công tác dài hạn ở nước ngoài, chuyển đổi vị trí công tác sang nơi làm mới, cũng như chưa bao gồm các đảng viên trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị như Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 21/6/2006 của Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa X đã đề cập [03].
Thực tiễn cho thấy, việc kê khai tài sản trong những năm qua hầu như không mang lại hiệu quả trong việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nói riêng và công tác PCTN nói chung [18, tr 7; 56, tr 6; 57, tr 4]. Theo báo cáo của Thanh tra Chính phủ trong những năm gần đây, việc kê khai tài sản, thu nhập bình quân kê khai lần đầu trung bình đạt khoảng 97%, kê khai bổ sung trung bình đạt 96%. Hàng năm, có tổng số khoảng 600 nghìn người thực hiện việc kê khai tài sản [18, tr 7]. Năm 2014 là gần 1 triệu bản kê khai [16, tr 6]. Tuy nhiên, sau khi kê khai, bản kê khai chủ yếu được lưu trữ tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị mà hầu như chưa được sử dụng nhằm mục
54
đích theo dõi biến động về tài sản của người có chức vụ, quyền hạn để phát hiện, xử lý tài sản tăng thêm bất thường mà người có chức vụ, quyền hạn không chứng minh được nguồn gốc.
Biểu 2.5: Tình hình kê khai tài sản, thu nhập từ năm 2010 đến năm 2014
(đơn vị tính: người) Năm
Chỉ tiêu 2010 2011 2012 2013 2014 Ghi chú Kê khai lần đầu 105.070 110.289 129.606 113.436 2014
không phân định kê khai lần đầu và kê khai lại Kê khai lại 514.524 443.079 516.829 519.320 944.425
Số người được xác minh 788 2556 2.184 Không báo cáo 05 Xử lý người kê khai không trung thực 03 03 02 03 01
(Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo của Chính phủ về công tác PCTN [12, 13, 14, 15, 16].
2.3.1.2. Về tài sản, thu nhập phải kê khai
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì các loại tài sản của người có chức vụ, quyền hạn phải kê khai bao gồm: các loại nhà, công trình xây dựng bao gồm nhà, công trình xây dựng khác đã được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu, nhà, công trình xây dựng khác chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu hoặc giấy chứng nhận quyền sở hữu đứng tên người khác; nhà, công trình xây dựng khác đang thuê hoặc đang sử dụng thuộc sở hữu của Nhà
55
nước; các quyền sử dụng đất, bao gồm quyền sử dụng đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đứng tên người khác; tiền mặt, tiền cho vay, tiền gửi các cá nhân, tổ chức trong nước, nước ngoài mà giá trị mỗi loại từ 50 triệu đồng trở lên; tài sản ở nước ngoài; ô tô, mô tô, xe máy, tầu, thuyền và những động sản khác mà Nhà nước quản lý (theo quy định của pháp luật phải đăng ký sử dụng và được cấp giấy đăng ký) có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên; kim loại quý, đá quý, cổ phiếu, các loại giấy tờ có giá trị chuyển nhượng khác có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên; các khoản nợ phải trả có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên; tổng thu nhập trong năm.
Tài sản, thu nhập phải kê khai là vấn đề phức tạp liên quan đến trình độ quản lý kinh tế - xã hội, tổ chức xã hội truyền thống và khả năng kiểm soát của cơ quan nhà nước. Quy định tài sản, thu nhập phải kê khai căn cứ trên các tiêu chí như: (1) Quy định loại tài sản, thu nhập nào và các thông tin nào cần phải kê khai (2) Quy định kê khai ở phạm vi nào.
Quy định về loại tài sản, thu nhập phải kê khai và phạm vi kê khai nhìn chung chưa bao quát được toàn bộ về tài sản, thu nhập của người phải kê khai và nguồn gốc của tài sản, thu nhập đã kê khai, chưa kiểm soát được chi tiêu của người kê khai, còn một số tồn tại như:
+ Về loại tài sản, thu nhập phải kê khai: Hiện còn chưa quy định các khoản chi phí sinh hoạt, chi phí học tập, đào tạo ở nước ngoài, các khoản hiến, tặng, cho mà thực tế những khoản này đôi khi rất lớn; tài sản sử dụng vào mục đích kinh doanh, như các khoản đầu tư; nhà, công trình xây dựng đang thuê hoặc đang sử dụng thuộc sở hữu nhà nước, tài sản liên quan đến việc sử dụng đất thuê; nguồn thu nhập. Ngoài ra pháp luật cũng chưa quy định kê khai nguồn gốc tài sản mà người kê khai đang sở hữu, quản lý hoặc sử dụng.
+ Về mức giá trị tài sản, thu nhập phải kê khai: Có ý kiến cho rằng quy định giá trị tài sản từ 50 triệu đồng/loại tài sản trở lên là chưa phù hợp với biến động giá trị tài sản theo thị trường cần phải nâng lên, tuy nhiên một số
56
tỉnh miền núi lại cho rằng quy định giá trị (50 triệu đồng) như vậy là quá lớn, không phù hợp với thu nhập thực tế của đại bộ phận cán bộ, công chức, viên chức thuộc diện phải kê khai ở khu vực miền núi [50]. Về vấn đề này, kinh nghiệm một số quốc gia đưa ra mức giá trị tài sản, thu nhập phải kê khai là nhằm hạn chế việc kiểm soát đối với các tài sản, thu nhập nhỏ hơn để tập trung nguồn lực kiểm soát các nguồn thu nhập cao, vì vậy, có thể nói ý kiến thứ nhất tỏ ra phù hợp hơn ý kiến thứ hai.
+ Quy định tài sản, thu nhập nào phải kê khai, phạm vi phải kê khai chưa gắn với mục đích cụ thể của hệ thống minh bạch tài sản, thu nhập và thực trạng quản lý kinh tế. Trong điều kiện nền kinh tế vẫn thanh toán bằng tiền mặt với tỷ lệ cao ở nước ta hiện nay, việc mua sắm tài sản lớn vẫn được thực hiện qua giao dịch trực tiếp giữa người bán, người mua thì dù có khai rõ nguồn thu nhập cũng khó đánh giá, chứng minh được nguồn thu nào là chính đáng, nguồn thu nào là không chính đáng. Trong khi đó, pháp luật chưa có quy định buộc cán bộ, công chức phải giải trình về nguồn gốc tài sản, thu nhập nên khó có thể kiểm soát được thu nhập và chi tiêu của cá nhân.
2.3.1.3. Về công khai bản kê khai tài sản, thu nhập
Theo quy định của Luật PCTN, Nghị định số 78/2013/NĐ-CP, bản kê khai tài sản, thu nhập phải được công khai bằng một trong hai hình thức sau: Niêm yết tại trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc công bố tại cuộc họp vào thời điểm sau tổng kết hàng năm. Đối tượng có nghĩa vụ công khai cũng rất rộng. Ví dụ, phạm vi công khai tài sản ở trung ương bao gồm: Cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Bộ trưởng và tương đương trở lên thì công khai trước đối tượng ghi phiếu tín nhiệm để lấy phiếu tín nhiệm hàng năm. Cán bộ, công chức giữ chức vụ Thứ trưởng, Tổng cục trưởng, Phó Tổng cục trưởng và tương đương trở lên công khai trước lãnh đạo từ cấp cục, vụ và tương đương trở lên của cơ quan mình…
Ở Việt Nam, việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập được bắt đầu thực hiện từ năm 2012 với số lượng bản kê khai tài sản, thu nhập được công khai đạt 18,7% tổng số người phải kê khai tài sản, thu nhập. Đến năm 2014 đạt
57
96,8% tổng số người đã kê khai (có 914.245 bản kê khai được công khai) [16, tr 6].Công khai bản kê khai tài sản được coi là bước đi mạnh mẽ nhằm hiện thực hoá và nâng cao hiệu quả quy định về minh bạch tài sản, thu nhập, để thông qua sự quan sát của quần chúng có thể phát hiện sự thiếu trung thực của bản kê khai. Việc công khai bản kê khai tại nơi làm việc mới bắt đầu được thực hiện nên không gặp nhiều khó khăn [18, tr 7].
Nhiều quốc gia áp dụng công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của công chức cấp cao qua các phương tiện thông tin đại chúng, cụ thể là đối với những chức danh đứng đầu nhà nước, các bộ trưởng và nghị sỹ, song cũng có quốc gia áp dụng hình thức công khai bản kê khai tài sản, thu nhập ở nơi người có nghĩa vụ kê khai cư trú [34, tr 82-91]. Ở Việt Nam, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 thì Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và tất cả công dân đều có quyền giám sát mọi hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan nhà nước, do đó, việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của một số đối tượng, nhất là các đối tượng giữ chức vụ do bầu cử hoặc cơ quan dân cử phê chuẩn, các đối tượng có vị trí việc làm thường xuyên tiếp xúc công việc với người dân, là rất quan trọng. Quy định này cũng phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 04-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật vẫn chưa quy định về việc phải công khai bản kê khai tài sản, thu nhập tại nơi cư trú, dẫn đến việc giám sát tính trung thực của các bản kê khai tài sản, thu nhập mới chỉ đạt được một nửa mục đích, đó là sự giám sát của những người cùng công tác với người có nghĩa vụ phải kê khai mà chưa có sự giám sát của nhân dân và các tổ chức xã hội đối với bản kê khai đó. Việc công khai thực chất là cung cấp thông tin cho số đông người biết, qua đó nhận lại thông tin phản hồi qua hệ thống tố cáo để phát hiện kê khai không trung thực. Như vậy để giải pháp này có kết quả còn cần phải có
58
cơ chế tiếp thu thông tin và xử lý tố cáo, phản ánh tốt, nhưng hiện nay hiệu quả giải quyết tố cáo của hệ thống này ở nước ta chưa cao.
Tuy nhiên, trong quá trình sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng năm 2012, Chính phủ đã trình Quốc hội 02 phương án công khai bản kê khai tài sản, thu nhập, trong đó có công khai tại nơi cư trú, tuy nhiên, Ủy ban tư pháp của Quốc hội cho rằng, việc công khai bản kê khai tài sản tại nơi cư trú tại thời điểm này dẫn đến nhiều hệ lụy, trong đó không loại trừ việc các đối tượng sử dụng thông tin đó để trộm cắp tài sản hoặc các hành vi phạm tội khác như tống tiền, cướp…., do đó, trước mắt chưa nên công khai bản kê khai tài sản của người có chức vụ, quyền hạn tại nơi cư trú [61, tr 3, 4]. Dù vậy, quan điểm về vấn đề này vẫn có thể được xem xét thay đổi trong những năm tới đây.
2.3.1.4. Nghĩa vụ giải trình nguồn gốc và xác minh tài sản, thu nhập
Đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập cũng có nghĩa vụ giải trình đối với tài thêm khi có yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc giải trình nguồn gốc tài sản được thực hiện trong quá trình kê khai tài sản, thu nhập và việc giải trình nguồn gốc tài sản khi có một trong các căn cứ: có tố cáo về việc không trung thực trong kê khai tài sản của người có nghĩa vụ kê khai; hoặc khi xét thấy cần thiết có thêm thông tin phục vụ việc bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người có nghĩa vụ kê khai thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền phải có văn bản yêu cầu người có dự kiến được xác minh giải trình rõ việc kê khai tài sản, thu nhập của mình. Việc giải trình phải làm rõ được tính chính xác, trung thực, đầy đủ, kịp thời trong việc kê khai tài sản, thu nhập; giải trình rõ nguồn