7. Kết cấu luận văn
3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật hiện hành về minh bạch tà
tài sản, thu nhập
Các bài học kinh nghiệm quốc tế và thực tế của Việt Nam cho thấy kê khai và công khai tài sản, thu nhập ngày càng có vai trò quan trọng như một công cụ trong PCTN. Vai trò này được công nhận trong Công ước UNCAC và ngày càng được hoàn thiện trong hệ thống pháp luật về PCTN ở Việt Nam. Trong nhiều trường hợp tài sản của đối tượng chịu sự kiểm soát làm bộc lộ các khoản thu nhập bất chính.
Tuy nhiên, mỗi quốc gia tùy vào hệ thống pháp lý của mình để xây dựng các quy định về kê khai và công khai tài sản, thu nhập nhằm đem lại hiệu quả nhất. Do đó, đối với Việt Nam, để tăng cường thực hiện minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cần thực hiện những nội dung cụ thể sau:
3.3.1.1. Xác định đối tượng kê khai tài sản, thu nhập
Về đối tượng phải kê khai hiện nay cũng có nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng, việc mở rộng đối tượng giúp các cơ quan, đơn vị xác định đối tượng kê khai dễ dàng, tương đối phù hợp với đặc điểm tham nhũng ở Việt Nam (tham nhũng phổ biến, tràn lan) và phù hợp với Nghị quyết
92
số 04/NQ-TW ngày 21/8/2006 của BCHTW Khóa X: “Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản, công bố trong chi bộ, cấp ủy và giải trình nguồn gốc khi có yêu cầu” [04].
Tuy nhiên, từ thực tế hiện nay, số liệu bản kê khai tổng hợp trên phạm vi cả nước là là gần 1 triệu bản (năm 2014), nếu quy định mở rộng đối với tất cả cán bộ, công chức, viên chức hoặc mở rộng cả với tất cảđảng viên thì số bản kê khai hàng năm sẽ tăng lên một lượng rất lớn, so với số liệu bản kê khai của một số quốc gia trên thế giới thì đây là một số lượng khổng lồ (Số bản kê khai hàng năm của Achentina chỉ là 36.000; Croatia là 1.800; Guatemala là 12.000; Indonexia là 116.451; Gioocdan là 4.117; Mongco là 52.800; Xlovenia là 14.000; Mỹ là 25.000; Hàn quốc là 180.000). Do quy định hiện hành bản kê khai được quản lý ở các cơ quan, đơn vị nên không thể tổng hợp được số liệu về chi phí tài chính và thời gian lao động cho việc kê khai tài sản, nhưng chắc chắn là con số không nhỏ. Để việc kê khai không hình thức, có tác dụng thực sự thì pháp luật sẽ phải quy định rõ ràng, cụ thể hơn các nội dung kiểm tra về trung thực của các bản kê khai và phân tích, đánh giá bản kê khai. Tuy nhiên, để làm được như vậythì khối lượng công việc, chi phí thời gian lao động xã hội sẽ tăng lên đáng kể, do đó việc quy định mở rộng đối tượng kê khai sẽ không tương ứng với nguồn lực về tài chính và nhân lực dành cho công việc này.
Như đã đề cập ở Chương 1, không có quy chuẩn cụ thể nào cho nhóm đối tượng là người có chức vụ, quyền hạn cần áp dụng biện pháp kiểm soát thu nhập; mà căn cứ cụ thể vào tình hình tham nhũng tại quốc gia, lĩnh vực dễ phát sinh tham nhũng và nguồn lực dành cho việc kiểm soát để quốc gia xây dựng tiêu chí kiểm soát cũng như xác định phạm vi đối tượng chịu sự kiểm soát. Thông thường, khi lựa chọn đối tượng người có chức vụ, quyền hạn để kiểm soát, các quốc gia thường dựa trên 02 tiêu chí là: (i) Lựa chọn đối tượng
93
mục tiêu dựa trên trách nhiệm hoặc chức năng và (ii) Chú trọng lựa chọn đối tượng theo cấp bậc vị trí dựa trên ngạch bậc [34, tr.35].
- Lựa chọn đối tượng kiểm soát thu nhập dựa trên trách nhiệm hay chức năng, nghĩa là xác định đối tượng theo chức trách (quản lý nguồn thu, quản lý mua sắm công, cấp phúc lợi, cấp đất…). Nếu xác định đối tượng theo tiêu chí này thì thông thường đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập sẽ có phạm vi rất rộng vì công chức nắm giữ vị trí “nguy cơ” này thường khá lớn. Tuy nhiên, bằng cách đề ra ngưỡng tối thiểu (về giá trị của các giao dịch thực hiện trong quá trình công tác…) thì sẽ hạn chế bớt được đối tượng trong diện phải kiểm soát.
- Lựa chọn đối tượng kiểm soát thu nhập theo cấp bậc, vị trí dựa trên ngạch bậc.Áp dụng tiêu chí này thường dựa trên giả định rằng các công chức cao cấp có nhiều quyền tự quyết và thẩm quyền cao hơn để tham nhũng. Ưu điểm của giải pháp này là được xây dựng trên mô hình kim tự tháp về phạm vi đối tượng nên việc phân cấp kiểm soát cũng dễ dàng hơn, đồng thời cũng dễ dàng hơn cho việc áp dụng từng biện pháp kiểm soát từ đơn giản đến phức tạp cho các loại đối tượng chịu sự kiểm soát khác nhau nhằm hướng tới hiệu quả cao nhất cho hoạt động kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.
Pháp luật ở nhiều quốc gia, mặc dù quy định đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản tương đối hẹp, tuy nhiên, những đối tượng có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập đó phải kê khai cả tài sản của những người thân trong gia đình như vợ, chồng, con, cha, mẹ, anh chị em ruột của vợ, chồng. Trong khi đó, ở Việt Nam, pháp luật mới chỉ quy định những người có chức vụ, quyền hạn (theo khoản 1 Điều 44 của Luật PCTN) có nghĩa vụ phải kê khai tài sản của mình, chưa có quy định về việc kê khai tài sản của những người thân trong gia đình. Đây là bất cập có thể dẫn đến việc chuyển dịch tài sản tham nhũng từ những người có chức vụ, quyền hạn sang những người thân trong gia đình nhằm tránh sự kiểm soát của các cơ quan chức năng. Đồng
94
thời, pháp luật cũng chưa quy định rõ việc kê khai các tài sản sở hữu chung của nhiều thế hệ trong gia đình, đặc biệt ở một số địa phương miền núi có nhiều thế hệ cùng sống chung. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, hầu hết việc thu hồi tài sản tham nhũng đứng tên của những người thân trong gia đình những người có chức vụ, quyền hạn đều thông qua hoạt động xử lý các vụ án tham nhũng (như việc thu hồi nhà của người tình Dương Chí Dũng; việc thu hồi nhà, đất và tài sản tham nhũng trong vụ PMU18...). Tuy nhiên, việc kê khai tài sản, thu nhập của những người thân đã thanh niên và tài sản chung của các thành viên khác trong gia đình kéo theo sự xung đột pháp lý về “quyền bí mật cá nhân của công dân” của những người sống chung mà không phải là công chức.
Việc xác định đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập ở mức độ nào phụ thuộc vào cấp chức vụ và trách nhiệm của công chức. Trong khi các thành viên chính phủ và những công chức giữ chức vụ cấp cao chịu sự kiểm soát thu nhập chặt chẽ thì những công chức ở cấp thấp hơn có thể chịu sự kiểm soát ít hơn. Ví dụ, Hiến pháp Thái Lan quy định những người giữ chức vụ sau đây phải kê khai tài sản với Ủy ban chống tham nhũng quốc gia danh mục tài sản và tài chính của bản thân và của vợ, chồng, con chưa thành niên khi họ nhậm chức và khi thôi giữ chức vụ: Thủ tướng, các bộ trưởng, các hạ nghị sỹ, các thượng nghị sỹ, các công chức chính trị khác, các nhà hành pháp và thành viên hội đồng địa phương theo quy định của luật [67. tr.161]; hay ở Đan Mạch, Thụy Điển, Na Uy và các quốc gia ở Tây Âu chỉ quy định kê khai và công khai tài sản đối với thành viên của Nghị viện và thành viên của Chính phủ [45, tr 26]… Hơn nữa, trên thực tế, không có bằng chứng nào cho thấy việc quy định phạm vi rộng đối với những công chức chịu sự kiểm soát thu nhập có thể đem lại hiệu quả cho việc phòng ngừa tham nhũng.
Như vậy, để công tác kiểm soát được thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thực sự có hiệu quả, đáp ứng được yêu cầu đấu tranh PCTN và phù
95
hợp với điều kiện của đất nước hiện nay, một mặt cần thu hẹp hơn phạm vi người có chức vụ, quyền hạn là đối tượng phải kiểm soát so với đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập trên cơ sở lựa chọn đối tượng theo cấp bậc, vị trí dựa trên ngạch bậc, để tập trung kiểm soát những người có vị trí chức vụ, quyền hạn cao và có khả năng tham nhũng lớn như các lãnh đạo cấp cao ở trung ương và địa phương, các vị trí liên quan trực tiếp đến quản lý, cấp phát ngân sách nhà nước, chi tiêu công, cấp phúc lợi, giấy phép, cấp đất, cơ quan tư pháp... Đồng thời, cần thiết lập những quy định riêng cho từng loại đối tượng chịu sự kiểm soát để bảo đảm mức độ kiểm soát phù hợp, nhằm tập trung nguồn lực hơn và phân cấp phù hợp cho việc kiểm soát các loại đối tượng trong từng thời điểm nhất định, người có chức vụ càng cao phải được kiểm soát thu nhập chặt chẽ hơn người có chức vụ, quyền hạn thấp hơn. Đồng thời, việc công khai bản kê khai tài sản của những vị trí công tác khác nhau phải được thực hiện bằng nhiều phương thức khác nhau. Ví dụ, tài sản của công chức được bầu như chủ tịch tỉnh là đối tượng của kiểm soát thu nhập được quy định riêng và công bố rộng rãi trước công chúng trong phạm vi tỉnh; hoặc công chức cao cấp là bộ trưởng và công chức được bổ nhiệm khác có thể được điều chỉnh bằng các quy định riêng và được công bố rộng rãi trước công chúng cả nước. Bên cạnh đó, cần phải đưa người thân trong gia đình của những người có chức vụ, quyền hạn vào đối tượng có nghĩa kê khai tài sản, thu nhập như cha mẹ ruột, cha mẹ vợ hoặc chồng, cha mẹ nuôi, vợ hoặc chồng, con đẻ, con nuôi, anh, chị em ruột của vợ hoặc của chồng để bảo đảm kiểm soát tốt, tránh trường hợp dịch chuyển tài sản từ người có chức vụ, quyền hạn sang người thân của mình. Việc xác định phạm vi của hệ thống quy định về kiểm soát thu nhập, tài sản cần phải hết sức lưu ý để không thể làm ảnh hưởng đến những người có liên quan mà không phải là công chức, đặc biệt là những thông tin kê khai được công bố ra công chúng sẽ làm tăng lo ngại việc bảo vệ bí mật đời tư.
96
3.3.1.2. Xác định thu nhập thuộc phạm vi kiểm soát
Nói chung, các khoản thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đều cần phải được kiểm soát mà không phụ thuộc vào nguồn gốc hình thành. Việc kiểm soát cần kết hợp giữa kiểm soát theo từng khoản thu nhập (thông thường là những khoản thu nhập lớn từ mức phải chịu thuế thu nhập trở lên) đồng thời với việc kiểm soát tổng thu nhập trong năm.
Các khoản chi tiêu thường không được coi là đối tượng kê khai. Tuy nhiên, người có chức vụ, quyền hạn có thể sử dụng thu nhập bất hợp pháp không được thể hiện trên tài khoản hoặc không được kê khai trong bản kê khai tài sản, thu nhập để chi tiêu. Trong trường hợp này, việc kiểm soát đầu vào bằng tài khoản và kê khai thu nhập hay kiểm soát bên trong bằng kê khai tài sản đều không có tác dụng kiểm soát.Việc kiểm soát chi tiêu có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát tài sản, thu nhập trong trường hợp người có chức vụ, quyền hạn chi tiêu vượt xa thu nhập của họ. Việc quy định trách nhiệm của người có chức vụ, quyền hạn phải thanh toán qua tài khoản đối với những khoản tiêu dùng có giá trị lớn sẽ có tác dụng phát hiện những thu nhập, tài sản không được khai báo nhưng bộc lộ qua tiêu dùng. Với việc phát triển thanh toán qua ngân hàng như hiện nay, hoàn toàn có cơ sở để quy định với một hạn mức chi tiêu nhất định thì đối tượng chịu sự kiểm soát phải thanh toán qua hệ thống ngân hàng.
Do đó, pháp luật cần quy định nội dung bản kê khai được thực hiện theo hướng phải kê khai mọi biến động về tài sản của mình chứ không phải chỉ kê khai giá trị tài sản tăng thêm tại thời điểm kê khai so với thời điểm kê khai trước đó. Tài sản hiện hữu của người có chức vụ, quyền hạn có mối liên hệ với thu nhập của người đó. Trường hợp tài sản tăng thêm bất bình thường so với thu nhập thì đó có thể là dấu hiệu của những tài sản bất minh được hình thành từ thu nhập bất hợp pháp và cần phải áp dụng các biện pháp xác minh, xử lý, thu hồi.
97
3.3.1.3. Trách nhiệm giải trình của người có chức vụ, quyền hạn
Theo quy định của Luật PCTN thì các đối tượng thuộc diện kiểm soát thu nhập nếu trong năm mà phát sinh các khoản thu nhập bất thường có giá trị lớn hoặc có tài sản mới giá trị lớn (nếu là tăng thêm về chủng loại thì mức giá trị tăng thêm phải từ 50 triệu đồng trở lên) sẽ có trách nhiệm giải trình về các khoản thu nhập, tài sản đó. Trường hợp phát hiện người có chức vụ, quyền hạn kê khai không trung thực (khi đã xác minh) thì xử lý theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, việc giải trình về nguồn gốc tài sản hiện nay mới chủ yếu trên cơ sở tự nguyện của người có chức vụ, quyền hạn. Cơ quan nhà nước chỉ bắt buộc người có chức vụ, quyền hạn phải giải trình nguồn gốc tài sản khi có căn cứ được quy định tại khoản 1 Điều 47 Luật PCTN như có đơn tố cáo, cần có thêm thông tin phục vụ cho bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật…. Do đó, cần có quy định nghĩa vụ kê khai ngay cả trong trường hợp có căn cứ cho thấy tài sản tăng thêm bất thường mà không nhất thiết phải căn cứ vào các điều kiện bắt buộc người có chức vụ, quyền hạn phải giải trình như hiện nay. Quy định trên có thể nhằm giảm bớt tình trạng lợi dụng pháp luật vì mục đích cá nhân, nhưng sẽ không thể kiểm soát được thu nhập, tài sản theo đúng nghĩa. Đồng thời, theo quy định của pháp luật hiện hành (BLHS, Luật xử lý vi phạm hành chính, Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức và các văn bản hướng dẫn thi hành) chưa có quy định nào có thể áp dụng để xử lý trách nhiệm hoặc xử lý đối với tài sản tăng thêm hoặc tài sản mà người có chức vụ, quyền hạn không giải trình được nguồn gốc nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền không có chứng cứ chứng minh tài sản đó do phạm tội mà có. Do đó, cần sửa đổi Luật PCTN và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan theo hướng: trường hợp đối tượng không giải trình được thì cần có biện pháp xử lý phù hợp đối với người có chức vụ, quyền hạn và tài sản liên quan, coi đó là các khoản thu nhập, tài sản bất hợp pháp, phải
98
được tịch thu vào ngân sách nhà nước, đồng thời chuyển hồ sơ vi phạm cho cơ quan công an điều tra kết luận xem người có chức vụ, quyền hạn có dấu hiệu tham nhũng hoặc rửa tiền hay không.
3.3.1.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nộp lại quà tặng
Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 ban hành quy chế về việc tặng quà, nhận quà và nộp lại quà tặng được ban hành đã lâu, việc quy định phải giải trình đối với những quà tặng có giá trị trên 500.000 đồng các dịp lễ như tết nguyên đán, sinh nhật, hiếu, hỉ … không còn phù hợp với thực tế. Bên cạnh đó, cần có cơ chế phù hợp trong việc khen thưởng, bảo vệ người nộp quà tặng khỏi dư luận xã hội, đồng thời có biện pháp xử lý phù hợp những trường hợp phát hiện nhận quà và không nộp lại. Do đó, cần phải sửa đổi Quyết định này cho phù hợp với tình hình kinh tế hiện nay.