7. Kết cấu luận văn
1.3.2.3. Về xác định trách nhiệm và hình thức xử lý vi phạm đối vớiviệc kê
kê khai tài sản, thu nhập
a) Các hình thức vi phạm
Việc không chấp hành các quy định về kê khai được chia thành 2 nhóm, cụ thể như sau:
35
+) Vi phạm về nghĩa vụ nộp bản kê khai, gồm: Không nộp bản kê khai; Chậm nộp bản kê khai.
+) Vi phạm liên quan đến việc cung cấp thông tin trong bản kê khai, gồm: Cung cấp thông tin không đầy đủ theo yêu cầu; Vô ý cung cấp sai thông tin; Cố tình cung cấp sai thông tin.
Nhiều quốc gia khi đã có các quy định tương đối hoàn thiện về kê khai thì cũng có một khung pháp lý về chế tài xử phạt đầy đủ, trong đó xác định cụ thể các vi phạm như nói ở trên.
Theo một nghiên cứu của Ngân hàng thế giới và Cơ quan của LHQ về chống Ma túy và Tội phạm (UNODC), 60-90% số quốc gia trên thế giới đã quy định một số chế tài xử phạt vi phạm, 80% số quốc gia có quy định kê khai tài sản đều có chế tài xử lý việc không nộp bản kê khai, trong số đó 65- 75% có chế tài xử phạt việc kê khai không đúng sự thật (Dữ liệu của WB năm 2010). Có 11 quốc gia chỉ rõ rằng mình có chế tài xử phạt cho tất cả các loại vi phạm, bao gồm không nộp bản kê khai, nộp bản khai chậm muộn, không kê khai đầy đủ và kê khai không đúng sự thật (như ở An-ba-ni, A-zéc-bai-zan, Belarus, Croatia, Estonia, Giooc-gia, Ka-zắc-stan, Latvia, Macedonia, Montenegro và Ukraina) (45, tr 38). Sự khác nhau chủ yếu trong các quy định giữa các quốc gia là việc có quy định riêng đối với từng hình thức vi phạm hay không, chẳng hạn như ở một số nước, không có sự phân biệt giữa kê khai không đầy đủ và kê khai không trung thực hoặc cố ý và vô ý kê khai không đúng sự thật [34, tr.69-79]. Một số quốc gia, như Bun-ga-ri, chỉ áp dụng chế tài cho việc không nộp hay nộp chậm bản kê khai. Bosnia & Herzegovina là thí dụ khá hiếm hoi khi mà có đến 2 loại quy định về việc kê khai (một là Luật về xung đột lợi ích trong các cơ quan chính phủ; hai là quy định kê khai dành cho các công chức do bầu cử, được điều chỉnh bởi Luật bầu cử) nhưng không có chế tài xử phạt. Hoặc như ở Na Uy, việc nộp bản kê khai tài sản đối
36
với thành viên nghị viện và các bộ trưởng được thực hiện trên cơ sở tự nguyện [08, tr.69].
b) Chế tài xử lý
Các hệ thống pháp luật khác nhau có thể có những quy định khác nhau về các loại trách nhiệm pháp lý. Do đó, việc phân loại trách nhiệm (trách nhiệm hình sự, hành chính, kỷ luật, dân sự) chỉ là cách tiếp cận chung được áp dụng phổ biến ở nhiều quốc gia với những tiêu chuẩn khác nhau. Ví dụ, có một số quốc gia không phân định rõ ràng giữa trách nhiệm hành chính và trách nhiệm dân sự. Các quốc gia thường áp dụng các chế tài như:
Chế tài hình sự. Việc yêu cầu công chức kê khai tài sản và thu nhập
thường được coi là một trong những công cụ để ngăn ngừa tham nhũng và các hoạt động bất hợp pháp khác. Điều đó lý giải tại sao những vi phạm liên quan đến việc kê khai và nộp bản kê khai thường không xử lý được theo luật hình sự. Hoa Kỳ là một thí dụ tương đối ngoại lệ khi đã quy định trong Luật về Đạo đức Chính phủ việc phạt tiền hoặc phạt tù dưới một năm hoặc cả phạt tiền và phạt tù đối với những ai cố tình kê khai sai thông tin mà mình được yêu cầu báo cáo [74, phần 104 (a)(2)]. Tuy nhiên, trách nhiệm hình sự đối với những vi phạm liên quan đến việc kê khai của công chức cũng đã được một số nước châu Âu quy định, như ở Italia, các thành viên của chính phủ có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự nếu không nộp bản kê khai về các lợi ích của mình hoặc kê khai không trung thực; Ba Lan và Anh, các chế tài hình sự có thể được áp dụng đối với một số công chức [10].
Kết quả của nghiên cứu nêu trên cũng cho thấy, các quốc gia Trung và Đông Âu trong khối Xô viết cũ thường không hình sự hóa các tội phạm cụ thể liên quan đến trách nhiệm kê khai và nộp bản kê khai của công chức. Tuy nhiên, một số ít quốc gia như Georgia đã quy định trách nhiệm hình sự đối với việc kê khai không đầy đủ hoặc không trung thực. Một số quốc gia khác hình sự hóa tội cố tình cung cấp thông tin sai cho cơ quan chức năng (31, tr 99).
37
Các chế tài hành chính. Loại chế tài này là phổ biến nhất. Các chế tài
có thể được đưa vào các quy định trong pháp luật về kê khai, hoặc trong các luật riêng. Hình thức phổ biến nhất của chế tài hành chính là phạt tiền.
Các chế tài kỷ luật. Các chế tài kỷ luật được sử dụng phổ biến, mang
tính chất điển hình đối với các công chức làm việc trong khu vực dịch vụ công (thường không bao gồm các công chức làm chính trị hoặc được bầu). Các vi phạm về kỷ luật thường được đưa vào một đạo luật riêng, ví dụ như luật về công vụ. Các hình thức xử phạt hiện hành thường là: khiển trách, hạ bậc lương, giáng chức, sa thải, v.v… Đối với việc kê khai được quản lý tập trung, cơ quan quản lý có quyền đề xuất hình thức kỷ luật.
Trách nhiệm dân sự. Trách nhiệm dân sự trong trường hợp này thường
không được quy định phổ biến. Trong hầu hết các trường hợp khi công chức không thực hiện việc kê khai hoặc không nộp bản kê khai, sự tổn hại đối với lợi ích công không thể xác định rõ ràng, do đó không thể xác định mức đền bù tài sản. Ở Latvia, có thể thực hiện thủ tục tố tụng dân sự nếu thu nhập của công chức kiếm được không tương thích với chức vụ hiện tại của họ (33, 10).
Các biện pháp mềm/khác. Ở một số quốc gia không quy định chế tài
pháp lý nào với việc vi phạm, thay vào đó là các biện pháp nhằm khuyến khích việc tuân thủ. Thường thì phương pháp này được áp dụng đối với các công chức được bầu, là những vị trí mà các chế tài khác không áp dụng được. Việc thanh, kiểm tra tính chính xác của các bản kê khai đôi khi được nói đến như là trách nhiệm của bên thứ ba, ví dụ như các cơ quan truyền thông và các tổ chức phi chính phủ, cho nên việc xử lý có thể chỉ giới hạn theo phản ứng của dư luận. Các hình thức xử phạt thường là thông báo rộng rãi về sai phạm, cho xuất bản các bằng chứng về sai phạm, hoặc người sai phạm phải xin lỗi công khai. Ví dụ như ở Thụy Điển, nếu một thành viên của nghị viện không nộp bản kê khai theo quy định thì việc đó sẽ được thông báo ở phiên họp toàn
38
thể. Ở Hạ viện Anh, nếu trách nhiệm kê khai về các lợi ích không được tuân thủ thì người vi phạm sẽ được yêu cầu xin lỗi công khai trước Hạ viện... [45, tr 41].
c) Thu hồi tài sản tham nhũng
Việc thu hồi tài sản tham nhũng ở các quốc gia thường được áp dụng trên cơ sở chế tài xử lý người có hành vi tham nhũng, bao gồm 02 phương thức cơ bản để thu hồi tài sản: thu hồi tài sản dựa trên truy tố hình sự và thu hồi không dựa trên kết quả truy tố hình sự, như thu hồi tài sản thông qua quyết định hành chính và thu hồi tài sản thông qua kiện dân sự. Trong các phương thức đó, thu hồi tài sản dựa trên kết quả điều tra và truy tố hình sự thường được các quốc gia lựa chọn. Đồng thời, khi cần giải quyết các trường hợp lạm dụng quyền lực, phản ứng thông thường là bắt đầu bằng hành động cưỡng chế (mang tính quyền lực nhà nước) đối với người vi phạm, từ đó hướng tới xử lý hình sự người phạm tội kết hợp với tịch thu các lợi ích bất hợp pháp mà họ có được từ hành vi tham nhũng. Ví dụ, Công ước Luật hình sự về chống tham nhũng của Hội đồng châu Âu (Council of Europe Criminal and Civil Law Convention on Corruption) quy định việc hình sự hóa số lượng lớn các hành vi tham nhũng, qua đó đặt ra vấn đề thu hồi tài sản (gồm cả thu hồi tài sản trong nước và hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản); các tiêu chuẩn để xác định thẩm quyền tư pháp quốc gia, phong tỏa tài sản tham nhũng và hợp tác quốc tế trong điều tra, truy tố tội phạm về tham nhũng.., hay Công ước Liên minh châu Phi về ngăn chặn và chống tham nhũng quy định về ngăn ngừa và xử lý hình sự cũng như hợp tác, hỗ trợ quốc gia trong khu vực về chống tham nhũng. Công ước này quy định khá đầy đủ các vấn đề như hối lộ (trong nước hoặc nước ngoài), chuyển hướng bất động sản bởi cán bộ, công chức, kinh doanh nhờ ảnh hưởng, làm giàu bất chính, rửa tiền, che giấu tài sản cũng như thu hồi tài sản [79, 80].
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nếu chỉ áp dụng các biện pháp hình sự thường không giải quyết được một số hậu quả của hành vi tham nhũng, vì khi
39
xử lý hình sự sẽ là xử lý trách nhiệm của cá nhân và thiệt hại người này gây cho xã hội. Tuy nhiên, tham nhũng còn gây thiệt hại cho các chủ thể khác, bao gồm cả cá nhân và pháp nhân, do đó họ có quyền đòi lại tài sản đã mất hoặc nhận bồi thường thiệt hại do bị ảnh hưởng. Vì thế, biện pháp kiện dân sự cũng rất quan trọng và thông thường có hiệu quả hơn các biện pháp hình sự. Ví dụ, Công ước Luật dân sự về chống tham nhũng của hội đồng châu Âu yêu cầu các nước thành viên quy định trong pháp luật quốc gia việc bảo đảm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi tham nhũng gây ra; tạo thuận lợi cho họ trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích, gồm việc nhận các khoản bồi thường thiệt hại [10; 81]. Kế hoạch hành động chống tham nhũng G20 giai đoạn 2013 - 2014 đưa ra 9 nguyên tắc thu hồi tài sản tham nhũng, trong đó nguyên tắc thứ tư quy định thiết lập một loạt cơ chế thu hồi tài sản, bao gồm cả những thu nhập phạm pháp không qua kết án và việc tố tụng theo luật tư nhân, còn nguyên tắc thứ 6 quy địnhviệc thành lập cơ quan thu hồi tài sản chuyên biệt [81].
d) Thực tiễn áp dụng
Trong thời gian đầu áp dụng các quy định về kê khai tài sản, nhiều quốc gia đã phải đối diện với thực trạng phổ biến về sự thiếu tuân thủ đối với các quy định về kê khai và tỷ lệ lớn các bản kê khai thiếu chính xác. Năm 1997, khi các bản kê khai của công chức Latvia được xác minh lần đầu tiên, có 19/100 thành viên của nghị viện đã phạm lỗi hoặc bỏ qua nhiều thông tin trong bản kê khai [28]. Ở Kosovo, 2007 là năm đầu tiên các công chức cấp cao phải kê khai tài sản và đã gặp rất nhiều khó khăn, do chỉ có 67,07% công chức cấp cao nộp bản kê khai đúng thời hạn pháp luật quy định. Sau đó, một thời hạn khác được đưa ra và có 94,4% công chức cấp cao đúng hạn. Năm 2007, tỷ lệ kê khai không chính xác là 49%, năm 2008, tỷ lệ này giảm xuống còn 37,4%. Theo thời gian, hầu hết các quốc gia đều đã đạt được tỷ lệ tuân thủ cao đáng kể [49, tr.15-16].
40
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI
PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT THU NHẬP CỦA NGƢỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Khái quát các quy định về kiểm soát thu nhập của ngƣời có chức vụ, quyền hạn trong pháp luật Việt Nam hiện nay chức vụ, quyền hạn trong pháp luật Việt Nam hiện nay
Ở Việt Nam hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt nào quy định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, một số quy định có liên quan đến vấn đề này đã được đề cập trong Luật PCTN và một số đạo luật khác, cụ thể như sau:
- Điều 53 Luật PCTN có thể coi là một định hướng cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, trong đó quy định: Chính phủ trình Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.
- Luật PCTN có các quy định điều chỉnh các vấn đề về minh bạch tài sản, thu nhập, trong đó đề cập đến đối tượng kê khai tài sản, thu nhập; tài sản phải kê khai; thủ tục kê khai tài sản; công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm; việc xác minh tài sản; thẩm quyền yêu cầu xác minh; thủ xác minh ... (từ Điều 44 đến Điều 52); quy định về đổi mới phương thức thanh toán (Điều 58); quy định về việc nhận quà biếu, quà tặng và nộp lại quà biếu, quà tặng của người có chức vụ, quyền hạn (Điều 40)….
Ngoài ra, vấn đề kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn được đề cập trong nhiều văn bản luật và văn bản quy phạm pháp luật khác như:
- Bộ luật Hình sự năm 1999 (Điều 41, Điều 42) quy định về việc tịch thu vật, tiền trực tiếp liên quan đến tội phạm, trong đó có tội phạm tham nhũng; việc trả lại tài sản, sửa chữa hoặc bồi thường thiệt hại, công khai xin lỗi của
41
người phạm tội. Các Điều từ 277 đến 284 quy định về người có chức vụ, quyền hạn, tội phạm và hình phạt đối với các tội phạm về tham nhũng.
- Luật ngân hàng Nhà nước năm 2010; Luật các tổ chức tín dụng năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định về việc thanh toán qua tài khoản và thanh toán không dùng tiền mặt, kiểm soát các giao dịch tiền gửi có giá trị lớn;
- Luật phòng, chống rửa tiền năm 2012 quy định về các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, xử lý tổ chức, cá nhân có hành vi rửa tiền; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phòng, chống rửa tiền; hợp tác quốc tế về phòng, chống rửa tiền;
- Luật thuế TNCN năm 2007 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNCN năm 2012 quy định về các vấn đề như đối tượng nộp thuế, thu nhập chịu thuế, thu nhập được miễn thuế, giảm thuế và căn cứ tính thuế TNCN. Thông qua thuế thu nhập cá nhân, cơ quan thuế có thể theo dõi được các thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thông qua việc họ kê khai thuế và là căn cứ quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành đối chiếu khi có nghi ngờ tài sản của người có chức vụ, quyền hạn tăng lên bất thường.
- Nghị định 78/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập (gọi tắt là Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ) và Thông tư số 08/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhậpquy định cụ thể về mục đích, nguyên tắc, trách nhiệm của người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập; đối tượng có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập; quản lý, khai thác, sử dụng bản kê khai; hình thức, phạm vi công khai bản kê khai; quy định về giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm; giải trình về kê khai; thẩm quyền, căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục xác minh tài sản, thu nhập; xử lý vi phạm các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập…
- Nghị định số 101/2012/NĐ-CP ngày 22/11/2012 của Chính phủ về thanh toán không dùng tiền mặt quy định về việc mở và sử dụng tài khoản
42
thanh toán; dịch vụ thanh toán không dùng tiền mặt; tổ chức, quản lý và giám sát các hệ thống thanh toán; Quyết định số 2453/QĐ-TTg ngày 27/12/2011