Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Xuất phát từ nguy cơ môi trường của toàn cầu nói chung, của Việt Nam nói riêng, xuất phát từ vai trò của pháp luật trong việc bảo vệ môi trường, từ thực tế quy định của pháp luật bảo vệ

NGUYỄN THỊ THU THỦY

Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường / \c Trần Thị Lâm Thi ;

Nghd : TS Hoàng Thị Kim Quế

LUẬN VĂN THẠC SĨ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ

NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

HÀ NỘI, 2003

PHẦN MỞ ĐẦU

1.Tính cấp thiết của đề tài

Môi trường hiện nay đang là vấn đề nóng bỏng của mọi quốc gia, dù đó là quốc gia phát triển hay là quốc gia đang phát triển Sự ô nhiễm, suy thoái và những sự cố môi trường diễn ra ngày càng nghiêm trọng và trở thành vấn đề lớn thách thức nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam Chính vì vậy, bảo vệ môi trường đã trở thành một vấn đề trọng yếu của toàn cầu và đang được nhiều quốc gia trên thế giới đặt thành quốc sách Bảo vệ môi trường gắn liền với sự phát triển bền vững đã trở thành một nội dung quan trọng của các chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của mọi quốc gia

Ở Việt nam, bảo vệ môi trường ngày nay đã trở thành một trong những chính sách quan trọng của Đảng và Nhà nước ta Bằng những biện pháp và chính sách khác nhau, Nhà nước ta đang can thiệp mạnh mẽ vào các hoạt động của cá nhân, tổ chức trong xã hội để bảo vệ môi trường, ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường Trong những biện pháp mà nhà nước sử dụng, pháp luật đóng vai trò đặc biệt quan trọng Sự xuất hiện và vai trò ngày càng tăng của các quy định pháp luật về môi trường kể từ khi đất nước chuyển sang nền kinh tế thị trường là biểu hiện rõ nét về sự cấp bách của vấn đề môi trường

Luật môi trường là một lĩnh vực rất mới trong hệ thống pháp luật Việt Nam cũng như nhiều nước đang phát triển khác trên thế giới Do đó, vấn đề xử phạt đối với những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cũng mới được quy định trong hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường

Có thể kể đến một số văn bản quan trọng như: Luật bảo vệ môi trường năm

1993, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Nghị định 26/NĐ-CP năm

1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường Tuy

nhiên, qua gần 7 năm thực hiện, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995

và Nghị định 26/NĐ-CP đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế, bất cập cần được nghiên

cứu khắc phục như: các quy định còn thiếu hoặc quá chung chung, thiếu tính cụ thể, chưa phù hợp, lại không được hướng dẫn cụ thể nên dễ bị làm trái; các biện pháp xử phạt hành chính còn nghèo nàn, chưa đáp ứng được với tình hình vi phạm hành chính đa dạng, phức tạp; một số quy định về thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt chưa phù hợp với thực tế Ngoài ra, một số quy định trong Pháp lệnh và Nghị định 26/CP cũng không còn phù hợp với các luật, pháp lệnh

có liên quan khác được ban hành trong những năm gần đây Do vậy, chúng cần được sửa đổi, bổ sung nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật

Để khắc phục những tồn tại nêu trên, việc sửa đổi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 là cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật Tại phiên họp ngày 02/7/2002, UBTVQH đã thông qua Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính sửa đổi Pháp lệnh này có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2002 (gọi tắt là Pháp lệnh 2002) Trên cơ sở pháp lệnh xử

lý vi phạm hành chính năm 2002, các quy định pháp luật về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước trong đó có lĩnh vực bảo vệ môi trường cũng cần phải được sủa đổi theo cho phù hợp

Xuất phát từ nguy cơ môi trường của toàn cầu nói chung, của Việt Nam nói riêng, xuất phát từ vai trò của pháp luật trong việc bảo vệ môi trường, từ thực tế quy định của pháp luật bảo vệ môi trường trong đó có quy định về xử phạt vi phạm hành chính còn mới mẻ đối với nước ta, các công trình khoa học pháp lý nghiên cứu về vấn đề này chưa nhiều, hơn thế nữa để tạo nên một hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính đồng bộ, hoàn chỉnh, việc nghiên cứu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là cần thiết, đáp ứng yêu cầu nghiên cứu lý luận và áp dụng trong thực tiễn đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường Với những lý do trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu: “Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường”

2 Tình hình nghiên cứu

Trong thời gian qua đã có một số công trình khoa học nghiên cứu về pháp luật xử phạt vi phạm hành chính như: “Chế tài hành chính - Lý luận và thực tiễn” của Tiến sỹ Vũ Thư, NXBCTQG năm 2000; Luận văn cao học “Hoàn thiện quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Nguyễn Trọng Bình, trường Đại học Luật HN năm 2000; Luận văn cao học

“Vi phạm hành chính và tội phạm - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Trần Thu Hạnh, khoa Luật trường ĐHTHHN năm 1998

Trong các công trình nghiên cứu trên đây, các tác giả trên cơ sở lý luận và thực tiễn chỉ giới thiệu, phân tích, đánh giá về hoạt động xử phạt vi phạm hành chính nói chung chứ không chuyên sâu đề cập cụ thể tới vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Luận văn này tập trung nghiên cứu về vấn đề đó

3 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật

xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, tìm ra những bất cập, vướng mắc ngay trong các quy định và thực tiễn áp dụng để từ đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tổ chức thực hiện, nâng cao hiệu quả trong công tác đấu tranh phòng chống các vi phạm hành chính nói chung, vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường nói riêng

4 Nội dung và phạm vi nghiên cứu

Bảo vệ môi trường là một lĩnh vực rất rộng lớn, liên quan tới nhiều lĩnh vực pháp luật như Luật môi trường, Luật hành chính, Luật hình sự, Luật đất đai v.v Vì vậy, vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường vô cùng phong phú, đa dạng và công tác xử lý đối với chúng cũng cực kỳ khó khăn và phức tạp Do đó, phạm vi nghiên cứu mà chúng tôi muốn đặt ra trong luận văn này là tập trung chủ yếu vào các quy định của Luật bảo vệ môi trường năm

1993, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 sửa đổi năm 2002, Nghị định 26/NĐ-CP năm 1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi

trường và một số quy định khác có liên quan Mặt khác, pháp luật về xử phạt hành chính gồm rất nhiều quy định: về hành vi vi phạm hành chính, hình thức

xử phạt, thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt, thời hiệu xử phạt v.v , trong phạm vi khuôn khổ luận văn này, chúng tôi chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật

xử phạt hành chính dưới góc độ nội dung chứ không đi sâu nghiên cứu pháp luật dưới góc độ trình tự, thủ tục Cụ thể đó là những quy định về: hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt và thẩm quyền xử phạt

Với mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận văn như trên, những nội dung sẽ được làm rõ trong luận văn là:

- Thứ nhất: nghiên cứu một số vấn đề cơ bản của pháp luật bảo vệ môi trường và pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

- Thứ hai: đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

- Thứ ba: Trên cơ sở những bất cập trong pháp luật thực định cũng như thực tiễn áp dụng, đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tổ chức thực hiện

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác LêNin

và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước Việt Nam

về hoàn thiện hệ thống pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền, về vấn đè bảo vệ môi trường

Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng các phương pháp cụ thể như: phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê

6 Những đóng góp của đề tài

Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý nước ta nghiên cứu về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường một cách tương đối toàn diện và có hệ thống

Luận văn chỉ ra một cách có hệ thống sự điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, mối tương quan giữa các ngành luật trong sự điều chỉnh đó

Luận văn chỉ rõ thực trạng các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và thực tiễn áp dụng để từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cũng như những giải pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả trong hoạt động tổ chức thực hiện

Những kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp thêm thông tin có giá trị cho các cơ quan đang tiến hành soạn thảo NĐ 26/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (sửa đổi), các cán bộ làm công tác nghiên cứu, giảng dạy cũng như các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường trong thực tế

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm

Chương 1

TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀ PHÁP LUẬT

XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

Ở VIỆT NAM

1.1 Môi trường và bảo vệ môi trường

1.1.1 Môi trường và hiện trạng môi trường

Hiện nay trên thế giới có khá nhiều các quan niệm khác nhau về môi trường Điều đó cũng thật dễ hiểu bởi lý do chủ yếu là: thứ nhất, khoa học về môi trường là một bộ môn khoa học còn hết sức non trẻ so với các bộ môn khoa học truyền thống khác, cùng với sự tiến triển của thời gian, khái niệm về môi trường ngày càng được bổ sung, hoàn thiện và chính xác hoá dần; thứ hai, với các mục đích nghiên cứu hoặc ứng dụng khác nhau người ta đưa ra những khái niệm khác nhau về môi trường cho phù hợp Trong các lĩnh vực của đời sống xã hội chúng ta sử dụng nhiều khái niệm khái niệm môi trường như: môi trường sư phạm, môi trường xã hội, môi trường kinh tế v.v

Môi trường theo định nghĩa thông thường “là toàn bộ nói chung những điều kiện tự nhiên và xã hội trong đó con người hay một sinh vật tồn tại, phát triển trong mối quan hệ với con người hay sinh vật ấy” [16 tr 5]

Bách khoa toàn thư về môi trường (1994) đưa ra định nghĩa môi trường như sau: “Môi trường là tổng thể các thành tố sinh thái tự nhiên, xã hội - nhân văn và các điều kiện tác động trực tiếp hay gián tiếp lên phát triển, lên đời sống

và hoạt động của con người trong thời gian bất kỳ”

Các quan niệm trên đều cho rằng môi trường bao gồm tập hợp các yếu tố

tự nhiên và xã hội bao quanh con người có ảnh hưởng tới con ngươì và tác động qua lại với các hoạt động sống của con người như: không khí, nước, đất, sinh vật, xã hội loài người v.v

Môi trường sống của con người theo chức năng được chia thành các loại:

- Môi trường tự nhiên: bao gồm các yếu tố tự nhiên như các yếu tố vật lý, hoá học và sinh học, tồn tại khách quan ngoài ý muốn của con người

- Môi trường xã hội: là tổng thể các quan hệ giữa người và người tạo nên

sự thuận lợi hoặc trở ngại cho sự tồn tại và phát triển của các cá nhân và cộng đồng loài người Ví dụ: sự gia tăng dân số, định cư, di cư, môi trường sống của dân tộc thiểu số, luật lệ, thể chế v.v

- Môi trường nhân tạo: là tất cả các yếu tố tự nhiên và xã hội do con người tạo nên và chịu sự chi phối của con người Ví dụ: nhà ở, công sở, môi trường khu vực đô thị và khu công nghiệp, môi trường nông thôn [2 tr 2]

Khái niệm môi trường sử dụng trong lĩnh vực khoa học pháp lý là một khái niệm được hiểu như là mối liên hệ giữa con người và tự nhiên, trong đó môi trường được hiểu như là những yếu tố, hoàn cảnh và điều kiện tự nhiên bao quanh con người Điều 1 Luật môi trường được Quốc hội nước Cộng hoà

XHCN Việt Nam thông qua ngày 27 tháng 12 năm 1993 định nghĩa “môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển của con người và thiên nhiên ” [14 tr 5] Theo khoản 1, Điều 2 Luật bảo

vệ môi trường thì môi trường được tạo thành bởi vô số các yếu tố vật chất:

“không khí, nước, đất, âm thanh, ánh sáng, lòng đất, núi, rừng, sông, hồ, biển, sinh vật, các hệ sinh thái, các khu dân cư, khu sản xuất, khu bảo tồn thiên nhiên, cảnh quan thiên nhiên, danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử và các hình thái vật chất khác”

Trong số đó, những yếu tố vật chất tự nhiên như đất, nước, không khí, ánh sáng, âm thanh, các hệ thực vật, hệ động vật có ý nghĩa đặc biệt và quan trọng hơn cả Những yếu tố này được coi là những yếu tố cơ bản của môi trường, chúng hình thành và phát triển theo những quy luật tự nhiên vốn có và nằm ngoài khả năng quyết định của con người Con người chỉ có thể tác động tới chúng ở chừng mực nhất định

Bên cạnh những yếu tố vật chất tự nhiên, môi trường còn bao gồm cả những yếu tố nhân tạo Những yếu tố này do con người tạo ra nhằm tác động tới các yếu tố thiên nhiên để phục vụ cho nhu cầu của con người Ví dụ như: hệ thống đê điều, các công trình nghệ thuật, công trình văn hoá, kiến trúc mà con người từ thế hệ này sang thế hệ khác dựng nên

Qua phân tích trên chúng ta thấy các khía cạnh về môi trường kinh tế, môi trường văn hóa, môi trường xã hội - nhân văn không được đề cập đến

Với mục đích thực hiện công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khái niệm môi trường đề cập tới trong Luật bảo vệ môi trường là hoàn toàn phù hợp và đây chính là khái niệm được sử dụng trong luận văn này

Hiện trạng môi trường Việt Nam

Quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta trong giai đoạn hiện nay đang ngày càng khởi sắc và đạt được rất nhiều thành tưụ quan trọng Đồng thời với quá trình phát triển đó là sự gia tăng của các vấn đề ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường Theo báo cáo hiện trạng môi trường Việt Nam năm 2002 của

Bộ tài nguyên và môi trường, chúng ta có thể thấy được hiện trạng môi trường hiện nay của Việt Nam như sau:

Hiện trạng môi trường không khí

Môi trường không khí ở hầu hết đô thị và các khu công nghiệp nước ta đều bị ô nhiễm nặng về bụi Nồng độ bụi trong không khí vượt quá trị số tiêu chuẩn cho phép từ 1,3 đến 3 lần, cá biệt có chỗ vượt tới 10 lần Nồng độ khí SO2

trong khu vực xung quanh một số nhà máy, xí nghiệp vượt quá trị số tiêu chuẩn cho phép từ 1,1 đến 2,7 lần Nồng độ chì trong không khí ở các đường giao thông trong 6 tháng cuối năm 2001 và đầu năm 2002 đã giảm đi khoản 40 - 50%

so với cùng kỳ năm trước Ở Việt Nam, ô nhiễm khí CO, CO2, NO2 chưa trở thành vấn đề Hiện tượng mưa có độ pH < 5,5 đã xảy ra ở nhiều địa phương, đặc biệt là vùng Đông Nam bộ Nguồn gây ô nhiễm chính đối với môi trường không khí ở nước ta là các nguồn thải từ giao thông vận tải, công nghiệp và xây dựng

Môi trường nước lục địa

Tài nguyên nước nói chung bao gồm nước trong khí quyển, nước trên mặt đất, nước dưới mặt đất (nước ngầm) Ở Việt Nam, nước chưa được xem là một loại hàng hoá đặc biệt: giá nước không hợp lý, sự quản lý lỏng lẻo là nguyên nhân gây nên tình trạng khai thác bừa bãi và sử dụng lãng phí nước, đồng thời cũng là nguyên nhân làm biến đổi số lượng, chất lượng tài nguyên nước trên nhiều vùng lãnh thổ, gây ra tình trạng thiếu nước trầm trọng

Đối với môi trường nước mặt: lượng nước mặt phân bố không đều gây nên tình trạng khan hiếm nước hoặc lũ lụt Chất lượng nước mặt tại một số con sông chỉ có thể sử dụng vào mục đích nông nghiệp Không có quy hoạch khai thác và sử dụng nước hợp lý giữa các tiểu ngành dẫn đến sự xâm nhập mặn Đã

có biểu hiện hoang mạc tại khu vực miền trung như Bình - Trị - Thiên Nước thải và nước mưa đều không được xử lý gây nên tình trạng ô nhiễm nước mặt và vấn đề này có xu hướng ngày càng xấu đi

Đối với nước ngầm: tốc độ công nghiệp hoá, đô thị hoá nhanh ở Việt Nam

và sự gia tăng dân số gây áp lực ngày càng nặng nề đối với tài nguyên nước trong vùng lãnh thổ Trữ lượng nước ngầm ở Việt Nam rất lớn, nhưng phân bố không đồng đều nên việc tìm kiếm và thăm dò nước ngầm thường tập trung vào những vùng có nhu cầu khai thác sử dụng Mặt khác, chất lượng nước ngầm cũng rất khác nhau Mực nước ngầm bị hạ thấp Chế độ khai thác không hợp lý, lượng nước ngọt lấy ra quá mức cho phép khiến cho ranh giới mặn - ngọt bị kéo

về phía công trình khai thác

Ô nhiễm các nguồn nước mặt ở khu vực đô thị và khu công nghiệp là vấn

đề nổi cộm hiện nay Tình trạng ô nhiễm nước rõ ràng nhất là ở Hà nội và Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Huế, Nam Định, Hải Dương và các thành phố, thị xã lớn Tại Hà nội, thực tế là nước thải sinh hoạt và công nghiệp đều không được xử lý trước khi xả ra nguồn tiếp nhận (sông, hồ kênh, mương) Trong số các doanh nghiệp đã khảo sát tới 90% số doanh nghiêp không đạt yêu cầu về tiêu chuẩn chất lượng dòng xả nước thải xả ra môi trường 73% số doanh

nghiệp xả nước thải không đạt tiêu chuẩn do không có các công trình và thiết bị

xử lý nước thải 60% số công trình xử lý nước thải hoạt động vận hành không đạt yêu cầu Kết quả tải lượng ô nhiễm trong các sông, hồ khá cao Nước ở kênh, mương trong TP Hồ Chí Minh lại bị ô nhiễm nặng nề hơn do tình trạng tăng dân số quá nhanh Cảng Sài gòn là một trong những cảng chính về các sản phẩm dầu và đã xảy ra một số sự cố tràn dầu trong những năm gần đây

Hiện trạng môi trường biển và vùng biển ven bờ:

Nguồn lợi sinh vật và đa dạng sinh học biển bị suy giảm do tình trạng đánh bắt quá mức, đánh bắt bằng các loại công cụ mang tính huỷ diệt Hậu quả của việc khai thác hải sản bằng các công cụ huỷ diệt rất nghiêm trọng: làm mất khả năng phục hồi quần thể, phá hoại sinh cảnh và nơi sinh cư, làm mất cân bằng hệ sinh thái

So sánh kết quả quan trắc, phân tích chất lượng môi trường nước biển ven

bờ năm 2001 với kết quả của các năm trước cho thấy chất lượng nước và trầm tích biển bị suy giảm Tình trạng ô nhiễm dầu tăng cao ở một số nơi Tình trạng xói lở bờ biển trong năm vừa qua tăng cao đã làm mất đi nhiều diện tích đất ven biển, vùng cửa sông, nhiều nơi đã phải di dời dân đi vùng khác như khu vực phía Bắc Cửa Thuận An (Thừa Thiên Huế), vùng cửa sông Luỹ - TuyPhong - Bình Thuận, bờ biển Hàm Tiến - Phan Thiết, vùng Vạn Xuân - Nghi Xuân - Nghi Lộc - Nghệ An

Môi trường đất:

Nước ta có diện tích tự nhiên trên đầu người thuộc loại trung bình (0,41ha), tuy nhiên diện tích đất canh tác trên đầu người lại rất thấp (0,12ha).Tài nguyên đất chưa được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, 3/4 diện tích tự nhiên của

cả nước là đất dốc, trên 50% diện tích đất tự nhiên của cả nước là “đất có vấn đề” (đất có nhiều hạn chế về độ phì nhiêu và sức sản xuất) Thoái hoá đất diễn ra mạnh mẽ trên quy mô rộng lớn với các loại hình chủ yếu: xói mòn, rửa trôi, đất trượt, ngập lũ, lũ quét, sạt lở đất, khô hạn, mặn hoá, phèn hoá, cơ cấu cây trồng nghèo nàn, đất mất khả năng sản xuất Hậu quả thoái hoá đất ở nước ta rất

nghiêm trọng đặc biệt là gây ra suy thoái tài nguyên sinh vật đất, mất khả năng sản xuất, thiệt hại về người và của, đe doạ sự phát triển bền vững của cộng đồng

Hiện trạng rừng:

Trong những năm “60” đến “90” của thế kỷ 20, rừng của nước ta bị suy giảm nghiêm trọng do nhiều nguyên nhân Trong thập niên cuối của thế kỷ 20, Nhà nước ta đã kịp thời có những giải pháp hữu hiệu nhằm hạn chế và ngăn chặn nạn xâm hại rừng, cứu vãn tình trạng rừng bị suy giảm, kiểm soát các thảm hoạ mất rừng gây ảnh hưởng xấu tới môi trường Tỉ lệ che phủ của rừng ở nửa đầu thể kỷ 20 là 43% trên đất đai lãnh thổ nước ta, sau đó giảm xuống đến mức báo động 27% vào năm 1991, và tăng lên 32% vào năm 2001 theo xu thế khả quan trên cơ sở thực hiện các biện pháp chiến lược của nhà nước đối với bảo vệ

và phát triển rừng Suy thoái rừng gây ra nhiều tác động tới môi trường, di hại còn tới hiện nay và cả những năm sau Đó là: xuất hiện nhiều lũ quét do suy thoái rừng phòng hộ đầu nguồn, xói mòn, sụt lở đất đất, khô hạn, hoang hoá, bạc màu, xâm nhập mặn, chua phèn hoá nhiều vùng đất đai rộng lớn, giảm mạnh các khả năng thanh lọc ô nhiễm và các nguồn dưỡng khí cải thiện sinh quyển của rừng, suy thoái nhiều vùng sinh cảnh thích nghi của động vật hoang dã, giảm nhanh mức độ đa dạng sinh học, mất đi nhiều hệ sinh thái tối ưu

Đa dạng sinh học:

Theo đánh giá của WWF (Quỹ động vật hoang dã quốc tế) thì Viêt Nam mặc dù là quốc gia có tính đa dạng sinh học cao, nhưng cũng là nước có tỷ lệ rừng bị tàn phá cao nhất (80%) và ở trong nhóm 10 nước có mức mất đa dạng sinh học cao nhất thế giới, những nước khác trong khu vực như Indonexia, Malaysia tỷ lệ cũng chỉ tới 40% (Công bố năm 1999) Sự đa dạng sinh học thể hiện ở thành phần loài sinh vật, đồng thời còn thể hiện ở sự đa dạng các kiểu cảnh quan, các hệ sinh thái

Trong thời gian qua, mặc dù Nhà nước rất quan tâm đến bảo vệ tài nguyên thiên nhiên nói chung, sự đa dạng sinh học nói riêng, nhưng cho đến nay sự suy giảm đa dạng sinh học vẫn đang bị đe doạ bởi nhiều yếu tố Có thể khái quát

hiện trạng đa dạng sinh học như sau: hầu hết các hệ sinh thái tự nhiên bị tác động trong quá trình phát triển kinh tế -xã hội theo hướng bị thu hẹp diện tích hoặc chuyển sang các hệ sinh thái thứ sinh; số lượng cá thể giảm do khai thác quá mức, do mất nơi sinh cư; số lượng các loài trong sách Đỏ tăng (Các loài động, thực vật quý hiếm có nguy cơ bị tiêu diệt)

Sự cố môi trường:

Các vấn đề môi trường cho đến nay đã được nhận thức là nó không có giới hạn chỉ ở tầm quốc gia mà đã ở tầm khu vực và toàn cầu: hiệu ứng nhà kính, ô nhiễm công nghiệp, cháy rừng, ElNino, là những nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường và là nguồn gốc của nhiều sự cố môi trường Các sự cố môi trường vẫn tiếp tục gia tăng, tập trung chủ yếu vào những sự cố như: đắm tàu và tràn dầu, sự cố môi trường do việc rò rỉ hoá chất, bão, lũ lụt, lốc, hạn hán, mưa

đá, sụt đất, sạt lở, xói lở, nứt đất, động đất, cháy rừng

Trước những áp lực đối với môi trường nói trên đòi hỏi chúng ta phải có những chính sách, chương trình đáp ứng để bảo vệ môi trường

1.1.2 Bảo vệ môi trường và các biện pháp bảo vệ môi trường

Theo Điều 1 Luật bảo vệ môi trường Việt Nam năm 1993 thì “Bảo vệ môi trường là hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp, cải thiện môi trường, bảo đảm cân bằng sinh thái, ngăn chặn, khắc phục các hậu quả xấu do con người và thiên nhiên gây ra cho môi trường, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên”

Những hoạt động bảo vệ môi trường phải là những hoạt động nhằm mục đích: giữ cho môi trường nói chung và các thành phần môi trường nói riêng trong lành, sạch đẹp, bảo đảm cân bằng sinh thái; ngăn chặn, khắc phục những hậu quả xấu do con người và thiên nhiên gây ra cho môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm các thành phần môi trường và tài nguyên thiên nhiên Những hoạt động có mục đích ngược lại hoặc làm cho môi trường xấu đi được coi là vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường Hoạt động ở đây có thể là hoạt động trực tiếp, có thể là hoạt động gián tiếp Mục đích ở đây có thể được đặt ra

đơn lẻ, có thể được đặt ra cùng với những mục đích khác Đây là những đặc điểm cơ bản của hoạt động bảo vệ môi trường, những đặc điểm này giúp ta phân biệt được những hành vi nào là hoạt động bảo vệ môi trường, những hành vi nào không phải là hoạt động bảo vệ môi trường, vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường

Môi trường có thể được bảo vệ bằng nhiều biện pháp khác nhau Trong số

đó những biện pháp cơ bản để bảo vệ môi trường là biện pháp chính trị, giáo dục, công nghệ, kinh tế, tổ chức và pháp lý

Biện pháp chính trị

Chính trị được coi là một trong những biện pháp quan trọng của bảo vệ môi trường Ở các nước phát triển, vấn đề môi trường được các Đảng phái, tổ chức sử dung triệt để nhằm thu hút sự ủng hộ chính trị từ quần chúng và các tổ chức xã hội Nhiều đảng phái chính trị mang màu sắc môi trường đã xuất hiện,

ví dụ như Đảng Xanh ở các nước Châu Âu là tổ chức chính trị của những người bảo vệ môi trường

Ở Việt Nam, các biện pháp chính trị được sử dụng trong bảo vệ môi trường mang sắc thái khác Đảng Cộng sản Việt Nam đưa vấn đề môi trường vào cương lĩnh, chiến lược hành động của mình không nhằm mục đích tranh cử hay giành quyền lực chính trị mà nhằm làm tăng thêm tính chất toàn diện, đúng đắn và khả thi của các cương lĩnh, chiến lược Trên cơ sở đó nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng trong đời sống xã hội Ý nghĩa của các biện pháp chính trị trong bảo vệ môi trường thể hiện qua một số điểm chính sau:

- Vấn đề bảo vệ môi trường trở thành các nhiệm vụ chính trị mỗi khi các

tổ chức chính trị, đảng phái đưa chúng vào các cương lĩnh hoạt động của mình

- Bằng vận động chính trị, vấn đề bảo vệ môi trường sẽ được thể chế hoá thành các chính sách, pháp luật của Nhà nước

Biện pháp kinh tế

Các biện pháp kinh tế được sử dụng khá hiệu quả trong các hoạt động quản lý vi mô và vĩ mô đối với nền kinh tế Trong quản lý và bảo vệ môi trường,

các biện pháp kinh tế cũng phát huy tác dụng của nó Thực chất của phương pháp kinh tế trong bảo vệ môi trường là việc dùng những lợi ích vật chất để kích thích chủ thể thực hiện những hoạt động có lợi cho môi trường, cho cộng đồng Các biện pháp kinh tế được thực hiện trong lĩnh vực bảo vệ môi trường bao gồm:

- Thành lập các quỹ bảo vệ môi trường

- Áp dụng các ưu đãi về thuế đối với những doanh nghiệp, những dự án

có các giải pháp tốt về bảo vệ môi trường

- Áp dụng thuế suất cao đối với những sản phẩm mà việc sản xuất chúng

Biện pháp khoa hoc - công nghệ

Môi trường được tạo bởi nhiều yếu tố vật chất phức tạp Việc tìm hiểu cấu trúc, quy luật hoạt động, các ảnh hưởng của môi trường nói chung và các yếu tố cấu thành nó nói riêng không thể thực hiện được một cách đầy đủ nếu thiếu các biện pháp khoa học và công nghệ Tương tự, việc bảo vệ môi trường cũng không thể thiếu các giải pháp khoa học, kỹ thuật và công nghệ Ví dụ đơn giản là việc

xử lý chất thải Nếu như các cộng đồng chỉ xử lý chất thải bằng các phương pháp thủ công như đốt rác, chôn rác thì việc tránh ô nhiễm này sẽ dẫn tới sự ô nhiễm khác Khi số lượng dân cư ngày càng đông hơn thì công nghệ xử lý chất thải đòi hỏi phải có những biện pháp khoa học, kỹ thuật và công nghệ tiên tiến

Biện pháp giáo dục

Ý thức của cộng đồng về bảo vệ môi trường sẽ được nâng cao thông qua các hoạt động tuyên truyền và giáo dục Càng mở rộng các hoạt động giáo dục

cộng đồng về tác hại của sự ô nhiễm, suy thoái môi trường thì càng nâng cao được hiệu quả của công tác bảo vệ môi trường Vai trò của giáo dục đặc biệt quan trọng Khi con người ta vì sự vô thức đã tàn phá chính môi trường trong đó

họ đang sống thì việc thức tỉnh họ là điều cần thực hiện trước sự trừng phạt và răn đe Khi con người đã có ý thức tự giác thì việc bảo vệ môi trường sẽ dễ dàng được thực hiện một cách có hiệu quả Đó chính là thực chất và ý nghĩa của biện pháp giáo dục

Các biện pháp giáo dục ý thức bảo vệ môi trường có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức, cấp độ và phạm vi khác nhau Ví dụ: đưa giáo dục ý thức bảo vệ môi trường vào chương trình học tập chính thức của các bậc học; sử dụng rộng rãi các phương tiện truyền thông để giáo dục cộng đồng; tổ chức các hoạt động cụ thể: ngày môi trường thế giới, Tuần lễ xanh, phong trào thành phố xanh-sạch - đẹp v.v ; tổ chức các diễn đàn và các cuộc điều tra xã hội

Trong tổng hợp các biện pháp bảo vệ môi trường, pháp luật là một công

cụ không thể thiếu và có vị trí đặc biệt quan trọng Pháp luật với tư cách là hệ thống các quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người cho nên nó sẽ có vai trò rất quan trọng trong việc bảo vệ môi trường Vai trò của pháp luật trong bảo vệ môi trường sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau

1.2 Tổng quan về pháp luật bảo vệ môi trường

1.2.1 Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ môi trường

Pháp luật bảo vệ môi trường là một lĩnh vực tương đối mới không chỉ của

hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn của hệ thống pháp luật nhiều nước đang phát triển khác Sự vắng bóng hoặc tình trạng kém phát triển của pháp luật môi trường ở các nước đang phát triển, trong đó có nước ta được giải thích bởi nhiều

lý do khác nhau Nhưng một lý do khá phổ biến đối với các nước đang phát triển

đó là sự phát triển bằng mọi giá, kể cả sự hy sinh các nguồn tài nguyên Khi sự phát triển kinh tế là động lực phát triển của các quốc gia thì tài nguyên và môi trường không phải là vấn đề quan trọng Các quốc gia sẵn sàng khai thác hết tài nguyên để công nghiệp hoá, để phát triển Chính sự hy sinh các giá trị môi trường, các giá trị sinh thái cho sự phát triển đã đẩy sự quan tâm tới môi trường

và Luật môi trường ra sau những mối quan tâm khác Chỉ đến khi tất cả các quốc gia phải đối mặt với sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên, sự mất cân bằng sinh thái

và những sự trả thù khốc liệt của thiên nhiên thì vấn đề bảo vệ môi trường mới nổi lên như một thách thức xã hội Luật môi trường ra đời như là biện pháp giải quyết thách thức đó

Ở Việt Nam, Luật môi trường xuất hiện chậm Có thể nói rằng Luật môi trường là một trong những lĩnh vực mới của hệ thống pháp luật Việt Nam Luật môi trường là tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình các chủ thể sử dụng hoặc tác động đến một hoặc nhiều yếu tố của môi trường nhằm bảo vệ môi trường sống của con người

Các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật môi trường có thể được phân thành hai nhóm: nhóm thứ nhất bao gồm các quan hệ xã hội trong quá trình khai thác và sử dụng hợp lý các yếu tố của môi trường, nhóm thứ hai bao gồm các quan hệ xã hội trong việc đảm bảo an toàn môi trường sống của con người

Pháp luật môi trường điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khai thác và sử dụng hợp lý các yếu tố của môi trường bằng việc định ra các quy tắc xử sự mà con người phải thực hiện khi khai thác và sử dụng các yếu

tố của môi trường Môi trường vừa là điều kiện sống, vừa là đối tượng của sự tác động hàng ngày của con người Sự tác động của con người làm biến đổi hiện trạng của môi trường theo chiều hướng làm suy thoái những yếu tố cấu thành của nó Con người đang đứng trước nguy cơ bị thiên nhiên trả thù Pháp luật với

tư cách là công cụ điều tiết các hành vi của các thành viên trong xã hội có vai trò

quan trọng trong việc định hướng quá trình khai thác và sử dụng môi trường Con người sử dụng và khai thác môi trường theo những quy chuẩn hợp lý thì sẽ hạn chế được những tác hại đối với môi trường, ngăn chặn sự ô nhiễm và suy thoái môi trường Những quy chuẩn đó chính là các tiêu chuẩn về môi trường Các tiêu chuẩn về môi trường giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường, ví dụ như xác định chất lượng môi trường, biết được cụ thể thành phần môi trường nào đã bị ô nhiễm hay chưa? ô nhiễm đến mức độ nào? ai là người gây ô nhiễm? Từ đó, nhà nước có thể áp dụng các biện pháp ngăn chặn, khắc phục tình trạng môi trường

bị ô nhiễm và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật môi trường Về phần mình, các tổ chức và cá nhân biết được mình sống trong điều kiện môi trường như thế nào? có thể tác động đến môi trường trong giới hạn nào? Các tiêu chuẩn này thực chất là những tiêu chuẩn kỹ thuật, tuy nhiên do được ban hành bằng các văn bản pháp luật nên chúng trở thành những tiêu chuẩn pháp lý, tức là những tiêu chuẩn mà các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải tuân thủ nghiêm ngặt khi khai thác, sử dụng các yếu tố khác nhau của môi trường

Các yếu tố cơ bản của môi trường bao gồm: đất, nước, không khí, các hệ thực vật, động vật và các nguồn tài nguyên khác Môi trường nói chung và các yếu tố, thành phần của môi trường nói riêng đều được đặt dưới sự bảo vệ của các quy phạm pháp luật

Đất có tầm quan trọng đặc biệt xét dưới góc độ môi trường, nó được coi là một trong những thành phần quan trọng nhất của môi trường Ô nhiễm và suy thoái môi trường đất ở Việt Nam đã và đang xảy ra trên quy mô rộng lớn Trong mối quan hệ bảo vệ đất với tư cách là thành phần môi trường, pháp luật bảo vệ môi trường đất quy định các chủ thể khi khai thác, sử dụng đất phải có trách nhiệm tăng khả năng sinh lợi của đất và bảo vệ đất Người sử dụng đất cần phải tuyệt đối tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường đất, thực hiện các biện pháp để bảo vệ đất

Nước là thành phần cơ bản, là yếu tố quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá của mỗi quốc gia cũng như của toàn nhân loại Vì vậy, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước cũng là một

bộ phận quan trọng của pháp luật bảo vệ môi trường Pháp luật bảo vệ tài nguyên nước xác định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia các quan

hệ phát sinh từ việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước; quy định các tiêu chuẩn

về nước sạch để trên cơ sở đó xác định mức độ ô nhiễm, suy thoái môi trường nước, trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức trong việc bồi thường thiệt hại, khôi phục hiện trạng môi trường nước

Cùng với đất và nước, không khí là một phần của môi trường sống Bảo

vệ môi trường không khí là một nội dung quan trọng của pháp luật bảo vệ môi trường Pháp luật bảo vệ môi trường quy định tiêu chuẩn môi trường không khí Các cá nhân, tổ chức trong hoạt động của mình phải áp dụng các biện pháp nhằm hạn chế nguồn phát ra khí thải, kiểm soát nguồn khí thải, giảm mức độ độc hại của khí thải

Rừng là một bộ phận không thể tách rời của môi trường sinh thái Pháp luật bảo vệ môi trường quy định việc khai thác rừng phải tuân theo đúng các quy hoạch và quy định của Luật bảo vệ và phát triển rừng, mặt khác phải tuân thủ các tiêu chuẩn đánh giá môi trường trong lĩnh vực bảo vệ rừng

Tuy không có vai trò quyết định sự tồn tại và phát triển của loài người như các thành phần môi trường nước, đất và không khí nhưng tài nguyên khoáng sản cũng là những yếu tố hết sức quan trọng trong việc bảo đảm sự tồn tại và phát triển xã hội Do đặc điểm của hoạt động khoáng sản cho nên các ảnh hưởng của hoạt động khoáng sản tới các thành phần môi trường khác như đất, nước, không khí, hệ sinh thái thường rất nghiêm trọng Trước thực tế này, pháp luật về khai thác và bảo vệ tài nguyên khoáng sản trở thành một phần không thể thiếu của pháp luật bảo vệ môi trường Để bảo vệ môi truờng và sức khoẻ con người, cũng như đảm bảo cho hoạt động khoáng sản được thực hiện có hiệu quả, an toàn, tiết kiệm, Pháp luật về khai thác và bảo vệ tài nguyên khoáng

sản quy định các tổ chức, cá nhân hoạt động khoáng sản phải áp dụng công nghệ phù hợp, thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, bảo đảm tiêu chuẩn môi trường

Nguồn lợi thuỷ sản là tài nguyên sinh vật vô cùng quý giá, có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế và đời sống của con người Bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở nước ta đồng nghĩa với việc bảo đảm cuộc sống, công ăn việc làm cho ngư dân và cũng chính là bảo vệ môi trường Do vậy, pháp luật bảo

vệ môi trường quy định hoạt động khai thác và phát triển nguồn lợi thuỷ sản được đặt trong tương quan với việc bảo vệ môi trường

Ngoài các đối tượng của pháp luật bảo vệ môi trường nói trên, bảo vệ đa dạng sinh học cũng là một nội dung không kém quan trọng Bằng việc trao cho các tổ chức và cá nhân một số quyền cũng như buộc họ phải thực hiện các nghĩa

vụ, pháp luật hướng các hành vi xử sự trong lĩnh vực bảo vệ sự đa dạng sinh học theo một khung thống nhất với mục tiêu bảo vệ thành công tính đa dạng sinh học ở Việt Nam

Cùng với việc đặt ra các tiêu chuẩn môi trường, các quy tắc xử sự trong việc khai thác, sử dụng hợp lý các yếu tố của môi trường, pháp luật bảo vệ môi trường quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng bảo vệ môi trường Bảo vệ môi trường là một công việc rất khó khăn, phức tạp Nhiều yếu tố của môi trường có phạm vi rộng lớn, có kết cấu phức tạp nên việc bảo vệ chúng đòi hỏi phải có hệ thống các cơ quan, tổ chức thích hợp Pháp luật có tác động rất lớn trong việc tạo ra cơ chế hoạt động hiệu quả cho các

cơ quan, tổ chức bảo vệ môi trường thông qua quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của chúng

Hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về môi trường bao gồm hai loại: các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chung (Chính phủ , Uỷ ban nhân dân) và các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn (Bộ tài nguyên và môi trường, Sở tài nguyên và môi trường)

Trước đây, cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng bảo vệ môi trường

ở Việt Nam là Bộ khoa học, công nghệ và môi trường Điều 1, Nghị định số 22/CP ngày 22/5/1993 quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ khoa học, công nghệ và môi trường quy định: “Bộ khoa học, công nghệ và môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, tiêu chuẩn hoá sở hữu công

nghiệp và bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước” Căn cứ NĐ22/CP, Bộ

khoa học, công nghệ và môi trường đã ban hành quyết định số 545/QĐ-TCCB ngày 7/10/1993 giao cho Cục môi trường là đơn vị trực thuộc Bộ khoa học, công nghệ và môi trường có trách nhiệm thống nhất quản lý các hoạt động bảo vệ môi trường trong cả nước

Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã được thiết lập từ trung ương đến địa phương Trên 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

đã thành lập Sở khoa học, công nghệ và môi trường Hầu hết các sở đều đã có Phòng quản lý môi trường Đối với bộ phận quản lý khoa học, công nghệ và môi trường cấp quận, huyện được đặt ở phòng kế hoạch của quận, huyện đó, trong

đó có 2 - 3 người chuyên theo dõi về hoạt động khoa học, công nghệ và môi trường

Hiện nay, Bộ tài nguyên và môi trường được thành lập Chức năng quản

lý nhà nước về môi trường được trao cho Bộ tài nguyên và môi trường Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ tài nguyên và môi trường được quy định tại Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2002 theo đó: “Bộ Tài nguyên và môi trường là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên

khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả

nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ theo quy định của pháp luật” (Điều 1 NĐ91) [22 tr 4041]

Ở địa phương, các Sở tài nguyên và môi trường cũng đã được thành lập với tư cách là cơ quan chuyên môn giúp UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước,

tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ trên

địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương [35 tr 1636]

Cùng với hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng bảo vệ môi trường nói chung kể trên, pháp luật còn quy định một số cơ quan khác thực hiện công tác quản lý nhà nước của mình trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Ví dụ: Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ công nghiệp, Bộ Thuỷ sản Các Bộ, ngành khác cũng đã kiện toàn các Vụ khoa học, công nghệ và môi trường theo hướng bổ sung chức năng, nhiệm vụ nhằm thực hiện công tác quản lý nhà nước của mình trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Nhóm đối tượng điều chỉnh thứ hai của Luật môi trường là các quan hệ xã hội trong việc đảm bảo an toàn môi trường sống của con người thông qua thực hiện các quy định về bảo vệ môi trường Nói một cách ngắn gọn đây chính là các quan hệ về trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong việc giữ gìn môi trường trong sạch, khai thác và sử dụng hợp lý các yếu tố của môi trường

Việc đưa ra các tiêu chuẩn để định hướng hành vi khai thác và sử dụng môi trường có ý nghĩa quan trọng Tuy nhiên không phải trong mọi tình huống các tiêu chuẩn này được tự giác tuân thủ Sự vi phạm xảy ra thường xuyên hơn đối với những yếu tố môi trường mà ở đó có sự hiện diện mâu thuẫn giữa nhu cầu bức bách của cuộc sống và yêu cầu bảo vệ môi trường Vì vậy, pháp luật quy định các chế tài pháp lý để buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các yêu cầu của pháp luật trong việc khai thác, sử dụng các yếu tố của môi trường, bảo vệ môi trường

Vi phạm pháp luật môi trường là một dạng vi phạm pháp luật, vì vậy các

cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật môi trường phải chịu trách nhiệm pháp lý trước Nhà nước, trước cộng đồng hoặc cá nhân, tổ chức bị thiệt hại Điểm đặc biệt của vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường là việc xác định hành

vi vi phạm và hâụ quả vi phạm thường gặp những khó khăn do tính chất và phạm vi rộng lớn của môi trường Vi phạm pháp luật môi trường trong đa số trường hợp chưa để lại hậu quả trực tiếp, ngay lập tức và có thể định lượng được

Tuỳ theo tính chất và mức độ vi phạm, trách nhiệm pháp lý áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm có thể là trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự hoặc trách nhiệm kỷ luật Việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật môi trường một mặt buộc người vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý nhất định do hành vi

vi phạm pháp luật gây ra, mặt khác phòng ngừa vi phạm pháp luật từ phía những người khác

Các dạng trách nhiệm pháp lý cụ thể áp dụng đối với chủ thể vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, đó là:

Trách nhiệm hành chính: được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành

vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường Cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật môi trường ở mức độ này sẽ bị xử phạt hành chính căn cứ vào các nguyên tắc chung của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, những quy định

cụ thể trong Nghị định số 26/CP ngày 26 tháng 4 năm 1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và một số Nghị định khác của chính phủ quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai; quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; thuỷ sản; an toàn và kiểm soát bức xạ; kiểm dịch và bảo vệ thực vật; y tế; hải quan; an ninh, trật tự Việc truy cứu trách nhiệm hành chính được tiến hành bởi cơ quan có thẩm quyền như: thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường, Chủ tịch UBND các cấp, cơ quan hải quan, thanh tra Nhà nước chuyên ngành khác và những người có thẩm quyền khác được quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính Cá nhân, tổ chức bị

xử phạt hành chính dưới các hình thức: cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật phương tiện được sử dụng để vi phạm và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả khác Trách nhiệm hành chính là dạng trách

nhiệm pháp lý được áp dụng phổ biến nhất đối với các vi phạm pháp luật về bảo

vệ môi trường

Trách nhiệm dân sự: Cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật môi trường mà gây thiệt hại cho người khác, cho tổ chức hoặc cộng đồng sẽ bị truy cứu trách nhiệm dân sự Căn cứ pháp lý để tiến hành truy cứu trách nhiệm dân

sự đôí với vi phạm pháp luật môi trường đưọc quy định tại Điều 52 Luật bảo vệ môi trường, Điều 2 NĐ 26/CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Điều 628 Bộ luật dân sự Theo đó, cá nhân, pháp nhân

và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật Người có thẩm quyền truy cứu trách nhiệm dân sự đối với chủ thể vi phạm pháp luật môi trường là Toà án, tiến hành theo thủ tục tố tụng dân sự

Trách nhiệm kỷ luật: được áp dụng đối với các cán bộ, công chức, viên chức Nhà nước khi họ lợi dụng chức vụ, quyền hạn để thực hiện hành vi vi phạm kỷ luật về bảo vệ môi trường Việc truy cứu trách nhiệm kỷ luật được thực hiện bởi cơ quan, tổ chức nơi có cán bộ, công chức, viên chức vi phạm kỷ luật, theo thủ tục xử lý kỷ luật Các hình thức kỷ luật có thể là: khiển trách, cảnh cáo,

hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức và buộc thôi việc

Trách nhiệm hình sự là dạng trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất áp dụng đối với cá nhân có hành vi tội phạm về môi trường, tức là “hành vi nguy hiểm cho xã hội vi phạm các quy định của Nhà nước về bảo vệ môi trường, qua

đó gây thiệt haị cho môi trường” [17 tr 463]

Bộ luật hình sự năm 1999 đã xây dựng một chương riêng quy định những hành vi tội phạm về môi trường Điều đó thể hiện chính sách hình sự của nước

ta trong việc bảo vệ môi trường có sự đột phá quan trọng Bộ luật hình sự năm

1985 chưa thể hiện rõ tính cấp bách và tầm quan trọng đặc biệt của việc đấu tranh với các hành vi xâm hại môi trường Điều này không chỉ thể hiện qua việc

Bộ luật hình sự năm 1985 chưa dành riêng một chương cho các tội phạm về môi trường, mà còn dễ dàng nhận thấy qua việc một số tội phạm về môi trường được

gộp lại với những tội phạm khác và được hiểu không phải với tư cách là những tội phạm về môi trường(tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ đất - Điều 180, tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng - Điều 181 trong

Bộ luật hình sự 1985 được hiểu là những tội phạm kinh tế hoặc tội xâm phạm trật tự quản lý hành chính - Điều 216)

Hình phạt được áp dụng đối với cá nhân thực hiện hành vi tội phạm về môi trường là phạt tù, phạt tiền Ngoài ra, người phạm tội còn có thể bị áp dụng hình phạt: cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định

Như vậy, bằng các chế tài hành chính, dân sự, kỷ luật và hình sự, pháp luật có tác động tích cực tới những hành vi vi phạm Các chế tài pháp luật được

sử dụng trong lĩnh vực bảo vệ môi trường vừa có tác dụng ngăn chặn vi phạm pháp luật môi trường, vừa có tác dụng giáo dục công dân, tổ chức tôn trọng pháp luật bảo vệ môi trường

Qua phân tích trên có thể thấy rằng các quy phạm pháp luật môi trường liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau Trong pháp luật môi trường, chúng ta thấy có sự hiện diện của các quy phạm pháp luật hành chính, quy phạm pháp luật dân sự, quy phạm pháp luật đất đai v.v khi nó tiếp cận các quan hệ phát sinh từ quá trình quản lý, khai thác và sử dụng các yếu tố khác nhau của môi trường

1.2.2 Sự phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam

Pháp luật bảo vệ môi trường là một lĩnh vực rất mới trong hệ thống pháp luật Việt Nam Chính vì vậy, lịch sử phát triển của pháp luật môi trường không chứa đựng những sự phân kỳ phức tạp như một số lĩnh vực pháp luật khác Quá trình phát triển của pháp luật môi trường có thể được chia ra hai giai đoạn chính sau đây:

Giai đoạn trước năm 1986 Giai đoạn này pháp luật môi trường với tư

cách là lĩnh vực riêng chưa xuất hiện Trong giai đoạn này chúng ta khó có thể tìm thấy văn bản pháp luật riêng nào về vấn đề môi trường, mặc dù Nhà nước

cũng đã có những ý tưởng về việc bảo vệ môi trường Sắc lệnh số 142/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 21/12/1949 quy định việc kiểm soát lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng có thể coi là văn bản pháp luật sớm nhất đề cập vấn đề môi trường Đó là Nghị quyết 36/CP ngày 11/3/1961 của Hội đồng Chính phủ về việc quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất; Chỉ thị số 127/CP ngày 24/5/1971 của Hội đồng Chính phủ về công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên; Chỉ thị số 07/TTg ngày 16/1/1964 về thu tiền bán khoán lâm sản và thu tiền nuôi rừng; Nghị quyết số 183/CP ngày 25/9/1966

về công tác trồng cây gây rừng và đặc biệt là Pháp lệnh về bảo vệ rừng ban hành ngày 11/9/1972 Điều đáng chú ý nhất trong giai đoạn này là việc coi bảo vệ môi trường là đòi hỏi hiến định được quy định tại Điều 36 Hiến pháp 1980 Khái quát lịch sử pháp luật môi trường Việt Nam trong giai đoạn này, chúng ta có thể rút ra một số đặc điểm sau đây:

- Các quy định của pháp luật chỉ liên quan đến một số khía cạnh của bảo

vệ môi trường xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước Các quy định này chưa nhằm trực tiếp vào việc bảo vệ các yếu tố môi trường

- Các quy định về môi trường hoặc liên quan đến môi trường nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau với mục tiêu là đảm bảo sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước Khía cạnh môi trường chỉ là phần thứ yếu, phái sinh trong các văn bản đó Chính vì vậy, cách tiếp cận mang tính môi trường chưa thể hiện đậm nét trong các quy định pháp luật ban hành ở giai đoạn này

- Các quy định pháp luật về môi trường trong thời kỳ này được ban hành chủ yếu bằng hình thức văn bản dưới luật

Giai đoạn từ năm 1986 đến nay Pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam

giai đoạn từ năm 1986 đến nay có bước phát triển vượt bậc cả về số lượng và chất lượng Hiện tại hệ thống pháp luật môi trường Việt Nam đã có tương đối đầy đủ các quy định về những vấn đề, những yếu tố khác nhau của môi trường

Hiến pháp 1992 đã đưa việc bảo vệ môi trường thành nghĩa vụ hiến định, làm cơ sở cho việc đưa nghĩa vụ bảo vệ môi trường vào trong các lĩnh vực cụ thể khác của đời sống kinh tế - xã hội Cụ thể hoá Hiến pháp, các Luật và văn bản dưới luật quy định về môi trường hoặc liên quan trực tiếp đến môi trường đã được ban hành liên tiếp trong những năm gần đây Trong số các văn bản pháp luật điều chỉnh các vấn đề cụ thể về môi trường, Luật bảo vệ môi trường ngày 27/12/1993 giữ một vai trò đặc biệt quan trọng, thể hiện quan điểm hệ thống, cách tiếp cận liên ngành về bảo vệ môi trường.Luật Bảo vệ môi trường đã hệ thống hoá và khái quát các quy định của nhiều văn bản pháp luật về bảo vệ từng nguồn tài nguyên, từng yếu tố môi trường theo tinh thần đặt lên hàng đầu vấn đề phòng chống ô nhiễm, suy thoái, và sự cố môi trường Đây là cơ sở pháp lý đầy

đủ cho các hoạt động bảo vệ môi trường ở nước ta Bên cạnh đó, chúng ta cũng

đã ban hành được nhiều văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường như: Luật bảo

vệ và phát triển rừng ngày 12/8/ 1991; Luật khoáng sản ngày 20/3/1996; Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản ngày 25/4/1989; Luật tài nguyên nước năm 1998; Luật đất đai ngày 14/7/1993; Luật bảo vệ sức khỏe nhân dân ngày 30/6/1989

Trong các văn bản pháp luật về các lĩnh vực khác song có chứa đựng một

số quy định về bảo vệ môi trường như: Bộ luật hàng hải năm 1990, Pháp lệnh về bảo vệ và kiểm dịch thực vật năm 1993, Pháp lệnh thú y năm 1993, Luật công ty năm 1989, Luật doanh nghiệp năm 1999, Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1996, Luật dầu khí năm 1993, Pháp lệnh an toàn và kiểm soát bức xạ năm 1996 đều có một số điều khoản về bảo vệ môi trường trong hoạt động của các

cá nhân và tổ chức liên quan

Có thể đưa ra một số đặc điểm của pháp luật môi trường giai đoạn 1986 đến nay như sau:

- Các quy định pháp luật về môi trường đã có nội dung cụ thể và trực tiếp hơn về vấn đề bảo vệ môi trường Các chính sách phát triển kinh tế, xã hội đều được gắn kết với các vấn đề về môi trường để tạo ra được sự phát triển bền

vững Nhà nước ta đã ban hành đạo luật riêng điều chỉnh các quan hệ xã hội gắn liền với yếu tố môi trường

- Nội dung pháp luật môi trường giai đoạn này đã mang tính toàn diện và

hệ thống hơn.Các quy định pháp luật về môi trường đã đề cập hầu hết các yếu tố

và các vấn đề của môi trường và bảo vệ môi trường từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức trong khai thác, sử dụng và bảo vệ các yếu tố khác nhau của môi trường Hệ thống tiêu chuẩn môi trường cũng đã được ban hành để làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật môi trường

- Các quy định pháp luật về môi trường đã chú trọng tới khía cạnh toàn cầu của vấn đề môi trường Tính tương đồng giữa các quy phạm pháp luật môi trường Việt Nam với các quy định trong Công ước quốc tế về môi trường được nâng cao

- Hiệu lực của các quy định pháp luật môi trường được nâng cao do việc Nhà nước sử dụng nhiều các văn bản luật Chính vì vậy, các quy định của pháp luật môi trường đã phát huy được tác dụng của chúng trong thực tế

1.3 Tổng quan về pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ

môi trường

Vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường bao gồm: vi phạm hình sự (tội phạm), vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật và vi phạm dân sự, Các hành vi vi phạm đó tác động tới môi trường theo chiều hướng gây ra ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, gây thiệt hại đến tài sản, tính mạng, sức khoẻ của con người Nhằm mục đích bảo vệ môi trường, thiết lập lại trật tự pháp luật

đã bị xâm phạm bởi các hành vi vi phạm, trừng trị người vi phạm và ngăn ngừa những vi phạm khác xảy ra, Nhà nước áp dụng các biện pháp xử lý về hình sự, hành chính, kỷ luật và dân sự tương ứng với các loại vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, vi phạm hành chính là loại vi phạm phổ biến nhất Vi phạm hành chính cũng như mọi vi phạm pháp luật khác đều là các hành vi trái pháp luật, gây nguy hiểm cho xã hội Nó trực tiếp xâm hại đến những quy tắc quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, ảnh hưởng không nhỏ đến lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Vì lẽ đó, Nhà nước cần phải áp dụng các biện pháp xử lý thích đáng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm để trừng trị người vi phạm, bảo vệ môi trường Đó chính là các biện pháp xử phạt hành chính.Trong các chế tài pháp luật, xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trường là biện pháp chủ yếu và đóng vai trò quan trọng trong công tác đấu tranh chống và phòng ngừa vi phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Các biện pháp xử phạt hành chính đó được quy định trong các văn bản pháp luật quy định

về xử phạt vi phạm hành chính nói chung và trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nói riêng Hoạt động áp dụng các chế tài hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được gọi là hoạt động xử phạt hành chính Hoạt động xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được tiến hành trên cơ sở các quy định của pháp luật trong đó xác định hành vi nào bị coi là vi phạm hành chính, chế tài áp dụng đối với hành vi

đó là gì, chủ thể nào có thẩm quyền xử phạt, việc xử phạt được tiến hành theo trình tự, thủ tục nào

Như vậy, có thể hiểu Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là tổng hợp các văn bản pháp luật do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền ban hành, trong đó có các quy định về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; hình thức, mức phạt, và các biện pháp khác

áp dụng đối với chủ thể vi phạm; trình tự, thủ tục xử phạt; thẩm quyền xử phạt v.v

Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường quy định những hành vi nào bị coi là vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường Các hành

vi vi phạm không được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt hành

chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thì không được coi là vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường, mà nó có thể là loại vi phạm khác như tội phạm, vi phạm dân sự, vi phạm kỷ luật hoặc có thể là vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước khác

Cùng với việc quy định về hành vi vi phạm, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường quy định về các biện pháp xử lý áp dụng đối với những vi phạm đó Các biện pháp đó chính là các biện pháp chế tài hành chính Đối với mỗi loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, pháp luật xử phạt hành chính quy định biện pháp chế tài tương ứng, phù hợp với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm

Chủ thể có thẩm quyền xử phạt (áp dụng các biện pháp chế tài hành chính đối với người vi phạm) cũng là một nội dung quan trọng trong các quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường Việc quy định chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường một mặt xác định rõ trách nhiệm của những người đó, mặt khác ngăn ngừa các biểu hiện lạm quyền, vi phạm pháp luật trong hoạt động xử phạt

Để hoạt động xử phạt hành chính được tiến hành một cách có hiệu quả, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường quy định về trình

tự, thủ tục xử phạt Đây là một chế định pháp lý quan trọng, nếu như không được quy định cụ thể, đầy đủ, chặt chẽ, khoa học sẽ làm bó tay các cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt, đồng thời gây phiền hà cho người dân, vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của họ

Ngoài những nội dung cơ bản kể trên, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn quy định về những vấn đề khác nữa, ví dụ như: nguyên tắc xử phạt, thời hiệu xử phạt, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm cho việc xử phạt, kiểm tra, giám sát trong xử phạt v.v

Môi trường được tạo thành bởi nhiều yếu tố, thành phần Để bảo vệ môi trường, Nhà nước đã ban hành rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật, trong

đó có những văn bản quy phạm pháp luật mang tính hệ thống như Luật bảo vệ

môi trường, có những văn bản quy phạm pháp luật đơn hành theo từng yếu tố, thành phần môi trường như Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật đất đai, Luật tài nguyên nước, Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản, Luật khoáng sản Tương ứng với các văn bản pháp luật môi trường nói trên, chúng ta cũng

có những văn bản pháp luật quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường mang tính hệ thống như Nghị định 26/CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và những văn bản pháp luật quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường mang tính riêng lẻ theo từng yếu tố, thành phần của môi trường như các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực: đất đai, quản lý bảo vệ rừng, thuỷ sản, an toàn và kiểm soát bức xạ, khoáng sản

Bên cạnh đó, có thể thấy rằng vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường còn có thể xảy ra trong các lĩnh vực hoạt động khác như: hải quan, du lịch, y tế, lao động, an ninh trật tự, giao thông v.v Hoạt động của con người trong các lĩnh vực đó đều có thể gây ảnh hướng xấu đến môi trường Vì vậy, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn bao gồm cả một số quy định trong các văn bản pháp luật quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước về y tế, lao động, hải quan, an ninh trật tự, giao thông, kiểm dịch và bảo vệ thực vật, thú y v.v

Với một phạm vi rộng lớn như vậy, trong khuôn khổ giới hạn của luận văn này không thể đề cập tới tất cả các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Luận văn tập trung nghiên cứu làm rõ các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường mang tính hệ thống nhất (được quy định tại Nghị định 26/CP ngày 26/4/1996), mặt khác luận văn cũng không đề cập tới tất cả những nội dung của pháp luật xử phạt hành chính mà chỉ đề cập tới một số nội dung cơ bản như: quy định về hành

vi vi phạm, hình thức xử phạt, thẩm quyền xử phạt

Để có một cái nhìn tổng quát về pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, chúng ta có thể xem xét tới lịch sử phát triển của nó

Ở Việt Nam, vấn đề bảo vệ môi trường chỉ mới thực sự được quan tâm trong thời gian gần đây Tuy chậm hơn so với nhiều nước trên thế giới song việc bảo đảm sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường đã sớm trở thành một nhiệm vụ quan trọng

Trong nhiều thập kỷ qua, hàng loạt văn bản pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên

và bảo vệ môi trường đã được ban hành phù hợp với yêu cầu và mục tiêu kinh tế

- xã hội cụ thể của từng giai đoạn phát triển Cùng với việc hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung thì việc hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nói riêng cũng được quan tâm chú ý Xem xét và đánh giá lịch sử quá trình hình thành và phát triển pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường

có thể phân chia các bước phát triển của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường theo đặc điểm của nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trong mỗi thời kỳ lịch sử Theo đó, có hai giai đoạn hình thành và phát triển của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường như sau:

Giai đoạn thứ nhất, từ tháng 9/ 1945 - 12/1992

Cách mạng Tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà thành lập Từ năm 1945 - 1954, mục đích chính của chúng ta là tăng cường sản xuất phục vụ cho kháng chiến Vì vậy, cũng phải tăng cường khai thác tài nguyên thiên nhiên để phục vụ cho sản xuất Những văn bản pháp luật trong thời

kỳ này chỉ tập trung điều chỉnh việc khai thác, sử dụng tài nguyên Vấn đề bảo

vệ môi trường chưa được đặt ra

Về nhận thức, chúng ta chưa thấy rõ được tầm quan trọng của môi trường với sự phát triển của đất nước Tài nguyên thiên nhiên nói riêng hay môi trường nói chung đều có ảnh hưởng rất lớn đến cuộc sống của con người, nó tác động đến từng khía cạnh của cuộc sống, dù muốn hay không con người cũng không thể nằm ngoằi thiên nhiên được Dù vậy, cùng với phát triển kinh tế - xã hội

phục vụ công cuộc cứu nước đã dần dần xuất hiện những quan điểm bảo vệ môi trường trong các văn bản pháp luật ở một số lĩnh vực Ngay từ năm 1946, Bộ nội

vụ và Bộ canh nông đã ban hành Thông tư liên bộ số 1303-CN/VP ngày 28/6/1946 quy định các biện pháp phạt đối với những hành vi khai thác, đốt phá rừng trái quy định Sắc lệnh 142/SL ngày 21/12/1949 của Chủ tịch Hồ Chí Minh quy định về kiểm soát, lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng Sắc lệnh quy định các trưởng liên hạt và trưởng hạt lâm chính có tư cách uỷ viên

tư pháp công an xã, những người này có quyền bắt người vi phạm pháp luật và lập biên bản, góp phần bảo vệ rừng

Trong lĩnh vực kiểm dịch động vật, các quy định về xử phạt hành chính như đối với hành vi vi phạm quy định về phòng chống dịch bệnh, không thi hành các biện pháp vệ sinh thú y được quy định trong Điều 16 Nghị định 23/HĐBT ngày 10/8/1981 của Hội đồng bộ trưởng ban hành điều lệ kiểm dịch động vật

Khía cạnh bảo vệ môi trường trong thời kỳ này còn biểu hiện trong việc một số hành vi vi phạm pháp luật hành chính liên quan đến môi trường được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khác Như vậy, việc xử phạt những hành vi này chỉ nhằm bảo vệ các quan hệ xã hội khác Ví dụ: tại Nghị định số 141/HĐBT ngày 25/4/1991 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự có quy định xử phạt một

số hành vi vi phạm hành chính liên quan đến bảo vệ môi trường như hành vi gây ảnh hưởng giữ gìn vệ sinh chung Việc quy định xử phạt những hành vi này chỉ nhằm mục đích chính là đảm bảo an ninh trật tự, khía cạnh môi trường chỉ là thứ yếu

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, tăng trưởng kinh tế đòi hỏi sử dụng ngày càng nhiều tài nguyên thiên nhiên, đồng thời các chất thải trong sản xuất và tiêu dùng ngày càng tăng, đây cũng là nguyên nhân dẫn dến ô nhiễm môi trường không khí, đất, nước làm cho môi trường ngày càng xấu đi Cùng với lập kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững, các chính sách

của Đảng về bảo vệ môi trường, Hiến pháp 1980, 1992 đã quy định nghĩa vụ của các tổ chức và cá nhân “phải thực hiện các quy định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường Nghiêm cấm mọi hành vi làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường [19 tr 23] Hiến pháp

1992 quy định những hành vi bị cấm như cấm “huỷ hoại” hoặc làm “suy kiệt” môi trường Tuy nhiên chúng ta chưa có hệ thống chế tài áp dụng đối với những hành vi đó

Như vậy, có thể thấy rằng trong giai đoạn này dù bảo vệ môi trường đã được xác định để phát triển song các văn bản pháp luật cũng mới chỉ có quy định chung về việc sử dụng hợp lý từng dạng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường hoặc trong một số lĩnh vực cụ thể, chứ chưa có (trong thời kỳ đầu) hoặc có rất ít quy định buộc các cơ quan nhà nước, tập thể và công dân thực hiện nghĩa vụ bảo vệ môi trường

Mặt khác, những quy định cụ thể buộc các cơ quan nhà nước, tập thể và công dân phải thực hiện nghĩa vụ bảo vệ môi trường còn phân tán, công tác này

do nhiều bộ, ngành đảm nhiệm Các tiêu chuẩn về môi trường - cơ sở pháp lý quan trọng để đánh giá mức độ môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, cũng như công tác đánh giá các ảnh hưởng xấu của các hoạt động kinh tế - xã hội tới môi trường cũng chưa được quy định Vì vậy, hệ quả tất yếu là việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường hầu như chưa được chú ý tới

Các quy định về môi trường hoặc liên quan đến môi trường nói chung cũng như những quy định xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành được ban hành để điều chỉnh các quan

hệ xã hội khác nhau với mục tiêu là đảm bảo sự quản lý chặt chẽ của nhà nước Khía cạnh môi trường chỉ là phần thứ yếu, phái sinh trong các văn bản đó Chính

vì thế cách tiếp cận mang tính môi trường chưa thể hiện đậm nét trong các quy định pháp luật ban hành ở giai đoạn này

Giai đoạn từ 1993 đến nay

Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đã mang lại những kết quả tốt đẹp làm thay đổi nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội Bên cạnh đó, kinh tế thị trường cũng là nguyên nhân của nhiều hiện tượng kinh tế - xã hội tiêu cực, trong

số đó có ô nhiễm, suy thoái môi trường Sức ép của vấn đề môi trường tăng lên

đã làm cho vấn đề bảo vệ môi trường trở thành thách thức lớn của xã hội Nhu cầu đảm bảo cho đất nước sự phát triển bền vững đã đẩy bảo vệ môi trường lên thành một trong những ưu tiên chiến lược của Việt Nam Với nhu cầu tất yếu về hình thành luật bảo vệ môi trường như một văn bản có tính tổng hợp, ghi nhận quan điểm hệ thống, cách tiếp cận liên ngành về vấn đề môi trường, ngày 27/12/1993 Luật bảo vệ môi trường đã được Quốc hội chính thức thông qua Đây là cơ sở pháp lý đầy đủ cho các hoạt động bảo vệ môi trường ở nước ta

Cùng với sự phát triển của Luật môi trường, hệ thống quy phạm pháp luật

về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được quy định nhiều hơn, có hệ thống hơn, biểu hiện rõ nét sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đến vấn đề bảo vệ môi trường Điều đó thể hiện ở việc ban hành Nghị định 26/CP ngày 26 tháng 4 năm 1996 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường Lần đầu tiên, vấn đề xử phạt đối với những hành vi

vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường nói chung được quy định tập trung, hệ thống trong một văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có liệt kê các loại hành vi

vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường và chế tài áp dụng, thẩm quyền xử phạt và những vấn đề khác có liên quan trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường

Cùng với NĐ 26/CP, hàng loạt các văn bản pháp luật khác về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đều có những quy định xử phạt đối với những hành vi vi phạm hành chính xâm hại tới từng yếu tố, thành phần môi trường trong các lĩnh vực hoạt động đó, ví dụ như :

- NĐ 77/CP ngày 29/11/1996 (sủa đổi, bổ sung tại NĐ 17/2002/NĐ-CP ngày 8/2/2002) quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý và bảo vệ rừng

- NĐ 04/CP ngày 10/1/1997 quy định xử phạt vi phạm hành chính về đất đai

- NĐ 78/CP ngày 29/11/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính về kiểm dịch và bảo vệ thực vật

- NĐ 46/CP ngày 6/8/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế

- NĐ 85/CP ngày 22/11/1993 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản (nay được thay bằng NĐ70/2003/NĐ-CP ngày 17/6/2003)

- NĐ 16/CP ngày 20/3/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan

- NĐ 93/CP ngày 27/11/1993 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong công tác thú y

- NĐ 15/2001/NĐ-CP ngày 15/5/2001 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ

- NĐ 49/CP ngày 26/7/1995 quy định xử phạt vi phạm hành chính về trật tự an toàn giao thông đường bộ và đô thị (nay thay bằng NĐ 15/2003/NĐ-CP ngày 19/2/2003)

- NĐ 38/CP ngày 25/6/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động

Điểm qua các quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo

vệ môi trường trong giai đoạn này có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

Nội dung pháp luật về bảo vệ môi trường đã mang tính toàn diện và hệ thống hơn Đã đề cập hầu hết các yếu tố và các vấn đề của môi trường và bảo vệ môi trường từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức trong khai thác, sử dụng và bảo vệ các yếu tố khác nhau của môi trường Hệ thống tiêu chuẩn môi trường cũng đã được ban hành để làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật môi trường

Trên nền tảng đó, các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cũng được củng cố và hoàn thiện Từ chỗ chỉ

là những quy phạm pháp luật quy định xử lý đối với những vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành và mục đích bảo vệ môi trường cũng chỉ là mục đích thứ yếu, phái sinh, đến nay chúng

ta đã có một hệ thống các văn bản pháp luật quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Trong đó, có văn bản mang tính toàn diện, hệ thống điều chỉnh vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo

vệ môi trường như NĐ 26/CP, có những văn bản pháp luật đơn hành quy định

xử phạt vi phạm hành chính đối với những hành vi xâm hại tới từng yếu tố, thành phần môi trường

Các lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội đều được gắn với yếu tố bảo vệ môi trường và đi liền với nó là xử lý những hành vi xâm hại tới môi trường và

hoạt động bảo vệ môi trường

Pháp luật xử phạt hành chính đóng một vai trò quan trọng trong việc bảo

vệ môi trường Thông qua việc xử phạt, trật tự pháp luật được khôi phục, ý thức tôn trọng pháp luật của người dân được nâng cao Họ nhận thức được tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường, từ đó hành động phù hợp với các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường

Tóm lại, trong chương này, đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề về khái niệm môi trường, hiện trạng môi trường Việt Nam hiện nay; từ hiện trạng đó dẫn đến nhu cầu bảo vệ môi trường bằng các biện pháp khác nhau trong đó đóng vai trò đặc biệt quan trọng là các biện pháp pháp lý Luận văn đã chỉ ra một cách

có hệ thống những nội dung cơ bản trong sự điều chỉnh của pháp luật Việt Nam đối với vấn đề môi trường Trên nền tảng pháp luật bảo vệ môi trường nói chung

đó, luận văn giới thiệu những nội dung chính của pháp luật xử phạt vi phạm chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cũng như lịch sử phát triển của các quy định pháp luật về vấn đề này, từ đó giúp người đọc có được một cái nhìn tổng

quát về pháp luật xử phạt hành chính trong hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam

Chương 2

VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC

BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

Trong chương 1, luận văn đã giới thiệu một cách khái quát nhất về pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Nội dung chương 2 này, luận văn sẽ đi vào phân tích những quy định cụ thể của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

2.1 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

2.1.1 Khái niệm và đặc điểm của vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ

môi trường

Việc đưa ra khái niệm vi phạm hành chính, một mặt nêu lên sự khác biệt giữa vi phạm hành chính với các loại vi phạm pháp luật khác, mặt khác để xác định được những vi phạm hành chính cụ thể Thông qua đó xác định trách nhiệm hành chính cho các chủ thể vi phạm dưới các hình thức xử phạt, các biện pháp

xử lý hành chính khác Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 6 tháng 7 năm

1995 (sửa đổi, bổ sung ngày 02/ 7/ 2002) định nghĩa vi phạm hành chính một

cách gián tiếp tại khoản 2, Điều 1 Theo đó, vi phạm hành chính được hiểu “là hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước

mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”

Định nghĩa trên đã đưa ra các dấu hiệu pháp lý cơ bản của vi phạm hành chính, đó là: tính xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước, có lỗi, tính trái pháp luật hành chính và phải bị xử phạt hành chính

Vi phạm hành chính là một dạng vi phạm pháp luật, do đó nó cũng bao gồm các yếu tố cấu thành pháp lý là mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và

khách thể Dưới đây, các dấu hiệu và yếu tố cấu thành pháp lý của vi phạm hành chính sẽ được xem xét trong mối quan hệ thống nhất với nhau

Mặt khách quan của vi phạm hành chính

Mặt khách quan của vi phạm hành chính là tổng hợp các dấu hiệu bên ngoài của vi phạm hành chính, bao gồm: hành vi trái pháp luật, tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi, hậu quả và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả, một số dấu hiệu khác như công cụ, phương tiện, thời gian, địa điểm vi phạm

Vi phạm hành chính trước hết phải là hành vi, Hành vi đó có thể được thực hiện bằng hành động hoặc không hành động Song dù biểu hiện bằng hình thức nào đi chăng nữa thì nó cũng chỉ bị coi là vi phạm hành chính khi hành vi

đó trái với pháp luật Hành vi trái pháp luật hành chính là dấu hiệu pháp lý cơ bản của vi phạm hành chính, nhưng đây không phải là thuộc tính riêng của vi phạm hành chính Rất nhiều hành vi tội phạm cũng là hành vi trái pháp luật hành chính Để phân biệt vi phạm hành chính với tội phạm trong trường hợp hai loại hành vi có cùng chung khách thể, người ta thường lấy tiêu chí là tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi Hành vi vi phạm hành chính ít nguy hiểm cho xã hội hơn

so với tội phạm hình sự

Hậu quả và mối quan hệ nhân quả: hậu quả của vi phạm hành chính là các quy tắc quản lý nhà nước bị hành vi vi phạm hành chính tác động tới, gây xâm hại (hay nói cách khác là các quan hệ xã hôị được luật hành chính bảo vệ)

Mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính có mối liên hệ hữu cơ, trong đó hậu quả của vi phạm hành chính có tiền đề xuất hiện của nó là hành vi khách quan của vi phạm hành chính

Tuy nhiên, mặt khách quan của đa phần các cấu thành vi phạm hành chính không bắt buộc phải có dấu hiệu hậu quả có hại của hành vi và quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả của nó Trong một số trường hợp thì hậu quả

có hại là dấu hiệu bắt buộc Những trường hợp này nhất thiết phải xác định mối quan hệ giữa hành vi và thiệt hại mà nó gây ra

Ngoài ra trong một số trường hợp cần thiết khi nghiên cứu mặt khách quan của vi phạm hành chính còn phải xem xét một số dấu hiệu khác như: thời gian, địa điểm, công cụ, phương tiện thực hiện hành vi Những dấu hiệu này mặc dù không phổ biến và không có ý nghĩa quyết định cho tất cả các loại vi phạm hành chính nhưng trong một số trường hợp nó lại là dấu hiệu bắt buộc để xác định hành vi đó có phải là vi phạm hành chính hay không

Mặt chủ quan của vi phạm hành chính

Mặt chủ quan của vi phạm hành chính là dấu hiệu bên trong của vi phạm hành chính, bao gồm các yếu tố: lỗi, mục đích và động cơ Trong đó, lỗi là dấu hiệu cơ bản trong cấu thành của mọi loại vi phạm hành chính Lỗi là thái độ tâm

lý của người vi phạm, biểu hiện thái độ của người đó đối với hành vi vi phạm pháp luật của mình Có hai hình thức lỗi: cố ý và vô ý

Lỗi cố ý trong vi phạm hành chính thể hiện ở chỗ người thực hiện hành vi

vi phạm nhận thức được tính chất hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện hoặc nhận thức được nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhưng lại có ý thức xem thường, mặc

dù họ hoàn toàn có khả năng xử sự theo đúng nghĩa vụ đó

Lỗi vô ý trong vi phạm hành chính thể hiện ở chỗ người thực hiện hành vi

vi phạm không biết và không nhận thức được hành vi của mình là trái pháp luật, mặc dù cần phải biết và nhận thức được điều đó, hoặc trường hợp một người thực hiện hành vi trái pháp luật do vô tình hoặc thiếu thận trọng mà không thực hiện những nghĩa vụ pháp lý bắt buộc dù họ có khả năng và điều kiện sử xự theo đúng nghĩa vụ đó

Mục đích, động cơ trong vi phạm hành chính không phải là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mặt chủ quan của mọi vi phạm hành chính Mục đích của vi phạm hành chính là cái “đích” trong ý thức của người vi phạm hành chính, được đặt ra cho hành vi vi phạm đạt tới Mục đích của vi phạm hành chính chỉ có ở trong một số hành vi vi phạm hành chính nhất định, và những trường hợp này đều có hình thức lỗi cố ý Động cơ vi phạm hành chính được hiểu là động lực bên trong thúc đẩy người vi phạm thực hiện hành vi vi phạm hành chính Trừ