môi trường
Vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng bao gồm: vi phạm hình sự (tội phạm), vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật và vi phạm dân sự, Các hành vi vi phạm đó tác động tới môi trƣờng theo chiều hƣớng gây ra ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng, gây thiệt hại đến tài sản, tính mạng, sức khoẻ của con ngƣời. Nhằm mục đích bảo vệ môi trƣờng, thiết lập lại trật tự pháp luật đã bị xâm phạm bởi các hành vi vi phạm, trừng trị ngƣời vi phạm và ngăn ngừa những vi phạm khác xảy ra, Nhà nƣớc áp dụng các biện pháp xử lý về hình sự, hành chính, kỷ luật và dân sự tƣơng ứng với các loại vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng.
Trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, vi phạm hành chính là loại vi phạm phổ biến nhất. Vi phạm hành chính cũng nhƣ mọi vi phạm pháp luật khác đều là các hành vi trái pháp luật, gây nguy hiểm cho xã hội. Nó trực tiếp xâm hại đến những quy tắc quản lý hành chính Nhà nƣớc trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, ảnh hƣởng không nhỏ đến lợi ích của Nhà nƣớc và xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Vì lẽ đó, Nhà nƣớc cần phải áp dụng các biện pháp xử lý thích đáng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm để trừng trị ngƣời vi phạm, bảo vệ môi trƣờng... Đó chính là các biện pháp xử phạt hành chính.Trong các chế tài pháp luật, xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trƣờng là biện pháp chủ yếu và đóng vai trò quan trọng trong công tác đấu tranh chống và phòng ngừa vi phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Các biện pháp xử phạt hành chính đó đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật quy định về xử phạt vi phạm hành chính nói chung và trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nói riêng. Hoạt động áp dụng các chế tài hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣợc gọi là hoạt động xử phạt hành chính. Hoạt động xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣợc tiến hành trên cơ sở các quy định của pháp luật trong đó xác định hành vi nào bị coi là vi phạm hành chính, chế tài áp dụng đối với hành vi đó là gì, chủ thể nào có thẩm quyền xử phạt, việc xử phạt đƣợc tiến hành theo trình tự, thủ tục nào...
Nhƣ vậy, có thể hiểu Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là tổng hợp các văn bản pháp luật do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền ban hành, trong đó có các quy định về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; hình thức, mức phạt, và các biện pháp khác áp dụng đối với chủ thể vi phạm; trình tự, thủ tục xử phạt; thẩm quyền xử phạt v.v...
Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng quy định những hành vi nào bị coi là vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng. Các hành vi vi phạm không đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thì không đƣợc coi là vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng, mà nó có thể là loại vi phạm khác nhƣ tội phạm, vi phạm dân sự, vi phạm kỷ luật hoặc có thể là vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nƣớc khác.
Cùng với việc quy định về hành vi vi phạm, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng quy định về các biện pháp xử lý áp dụng đối với những vi phạm đó. Các biện pháp đó chính là các biện pháp chế tài hành chính. Đối với mỗi loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, pháp luật xử phạt hành chính quy định biện pháp chế tài tƣơng ứng, phù hợp với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.
Chủ thể có thẩm quyền xử phạt (áp dụng các biện pháp chế tài hành chính đối với ngƣời vi phạm) cũng là một nội dung quan trọng trong các quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng. Việc quy định chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng một mặt xác định rõ trách nhiệm của những ngƣời đó, mặt khác ngăn ngừa các biểu hiện lạm quyền, vi phạm pháp luật trong hoạt động xử phạt.
Để hoạt động xử phạt hành chính đƣợc tiến hành một cách có hiệu quả, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng quy định về trình tự, thủ tục xử phạt. Đây là một chế định pháp lý quan trọng, nếu nhƣ không đƣợc quy định cụ thể, đầy đủ, chặt chẽ, khoa học sẽ làm bó tay các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử phạt, đồng thời gây phiền hà cho ngƣời dân, vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Ngoài những nội dung cơ bản kể trên, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng còn quy định về những vấn đề khác nữa, ví dụ nhƣ: nguyên tắc xử phạt, thời hiệu xử phạt, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm cho việc xử phạt, kiểm tra, giám sát trong xử phạt v.v...
Môi trƣờng đƣợc tạo thành bởi nhiều yếu tố, thành phần. Để bảo vệ môi trƣờng, Nhà nƣớc đã ban hành rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có những văn bản quy phạm pháp luật mang tính hệ thống nhƣ Luật bảo vệ
môi trƣờng, có những văn bản quy phạm pháp luật đơn hành theo từng yếu tố, thành phần môi trƣờng nhƣ Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật đất đai, Luật tài nguyên nƣớc, Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản, Luật khoáng sản... Tƣơng ứng với các văn bản pháp luật môi trƣờng nói trên, chúng ta cũng có những văn bản pháp luật quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng mang tính hệ thống nhƣ Nghị định 26/CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng và những văn bản pháp luật quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng mang tính riêng lẻ theo từng yếu tố, thành phần của môi trƣờng nhƣ các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực: đất đai, quản lý bảo vệ rừng, thuỷ sản, an toàn và kiểm soát bức xạ, khoáng sản...
Bên cạnh đó, có thể thấy rằng vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng còn có thể xảy ra trong các lĩnh vực hoạt động khác nhƣ: hải quan, du lịch, y tế, lao động, an ninh trật tự, giao thông v.v... Hoạt động của con ngƣời trong các lĩnh vực đó đều có thể gây ảnh hƣớng xấu đến môi trƣờng. Vì vậy, pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng còn bao gồm cả một số quy định trong các văn bản pháp luật quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nƣớc về y tế, lao động, hải quan, an ninh trật tự, giao thông, kiểm dịch và bảo vệ thực vật, thú y v.v...
Với một phạm vi rộng lớn nhƣ vậy, trong khuôn khổ giới hạn của luận văn này không thể đề cập tới tất cả các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng. Luận văn tập trung nghiên cứu làm rõ các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng mang tính hệ thống nhất (đƣợc quy định tại Nghị định 26/CP ngày 26/4/1996), mặt khác luận văn cũng không đề cập tới tất cả những nội dung của pháp luật xử phạt hành chính mà chỉ đề cập tới một số nội dung cơ bản nhƣ: quy định về hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, thẩm quyền xử phạt.
Để có một cái nhìn tổng quát về pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, chúng ta có thể xem xét tới lịch sử phát triển của nó.
Ở Việt Nam, vấn đề bảo vệ môi trƣờng chỉ mới thực sự đƣợc quan tâm trong thời gian gần đây. Tuy chậm hơn so với nhiều nƣớc trên thế giới song việc bảo đảm sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trƣờng đã sớm trở thành một nhiệm vụ quan trọng.
Trong nhiều thập kỷ qua, hàng loạt văn bản pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trƣờng đã đƣợc ban hành phù hợp với yêu cầu và mục tiêu kinh tế - xã hội cụ thể của từng giai đoạn phát triển. Cùng với việc hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trƣờng nói chung thì việc hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nói riêng cũng đƣợc quan tâm chú ý. Xem xét và đánh giá lịch sử quá trình hình thành và phát triển pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng có thể phân chia các bƣớc phát triển của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng theo đặc điểm của nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nƣớc trong mỗi thời kỳ lịch sử. Theo đó, có hai giai đoạn hình thành và phát triển của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nhƣ sau:
Giai đoạn thứ nhất, từ tháng 9/ 1945 - 12/1992
Cách mạng Tháng Tám thành công, Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà thành lập. Từ năm 1945 - 1954, mục đích chính của chúng ta là tăng cƣờng sản xuất phục vụ cho kháng chiến. Vì vậy, cũng phải tăng cƣờng khai thác tài nguyên thiên nhiên để phục vụ cho sản xuất. Những văn bản pháp luật trong thời kỳ này chỉ tập trung điều chỉnh việc khai thác, sử dụng tài nguyên. Vấn đề bảo vệ môi trƣờng chƣa đƣợc đặt ra.
Về nhận thức, chúng ta chƣa thấy rõ đƣợc tầm quan trọng của môi trƣờng với sự phát triển của đất nƣớc. Tài nguyên thiên nhiên nói riêng hay môi trƣờng nói chung đều có ảnh hƣởng rất lớn đến cuộc sống của con ngƣời, nó tác động đến từng khía cạnh của cuộc sống, dù muốn hay không con ngƣời cũng không thể nằm ngoằi thiên nhiên đƣợc. Dù vậy, cùng với phát triển kinh tế - xã hội
phục vụ công cuộc cứu nƣớc đã dần dần xuất hiện những quan điểm bảo vệ môi trƣờng trong các văn bản pháp luật ở một số lĩnh vực. Ngay từ năm 1946, Bộ nội vụ và Bộ canh nông đã ban hành Thông tƣ liên bộ số 1303-CN/VP ngày 28/6/1946 quy định các biện pháp phạt đối với những hành vi khai thác, đốt phá rừng trái quy định. Sắc lệnh 142/SL ngày 21/12/1949 của Chủ tịch Hồ Chí Minh quy định về kiểm soát, lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng. Sắc lệnh quy định các trƣởng liên hạt và trƣởng hạt lâm chính có tƣ cách uỷ viên tƣ pháp công an xã, những ngƣời này có quyền bắt ngƣời vi phạm pháp luật và lập biên bản, góp phần bảo vệ rừng.
Trong lĩnh vực kiểm dịch động vật, các quy định về xử phạt hành chính nhƣ đối với hành vi vi phạm quy định về phòng chống dịch bệnh, không thi hành các biện pháp vệ sinh thú y đƣợc quy định trong Điều 16 Nghị định 23/HĐBT ngày 10/8/1981 của Hội đồng bộ trƣởng ban hành điều lệ kiểm dịch động vật.
Khía cạnh bảo vệ môi trƣờng trong thời kỳ này còn biểu hiện trong việc một số hành vi vi phạm pháp luật hành chính liên quan đến môi trƣờng đƣợc quy định trong văn bản quy phạm pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khác. Nhƣ vậy, việc xử phạt những hành vi này chỉ nhằm bảo vệ các quan hệ xã hội khác. Ví dụ: tại Nghị định số 141/HĐBT ngày 25/4/1991 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự có quy định xử phạt một số hành vi vi phạm hành chính liên quan đến bảo vệ môi trƣờng nhƣ hành vi gây ảnh hƣởng giữ gìn vệ sinh chung... Việc quy định xử phạt những hành vi này chỉ nhằm mục đích chính là đảm bảo an ninh trật tự, khía cạnh môi trƣờng chỉ là thứ yếu.
Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, tăng trƣởng kinh tế đòi hỏi sử dụng ngày càng nhiều tài nguyên thiên nhiên, đồng thời các chất thải trong sản xuất và tiêu dùng ngày càng tăng, đây cũng là nguyên nhân dẫn dến ô nhiễm môi trƣờng không khí, đất, nƣớc làm cho môi trƣờng ngày càng xấu đi. Cùng với lập kế hoạch quốc gia về môi trƣờng và phát triển bền vững, các chính sách
của Đảng về bảo vệ môi trƣờng, Hiến pháp 1980, 1992 đã quy định nghĩa vụ của các tổ chức và cá nhân “phải thực hiện các quy định của Nhà nƣớc về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trƣờng. Nghiêm cấm mọi hành vi làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trƣờng [19. tr 23]. Hiến pháp 1992 quy định những hành vi bị cấm nhƣ cấm “huỷ hoại” hoặc làm “suy kiệt” môi trƣờng. Tuy nhiên chúng ta chƣa có hệ thống chế tài áp dụng đối với những hành vi đó.
Nhƣ vậy, có thể thấy rằng trong giai đoạn này dù bảo vệ môi trƣờng đã đƣợc xác định để phát triển song các văn bản pháp luật cũng mới chỉ có quy định chung về việc sử dụng hợp lý từng dạng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trƣờng hoặc trong một số lĩnh vực cụ thể, chứ chƣa có (trong thời kỳ đầu) hoặc có rất ít quy định buộc các cơ quan nhà nƣớc, tập thể và công dân thực hiện nghĩa vụ bảo vệ môi trƣờng.
Mặt khác, những quy định cụ thể buộc các cơ quan nhà nƣớc, tập thể và công dân phải thực hiện nghĩa vụ bảo vệ môi trƣờng còn phân tán, công tác này do nhiều bộ, ngành đảm nhiệm. Các tiêu chuẩn về môi trƣờng - cơ sở pháp lý quan trọng để đánh giá mức độ môi trƣờng bị ô nhiễm, suy thoái, cũng nhƣ công tác đánh giá các ảnh hƣởng xấu của các hoạt động kinh tế - xã hội tới môi trƣờng cũng chƣa đƣợc quy định. Vì vậy, hệ quả tất yếu là việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng hầu nhƣ chƣa đƣợc chú ý tới.
Các quy định về môi trƣờng hoặc liên quan đến môi trƣờng nói chung cũng nhƣ những quy định xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành đƣợc ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau với mục tiêu là đảm bảo sự quản lý chặt chẽ của nhà nƣớc. Khía cạnh môi trƣờng chỉ là phần thứ yếu, phái sinh trong các văn bản đó. Chính vì thế cách tiếp cận mang tính môi trƣờng chƣa thể hiện đậm nét trong các quy định pháp luật ban hành ở giai đoạn này.
Giai đoạn từ 1993 đến nay
Sự phát triển của nền kinh tế thị trƣờng đã mang lại những kết quả tốt đẹp làm thay đổi nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Bên cạnh đó, kinh tế thị trƣờng cũng là nguyên nhân của nhiều hiện tƣợng kinh tế - xã hội tiêu cực, trong số đó có ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng. Sức ép của vấn đề môi trƣờng tăng lên đã làm cho vấn đề bảo vệ môi trƣờng trở thành thách thức lớn của xã hội. Nhu cầu đảm bảo cho đất nƣớc sự phát triển bền vững đã đẩy bảo vệ môi trƣờng lên thành một trong những ƣu tiên chiến lƣợc của Việt Nam. Với nhu cầu tất yếu về hình thành luật bảo vệ môi trƣờng nhƣ một văn bản có tính tổng hợp, ghi nhận quan điểm hệ thống, cách tiếp cận liên ngành về vấn đề môi trƣờng, ngày