VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG THEO PHÁP LUẬT ỆT NAM
2.2.3. Thẩm quyền xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Trên cơ sở pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, NĐ 26/CP quy định những cơ quan có thẩm quyền xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, bao gồm:
- Uỷ ban nhân dân các cấp
- Thanh tra chuyên ngành khoa học, công nghệ và bảo vệ môi trƣờng - Cơ quan hải quan, thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành khác
* Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường của thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường đƣợc quy định tại khoản 1,2,3 Điều 20 NĐ 26/CP:
Thanh tra viên chuyên ngành KHCN&MT thuộc các tổ chức thanh tra: thanh tra Sở KHCN&MT tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; thanh tra Cục môi trƣờng và thanh tra Bộ KHCN&MT (nay là Bộ tài nguyên và môi trƣờng) đang thi hành công vụ có quyền áp dụng các quyền quy định tại khoản 1 Điều 34 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, cụ thể gồm: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 200.000 đồng đối với những vi phạm hành chính thuộc địa bàn quản lý của mình; tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để gây ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng có giá trị đến 500.000 đồng; buộc khôi phục lại tình trạng
ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra, tiêu huỷ các vật phẩm gây hại cho môi trƣờng.
Chánh thanh tra chuyên ngành KHCN&MT thuộc Sở KHCN&MT có quyền áp dụng các quyền quy định tại khoản 2 Điều 34 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, cụ thể gồm: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 10 triều đồng; tƣớc quyền sử dụng giấy phép về môi trƣờng do Sở KHCN&MT cấp; tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để gây ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra; buộc bồi thƣờng thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 1 triệu đồng; buộc khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; tiêu huỷ các vật phẩm gây hại cho môi trƣờng.
Chánh thanh tra chuyên ngành KHCN&MT thuộc Bộ KHCN&MT và chánh thanh tra Cục môi trƣờng có quyền áp dụng các quyền quy định tại khoản 3 Điều 34 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, cụ thể gồm: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 20 triệu đồng; tƣớc quyền sử dụng giấy phép về môi trƣờng do Bộ KHCN&MT và Cục môi trƣờng cấp; tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để gây ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng; buộc tổ chức, cá nhân vi phạm bồi thƣờng thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra đến 1 triều đồng, khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm gây ra, khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm gây ra, tiêu huỷ các vật phẩm gây hại cho môi trƣờng.
* Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường của Chủ tịch UBND các cấp đƣợc quy định tại khoản 4, 5, 6 Điều 20 NĐ 26/CP
Chủ tịch UBND xã, phƣờng, thị trấn có quyền áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 26 pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, cụ thể là: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 200.000 nghìn đồng; tịch thu tang vật, phƣơng tiện sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 500.000 đồng; buộc bồi thƣờng thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 500.000 đồng; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra; đình chỉ hoạt động gây ô nhiễm môi trƣờng sống, lây lan dịch
bệnh, gây náo động làm mất sự yên tĩnh chung; tiêu huỷ những vật phẩm độc hại gây ảnh hƣởng cho sức khoẻ con ngƣời.
Chủ tịch UBND huyện và cấp tƣơng đƣơng có quyền áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 27 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, bao gồm: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 10 triệu đồng; quyết định áp dụng các hình thức phạt bổ sung, các biện pháp khác quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 11 pháp lệnh năm 1995, trừ quyền tƣớc quyền sử dụng giấy phép về môi trƣờng do Bộ KHCN&MT, Sở KHCN&MT, Cục môi trƣờng cấp.
Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng có quyền áp dụng các hình thức xử phạt quy định tại Điều 28 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, gồm: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 100 triệu đồng; áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung, các biện pháp khác quy định tại khoản 2,3 Điều 11 pháp lệnh, trừ quyền tƣớc quyền sử dụng giấy phép về môi trƣờng do Bộ KHCN&MT và Cục môi trƣờng cấp.
* Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan hải quan, thanh tra Nhà nước chuyên ngành theo quy định tại Điều 21 NĐ 26/CP:
Cơ quan hải quan, thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành khác trong quá trình thực thi nhiệm vụ của cơ quan, ngành mình phát hiện vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng thì có quyền xử phạt theo quy định của NĐ 26/CP. Thẩm quyền cụ thể của các cơ quan này đƣợc thực hiện theo quy định của Điều 30, 34 pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995.
Việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng thuộc về các cơ quan nói trên là hoàn toàn phù hợp. Nhƣ chúng ta đã biết, nhiệm vụ của thanh tra là tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật trong thẩm quyền giúp cho cơ quan quản lý nhà nƣớc ngành, lĩnh vực. Trên cơ sở Luật bảo vệ môi trƣờng, Pháp lệnh thanh tra, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Thông tƣ số 1485/TT- MT ngày 12/12/1994 của Bộ KHCN&MT hƣớng dẫn tổ chức, quyền hạn, và phạm vi hoạt động của thanh tra
về bảo vệ môi trƣòng, tổ chức thanh tra Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng có quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng.
UBND các cấp là cơ quan quản lý Nhà nƣớc ở địa phƣơng thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc trong mọi lĩnh vực: nông nghiệp, lâm nghiệp, thƣơng mại, du lịch... trong đó có quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng tại địa phƣơng. Căn cứ Luật bảo vệ môi trƣờng, theo NĐ 175/CP ngày 18/10/1994, Thông tƣ liên tịch số 05/2002/TTLB-BKHCN&MT-TCCP ngày 7/3/2002 quy định nhiệm vụ quyền hạn của UBND cấp tỉnh và cấp huyện trong quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng thì việc quy định thẩm quyền xử phạt hành chính về bảo vệ môi trƣờng của Chủ tịch UBND cấo tỉnh và cấp huyện là phù hợp yêu cầu công tác KHCN&MT tại địa phƣơng. Đối với UBND cấp xã thì theo quy định của pháp luật, UBND cấp xã không thực hiện nhiệm vụ quản lý KHCN&MT tại địa phƣơng, nhƣng theo quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp thì UBND cấp xã có nhiệm vụ kiểm tra việc thực hiện pháp luật trên địa bàn và quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền. Do vậy, tuy UBND cấp xã không thực hiện công tác quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣòng, song đƣợc trao quyền xử phạt hành chính về bảo vệ môi trƣờng là phù hợp.
Cùng với 2 cơ quan nói trên, pháp luật còn trao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng cho cơ quan hải quan và thanh tra nhà nƣớc chuyên ngành khác. Bởi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng vô cùng đa dạng, nó có thể xảy ra trong hầu hết các ngành, lĩnh vực quản lý Nhà nƣớc (an ninh trật tự, hải quan, kiểm lâm, y tế, xây dựng ...) do vậy để kịp thời đấu tranh với những vi phạm hành chính xảy ra , cần thiết phải trao cho cac cơ quan nói trên thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng.
* Phân định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường
Trên cơ sở nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt tại Điều 37 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Điều 4 NĐ 26/CP quy định về phân
định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nhƣ sau:
- Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng ở địa phƣơng mình
- Chánh thanh tra và thanh tra viên về bảo vệ môi trƣờng của các cơ quan Bộ KHCN&MT, Cục môi trƣờng và Sở KHCN&MT có thẩm quyền xử phạt các vi phạm về bảo vệ môi trƣờng thuộc lĩnh vực cơ quan mình quản lý.
- Trƣờng hợp vi phạm thuộc thẩm quyền xử lý của nhiều cơ quan thì việc xử phạt do cơ quan thụ lý đầu tiên thực hiện
- Trƣờng hợp hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng phải xử phạt ở mức cao hơn mức xử phạt quy định đối với ngƣời có thẩm quyền đang thụ lý thì phải chuyển hồ sơ cho ngƣời có thẩm quyền cao hơn quyết định. Khi xét thấy hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng có dấu hiệu tội phạm thì những ngƣời có thẩm quyền nói trên phải chuyển ngay hồ sơ cho cơ quan điều tra hoặc Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp giải quyết.
Cụ thể hoá quy định trên, Thông tƣ số 2433/TT-KCM ngày 3/10/1996 đã hƣớng dẫn cụ thể tại mục III , theo đó có một số điểm hƣớng dẫn cần lƣu ý sau:
- Đối với chánh thanh tra Sở KHCN&MT: đối với những vi phạm có tình tiết phức tạp hoặc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung mà tang vật, phƣơng tiện và công cụ vi phạm bị tịch thu hoặc tiêu hủy có giá trị trên 15 triều đồng thì chánh thanh tra Sở KHCN&MT phải báo cáo chánh thanh tra Bộ KHCN&MT cho hƣớng dẫn. Sau khi có hƣớng dẫn mới đƣợc ra quyết định xử phạt. Trƣờng hợp phạt tiền trên 10 triệu đồng thì chánh thanh tra Sở có bản báo cáo (trong đó có kiến nghị hình thức xử phạt và biện pháp khác) kèm theo hồ sơ chuyển sang, đề nghị Chủ tịch UBND cấp tỉnh ra quyết định xử phạt.
- Đối với chánh thanh tra Cục môi trƣờng: những vụ vi phạm có tình tiết phức tạp hoặc áp dụng hình thức phạt bổ sung mà tang vật, phƣơng tiện và công cụ vi phạm bị tịch thu hoặc tiêu huỷ trên 25 triệu đồng thì gửi hồ sơ báo caó chánh thanh tra Bộ KHCN&MT xin hƣớng dẫn, sau khi có hƣớng dẫn mới đƣợc
ra quyết định xử phạt. Đối với những hành vi vi phạm áp dụng hình thức phạt tiền trên 20 triệu đồng thì làm thủ tục chuyển hồ sơ đến Chủ tịch UBND tỉnh nơi xảy ra vi phạm hoặc UBND tỉnh nơi tổ chức gây ra vi phạm đóng trụ sở để Chủ tịch UBND cấp tỉnh ra quyết định xử phạt.
- Đối với chánh thanh tra Bộ KHCN&MT: xử phạt những hành vi vi phạm do các đoàn thành tra về bảo vệ môi trƣờng do Bộ trƣởng Bộ KHCN&MT, do chánh thanh tra Bộ KHCN&MT ra quyết định thành lập và do thanh tra viên thuộc thanh tra Bộ phát hiện, kiến nghị xử phạt; xem xét ra quyết định xử phạt những hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng theo kiến nghị của chánh thanh tra Cục môi trƣờng; xử phạt những hành vi vi phạm về bảo vệ môi trƣờng theo chỉ thị của cơ quan quản lý cấp trên. Đối với những hành vi vi phạm áp dụng hình thức phạt tiền trên 20 triệu đồng thì làm thủ tục chuyển hồ sơ đến UBND cấp tỉnh nơi xảy ra vi phạm hoặc UBND cấp tỉnh nơi tổ chức gây ra vi phạm đóng trụ sở để Chủ tịch UBND tỉnh ra quyết định xử phạt.
Ngoài ra điểm 7 mục I của Thông tƣ này còn quy định: những hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng quy định tại NĐ 26/CP trùng với các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣòng đƣợc quy định tại các nghị định xử phạt vi phạm hành chính khác có quy định thẩm quyền xử phạt của thanh tra chuyên ngành KHCN&MT thì xử phạt theo NĐ 26/CP.
Với quy định trên, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng đã đựợc phân định một cách cụ thể, chặt chẽ, hợp lý trên cơ sở tính chất mức độ vi phạm, hình thức và mức phạt. Các cơ quan quản lý Nhà nƣớc với vị trí pháp lý khác nhau, phạm vi thẩm quyền khác nhau thì không thể áp dụng các hình thức xử phạt, mức phạt giống nhau.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, NĐ 26/CP cùng các văn bản hƣớng dẫn khác là cơ sở pháp lý để xác định cơ quan nào có thẩm quyền xử phạt; hình thức và biện pháp xử phạt mà cơ quan đó đƣợc quyền áp dụng; mức phạt đƣợc áp dụng là bao nhiêu v.v... từ đó góp phần loại trừ tình trạng hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng của cá nhân, tổ chức bị xử phạt bởi ngƣời
không có thẩm quyền; ngƣời có thẩm quyền áp dụng hình thức phạt nào đó nhƣng lại vƣợt quá mức cho phép, thậm chí áp dụng hình thức xử phạt mà pháp luật không cho phép. Những quy định về thẩm quyền xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng là cơ sở để ngăn ngừa sự lạm quyền trong quá trình xử phạt, đảm bảo việc xử phạt đựoc tiến hành nhanh chóng, kịp thời, công minh. Qua phân tích các quy định của pháp luật và thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng cho thấy những quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính còn nhiều vấn đề bất cập cần sửa đổi, bổ sung. Đó là: tại thời điểm này, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã đƣợc sửa đổi bổ sung và có hiệu lực kể từ ngày 1/10/2002. Một số nội dụng về thẩm quyền xử phạt trong pháp lệnh mới có thay đổi so với pháp lệnh năm 1995 nhƣ:
- Tăng thẩm quyền xử phạt (Ví dụ: thẩm quyền xử phạt về bảo vệ môi trƣờng của chánh thanh tra Bộ là 70 triệu đồng, theo pháp lệnh cũ là 20 triệu đồng; thẩm quyền xử phạt của chánh thanh tra Sở là 20 triệu đồng, theo pháp lệnh cũ là 10 triệu đồng; thẩm quyền xử phạt Chủ tịch UBND cấp huyện là 20 triệu đồng, theo pháp lệnh cũ là 10 triệu đồng; của Chủ tịch UBND cấp xã là 500.000 đồng, theo pháp lệnh cũ là 200.000 đồng;.. .)
- Mức tiền phạt tối đa đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng là 70 triệu đồng, theo pháp lệnh năm 1995 là 100 triệu đồng
- Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 không quy định cho ngƣời có thẩm quyền xử phạt buộc bồi thƣờng thiệt hại do vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng gây ra.
Vì vậy, thẩm quyền xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng phải phù hợp với các quy định của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành.
Bên cạnh đó trong vấn đề phân định thẩm quyền xử phạt giữa các cấp cũng có vấn đề đặt ra cần phải xem xét, đó là: một trong những căn cứ để phân định thẩm quyền xử phạt giữa các cấp là mức tiền phạt (ví dụ: thanh tra viên
chuyên ngành KHCN&MT đựoc quyền xử phạt đến 200.000 đồng, chánh thanh tra Sở có quyền xử phạt đến 10 triệu đồng, chánh thanh tra Bộ đƣợc quyền xử phạt đến 20 triệu đồng). Trong khi đó, đối với mỗi loại hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng, pháp luật quy định chế tài áp dụng xác định tƣơng đối (ví dụ: đối với hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các biện pháp xử lý theo quy định của cơ quan quản lý Nhà nƣơc về bảo vệ môi trƣờng trƣớc khi thải chất thải ra ngoài phạm vi quản lý của cơ sở thì bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng 400.000 đồng (Điều 9 khoản 2 NĐ 26/CP). Vậy trong trƣờng hợp này thẩm quyền xử phạt đƣợc xác định căn cứ