VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG THEO PHÁP LUẬT ỆT NAM
3.1.2. Thực trạng hoạt động xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Theo thống kê chƣa đầy đủ, trong 7 năm qua (tính đến hết năm 2002) lực lƣợng thanh tra môi trƣờng trong cả nƣớc đã tiến hành thanh tra đƣợc 31.100 lƣợt cơ sở. Qua thanh tra đã phát hiện và xử lý hành chính đối với 9.387 cơ sở có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trƣờng, trong đó phạt cảnh cáo 4.151 lƣợt cơ sở, phạt tiền 5.236 cơ sở với tổng số tiền phạt thu nộp ngân sách Nhà nƣớc là 4.579 triệu đồng, thể hiện qua các năm ở bảng dƣới đây [10.tr1]:
Năm Tổng số cơ sở đƣợc thanh tra
Số cơ sở bị XPHC - tỷ lệ với số đƣợc thanh tra
Tổng số tiền phạt (triệu đồng) 1996 2087 728 chiếm 34,8% 500 1997 9384 4390 - 46,7% 1570 1998 3257 919 - 28,2% 350 1999 5100 1188 - 23,29% 652 2000 2794 629 - 22,5% 500 2001 5903 819 - 13,8% 545 2002 2575 714 - 27,7% 462
Các số liệu trên đƣợc minh hoạ bằng đồ thị dƣới đây :
01000 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Qua phân tích số liệu thống kê cho thấy tỷ lệ cơ sở vi phạm so với số cơ sở đƣợc thanh tra có xu hƣớng giảm dần theo thời gian (ngoại trừ năm 2002 tỷ lệ này có tăng hơn so với năm trƣớc). Có đƣợc kết quả này là do Luật bảo vệ môi trƣờng đã bắt đầu đi vào cuộc sống của các tầng lớp nhân dân. Ý thức bảo vệ môi trƣờng của cộng đồng ngày càng đƣợc nâng cao. Hầu hết các cơ sở sản xuất, kinh doanh đã nắm đƣợc các quy định bảo vệ môi trƣờng liên quan đến hoạt động của mình và đã thực hiện tƣơng đối nghiêm túc các quy định đó. Các cơ quan quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng đã thƣờng xuyên thanh tra, kiểm tra, xử lý các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng. Điều đó cho thấy pháp luật bảo vệ môi trƣờng nói chung và pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng nói riêng đã là công cụ cần thiết đối với hoạt động bảo vệ môi trƣờng trong thời gian qua.
Các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng đã bị phát hiện và xử phạt theo quy định của NĐ 26/CP chủ yếu tập trung vào các loại hành vi: không thực hiện việc lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng hoặc kê khai đăng ký môi trƣờng; không áp dụng các biện pháp khắc phục ô nhiễm môi trƣờng; gây ô nhiễm môi trƣờng trong qúa trình sản xuất; vi phạm trong việc quản lý chất thải; gây ô nhiễm về tiếng ồn, độ rung; vi phạm trong việc buôn bán, vận chuyển chất thải.
Tỷ lệ các cơ sở vi phạm quy định pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng tại các điều nhƣ sau:
- Vi phạm về phòng ngừa ô nhiễm và suy thoái môi trƣờng (Đ. 6) chiếm 76% - Vi phạm về bảo vệ môi trƣờng trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh, bệnh
viện, khách sạn, nhà hàng (Đ. 9) chiếm 18%
- Vi phạm về giấy phép xuất nhập khẩu công nghệ, thiết bị, hoá chất độc hại, chế phẩm vi sinh vật có liên quan tới bảo vệ môi trƣờng (Đ.10) chiếm 0,08% - Vi phạm về nhập khẩu xuất khẩu chất thải (Đ. 11) chiếm 0,04%
- Vi phạm về phòng tránh sự cố môi trƣờng trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác vận chuyển dầu khí (Đ.12) chiếm 0,2%
- Vi phạm về vận chuyển và xử lý nƣớc thải, rác thải (Đ.15) chiếm 3,17% - Vi phạm quy định về ô nhiễm đất (Đ.16) chiếm 0,44%
- Vi phạm quy định về tiếng ồn, độ rung quá giới hạn cho phép (Đ.17) chiếm 1,18%.
Từ khi NĐ 26/CP có hiệu lực đến nay, lực lƣợng thanh tra môi trƣờng đã tiến hành 2 cuộc thanh tra diện rộng, có qui mô lớn trên phạm vi toàn quốc: lần 1 từ tháng 6/1997 đến tháng 11/1997, lần 2 từ tháng 8/2000 đến tháng 11/2000. Kết quả thanh tra nhƣ sau:
Lần 1 - Tổng số cơ sở tiến hành thanh tra: 9384 cơ sở
- Số cơ sở bị xử phạt: 4390 cơ sở chiếm tỷ lệ 47 %/tổng số đƣợc thanh tra
- Hình thức xử phạt : cảnh cáo 2175 cơ sở ; phạt tiền 2215 cơ sở [37. tr3]
Lần 2 - Tổng số cơ sở thanh tra: 2.794
- Số cơ sở bị xử phạt: 629 cơ sở chiếm tỷ lệ 22,5%/ tổng số đƣợc thanh tra
- Hình thức xử phạt : cảnh cáo 266 cơ sở ; phạt tiền 363 cơ sở [45.tr8]. Qua các số liệu nói trên có thể thấy rằng số cơ sở bị xử phạt hành chính về bảo vệ môi trƣờng giảm nhiều so với cuộc thanh tra diện rộng lần 1 năm 1997. Tại nhiều địa phƣơng, tỷ lệ cơ sở vi phạm về bảo vệ môi trƣờng giảm đáng kể nhƣ: tại tỉnh Bến Tre từ 33% số cơ sở vi phạm giảm xuống 6%, tại tỉnh Cà Mau từ 70% số cơ sở vi phạm giảm xuống 43%.
Đối tƣợng bị xử phạt hành chính về bảo vệ môi trƣờng là tất cả các cơ sở vi phạm (doanh nghiệp nhà nƣơc, tƣ nhân, liên doanh, 100% vốn nƣớc ngoài, thậm chí cả đơn vị sự nghiệp nhƣ bệnh viện, trung tâm y tế ...) mà không có sự phân biệt nào.
Về mức xử phạt vi phạm theo thẩm quyền đƣợc áp dụng: hầu hết các chánh thanh tra các cấp trong hệ thống thanh tra KHCN&MT đều đã ra quyết định xử phạt vi phạm tối đa theo thẩm quyền của mình. Một số Chủ tịch UBND
các tỉnh nhƣ Hải Phòng, Tây Ninh, Bình Dƣơng, Đồng Nai đã ra quyết định xử phạt với mức 50-100 triệu đồng. Tuy nhiên các số liệu báo cáo cũng cho thấy, Chủ tịch UBND các quận, huyện và xã, phƣờng hầu hết chƣa sử dụng quyền hạn đƣợc trao để xử lý vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng.
Bên cạnh việc xử phạt bằng hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền, tƣớc quyền sử dụng giấy phép về môi trƣờng, việc áp dụng các biện pháp khác cũng rất đƣợc chú ý trong quá trình xử phạt nhƣ buộc phải thực hiện các biện pháp để khắc phục hậu quả vi phạm. Vì vậy, nhiều cơ sở đã buộc phải đầu tƣ cho việc xây dựng các hệ thống xử lý nƣớc thải, đổi mới công nghệ làm giảm thiểu ô nhiễm môi trƣờng. Ví dụ: Tại Hà nội, nhà máy sữa đầu tƣ hơn 700.000 USD cho hệ thống xử lý nƣớc thải, công ty COATS đầu tƣ 200.000 USD, công ty TNHH dệt may đầu tƣ cho công tác xử lý nƣớc thải 400 triệu đồng ; Tại Thanh Hoá, công ty giấy Lam Sơn đã phải xây dựng công trình xử lý nƣớc thải phân xƣởng xeo v.v...
Thông qua các cuộc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo về bảo vệ môi trƣờng, thanh tra về bảo vệ môi trƣờng các cấp cũng đã phối hợp với các cơ quan chức năng buộc các bên vi phạm phải khắc phục hậu quả và bồi thƣờng cho bên bị hại với số tiền lên tới hàng nghìn tỷ đồng. Ngoài việc bồi thƣờng chủ yếu bằng tiền cho bên bị thiệt hại, còn có hình thức bồi thƣờng thiệt hại cho cƣ dân vùng bị ô nhiễm thông qua việc cơ sở gây ô nhiễm đầu tƣ xây dựng các cơ sở phúc lợi cho cƣ dân trong vùng. Theo báo cáo của thanh tra các Sở KHCN&MT năm 1999, với sự can thiệp của thanh tra môi trƣờng phối hợp với các cơ quan chức năng, đã buộc chủ các cơ sở sản xuất kinh doanh đền bù thiệt hại về môi trƣờng và sức khỏe cƣ dân với tổng số tiền là 467.332.000 đồng [44.tr 11].
Thanh tra các Sở KHCN&MT đã phối hợp với các cơ quan chức năng khác thực hiện việc đình chỉ hoạt động hoặc di chuyển địa điểm đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng. Đây là công việc khó khăn phức tạp đòi hỏi phải tốn nhiều thời gian, công sức. Về vấn đề này,
Thủ tƣớng Chính phủ vừa có Quyết định 64/2003/QĐ-TTg ngày 22/4/2003 về việc phê duyêt “Kế hoạch xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trƣờng nghiệm trọng”. Nội dung kế hoạch đƣợc chia làm 2 giai đoạn, trong đó: giai đoạn 1 từ năm 2003-2007 sẽ tập trung xử lý triệt để 439 cơ sở gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng, giai đoạn 2 từ 2008-2012 tiếp tục xử lý triệt để 3856 cơ sở gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng còn lại và các cơ sở mới phát sinh. Theo kế hoạch từ nay cho đến năm 2007, sẽ tập trung xử lý triệt để 439 cơ sở gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng trong tổng số 4.295 cơ sở gây ô nhiễm đƣợc rà soát, thống kê đến năm 2002 [34. tr 2486] gồm 284 cơ sở sản xuất kinh doanh, 52 bãi rác, 84 bệnh viện, 15 kho thuốc bảo vệ thực vật, 3 khu tồn lƣu chất độc hoá học và 1 kho bom do chiến tranh để lại. Hình thức xử lý đối với các cơ sở nói trên là:
- Đối với các cơ sở sản xuất kinh doanh gây ô nhiễm môi trƣờng: áp dụng biện pháp đình chỉ sản xuất (1 cơ sở); áp dụng biện pháp di chuyển địa điểm (28); áp dụng biện pháp đổi mới công nghệ, nâng cấp hệ thống xử lý nƣớc thải (55); áp dụng biện pháp xây dựng hệ thống xử lý chất thải (200).
- Đối với các khu vực chứa chất độc hoá học trong chiến tranh còn tồn lƣu: áp dụng biện pháp di chuyển địa điểm (1); áp dụng biện pháp xử lý chất độc (3)
- Đối với các kho thuốc bảo vệ thực vật còn tồn lƣu gây ô nhiễm môi trƣờng: áp dụng biện pháp di chuyển (4); nâng cấp cải tạo (1); xây dựng hệ thống xử lý (10)
- Đối với các bãi rác gây ô nhiễm môi trƣờng: áp dụng biện pháp đóng cửa (1), di dời tìm kiếm địa điểm khác (2); nâng cấp cải tạo (29); xây dựng hệ thống xử lý ô nhiễm (20)
- Đối với bệnh viện vi phạm quy định về xử lý chất thải: áp dụng biện pháp nâng cấp cải tao (2); xây dựng hệ thống xử lý (82).
Kế hoạch xử lý trên nhằm giải quyết ngay những điểm nóng, bức xúc nhất về ô nhiễm môi trƣờng ở những nơi đô thị đông dân và những vùng bị ô nhiễm
nặng nề, góp phần bảo vệ môi trƣờng, sức khoẻ cộng đồng, đẩy mạnh công tác phòng ngừa, ngăn chặn ô nhiễm, từng bƣớc kiểm soát và hạn chế đƣợc tốc độ gia tăng các cơ sở gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng trong cả nƣớc.
Trong những năm qua, hoạt động của các tổ chức thanh tra về bảo vệ môi trƣờng (mà trong đó thanh tra các Sở là lực lƣợng chủ yếu) mới tập trung vào việc xử phạt những hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng của các cá nhân, tổ chức khi thực hiện hoạt động sản xuất, kinh doanh, còn các hoạt động xử phạt khác liên quan đến bảo vệ môi trƣờng do thanh tra chuyên ngành của các Bộ, ngành có liên quan thực hiện theo những văn bản quy phạm điều chỉnh riêng của ngành.
Vấn đề thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng: hầu hết các cá nhân, tổ chức bị xử phạt đã chấp hành quyết định xử phạt. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng có một số ít cá nhân, tổ chức vi phạm đã không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt nên ngƣời có thẩm quyền đã tổ chức cƣỡng chế thông qua một số hình thức nhƣ: thông báo với chính quyền địa phƣơng hoặc cơ quan chủ quản cơ sở bị xử phạt và yêu cầu có biện pháp xử lý; khấu trừ tiền từ tài khoản ở ngân hàng của các cơ sở bị xử phạt...
Nhƣ vậy, có thể khẳng định rằng từ khi đƣợc ban hành đến nay, pháp luật xử phạt hành chính về bảo vệ môi trƣờng đã phát huy tác dụng, là công cụ đắc lực góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng. Thông qua các cuộc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trƣờng, lực lƣợng thanh tra môi trƣờng đã kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng, đồng thời ngăn ngừa các vi phạm khác, góp phần đáng kể vào việc giảm thiểu ô nhiễm môi trƣờng. Có đƣợc kết quả nói trên trong công tác xử phạt là do chúng ta đã hình thành đƣợc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng. Các văn bản pháp luật điều chỉnh tƣơng đối chi tiết trong từng lĩnh vực cụ thể liên quan đến các thành phần môi trƣờng, đảm bảo có cơ sở pháp lý trong việc áp dụng pháp luật giải quyết các phát sinh cụ thể trong từng lĩnh vực. Khi có những xung
đột, chồng chéo điều chỉnh cùng nội dung liên quan đến bảo vệ môi trƣờng đƣợc quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì đã có nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đƣợc quy định tại Điều 80 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 12/11/1996, sửa đổi, bổ sung ngày 16/12/2002. Hoạt động thanh tra về bảo vệ môi trƣờng nói chung và hoạt động xử phạt hành chính nói riêng đƣợc thực hiện sâu sát, cụ thể trong từng ngành, từng lĩnh vực bởi các tổ chức thanh tra chuyên trách ngành gắn với trách nhiệm quản lý của ngành nên năng động và toàn diện hơn.
Tuy nhiên, mặc dù số liệu thống kê ở trên cho thấy tỷ lệ vi phạm về môi trƣờng có giảm, nhƣng trên thực tế tình hình vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng vẫn liên tục xảy ra. Nhiều vi phạm không bị phát hiện và xử lý do nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân nói trên là do đặc thù của xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng hầu hết đều đƣợc tiến hành trên cơ sở các cuộc thanh tra về môi trƣờng. Các cuộc thanh tra môi trƣờng không mang tính chất thƣờng xuyên, và phần lớn chỉ đƣợc tiến hành trên cơ sở các đơn thƣ khiếu kiện. Mặt khác, tính chất vi phạm của một số vụ việc có phần tăng về mức độ và quy mô. Những thực tế đó biểu hiện ở sự xuống cấp ngày càng nghiêm trọng của hiện trạng môi trƣờng Việt Nam. Điều đó cho thấy công tác xử lý vi phạm còn có nhiều vấn đề bất cập. Bên cạnh những bất cập do các quy định của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣa đến (đã phân tích ở chƣơng 2), hoạt động xử phạt hành chính trong thực tế còn gặp phải một số khó khăn, vƣớng mắc sau:
Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng tuy hình thành hệ thống thống nhất nhƣng hiện vẫn còn thiếu và chƣa đồng bộ, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến nhiều Bộ, ngành hoặc đƣợc ban hành theo thẩm quyền của các Bộ, ngành khác cho đến nay vẫn chƣa đƣợc ban hành đầy đủ. Do đó, hoạt động xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng còn gặp khó khăn về cơ sở pháp lý để có thể tiến hành xử lý triệt để các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng. Ví dụ: chƣa có cơ chế tài chính
rõ ràng cho các doanh nghiệp Nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp (bệnh viện) để có thể chủ động đầu tƣ cho việc xử lý các nguồn thải trong quá trình hoạt động của mình thải ra. Do vậy, nếu thanh tra chỉ dừng lại ở việc áp dụng các biện pháp phạt, thậm chí phạt rất nặng, song không thể đình chỉ đƣợc hành vi vi phạm; hoặc cấp có thẩm quyền không thể đóng cửa đƣợc hoạt động sản xuất kinh doanh đó theo kiến nghị của Đoàn thanh tra vì trong đó lỗi do cơ chế nêu trên mang đến cho họ, chứ không phải xuất phát từ sự không có ý thức bảo vệ môi trƣờng, ý thức chấp hành pháp luật kém của họ. Bên cạnh đó do sự chồng chéo trong các quy định của pháp luật dẫn đến hoạt động áp dụng pháp luật không thống nhất.
Thứ hai, khi tiến hành xử phạt các thanh tra viên và đoàn thanh tra phải nghiên cứu nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan, không tránh khỏi việc nắm chƣa chắc, chƣa sâu các quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, do văn bản