VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG THEO PHÁP LUẬT ỆT NAM
3.2.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tổ chức thực hiện
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tổ chức thực hiện
3.2.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và tổ chức thực hiện vệ môi trường và tổ chức thực hiện
Pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng là công cụ đắc lực góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng. Thông qua các cuộc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật bảo vệ môi trƣờng, cơ quan có thẩm quyền đã kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng, đồng thời ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật môi trƣờng có thể xảy ra trong tƣơng lai. Cùng với các quy định khác về quản lý môi trƣờng, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng đã góp phần tích cực vào việc ngăn ngƣà ô nhiễm môi trƣờng đang diễn ra hàng ngày trên phạm vi cả nƣớc. Việc áp dụng các chế tài hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm đã tác động đến ý thức chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trƣờng của các chủ doanh nghiệp, chủ đầu tƣ. Các kết quả thu đƣợc trong quá trình triển khai thực hiện các quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng đã cung cấp các thông tin về hiệu quả của việc thực thi các chính sách trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng của địa phƣơng và trung ƣơng cho chính quyền các cấp kịp thời điều chỉnh.
Đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng nói chung và vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng nói riêng nhằm giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội là đòi hỏi cấp bách trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam XHCN. Để thực hiện thắng lợi nhiệm vụ quan trọng này, trƣớc hết chúng ta phải xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đảm bảo Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế XHCN. Đồng thời phải tổ chức đƣợc mọi tầng lớp nhân dân cùng các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức xã hội tham gia vào công cuộc đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, của xã hội.
Tuy nhiên, qua các phân tích trên có thể thấy pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng hiện hành cũng nhƣ hoạt động tổ chức thực hiện còn tồn tại nhiều vấn đề bất cập sau:
Một là, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 qua 7 năm thực hiện đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế cần đƣợc nghiên cứu, khắc phục nhƣ quy định hình thức phạt tiền, mức phạt tiền chƣa hợp lý, chƣa gắn với các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc cụ thể, do đó dễ bị vận dụng tuỳ tiện và trong một số trƣờng hợp chƣa đủ sức răn đe, giáo dục. Một số quy định về thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt chƣa phù hợp với thực tế. Ngoài ra, một số quy định của Pháp lệnh hiện cũng không còn phù hợp với các luật, pháp lệnh có liên quan khác đƣợc ban hành từ năm 1995 trở lại đây và do vậy, cần đƣợc sửa đổi, bổ sung nhằm đảm bảo sự thống nhất của pháp luật. Vì vậy, ngày 2/7/2002 Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 sửa đổi Pháp lệnh năm 1995. Pháp lệnh này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/10/2002. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đƣợc sửa đổi, bổ sung trên cơ sở quan điểm chỉ đạo: tiếp tục khẳng định mục đích của pháp lệnh là nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm hành chính, tăng cƣờng trật tự kỷ cƣơng trong quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội; việc sủa đổi pháp lệnh phải bảo đảm tính kế thừa, đồng thời bám sát thực tế, giải quyết đƣợc những vấn đề bức xúc
đang đặt ra trong công tác đấu tranh phòng chống các vi phạm hành chính hiện nay, bảo đảm sự thống nhất với các Luật, pháp lệnh có liên quan khác; các quy định của pháp lệnh về thủ tục xử lý phải thể hiện tinh thần đơn giản, rõ ràng, tạo thuận lợi cho dân, nhƣng không làm bó tay các cơ quan có thẩm quyền xử lý hành chính, đồng thời có cơ chế giám sát chặt chẽ để bảo đảm không vi phạm các quyền, tự do dân chủ của công dân; các quy định sửa đổi phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo. Các điều khoản của pháp lệnh phải đƣợc quy định chặt chẽ, rõ ràng, bảo đảm việc áp dụng thống nhất, tránh sơ hở, thiếu sót có thể bị lợi dụng [10. tr10] .
Tuy vậy, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính chỉ là pháp lệnh khung, quy định những vấn đề cơ bản về xử lý vi phạm hành chính nhƣ nguyên tắc xử lý, thẩm quyền xử lý, hình thức xử lý, thủ tục xử lý... Trên cơ sở pháp lệnh khung, Chính phủ sẽ ban hành các văn bản quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành nội dung của pháp lệnh trong từng lĩnh vực quản lý Nhà nƣớc. Việc xử lý đối với những vi phạm hành chính cụ thể phải đƣợc tiến hành trên cơ sở các văn bản hƣớng dẫn thi hành đó.
Chính vì vậy, trên cơ sở sự thay đổi của pháp lệnh khung, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cũng cần phải đƣợc sửa đổi cho phù hợp.
Hai là, nội dung các quy định hiện hành của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng còn bị nhiều hạn chế, bất cập nhƣ:
- Quy định hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng và hình thức xử phạt còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lắp về nội dung trong cùng một văn bản cũng nhƣ giƣã các văn bản quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác có liên quan đến bảo vệ môi trƣờng (giữa NĐ 26/CP với các nghị định khác quy định xử phạt hành chính trong các lĩnh vực y tế; đất đai; thuỷ sản; quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; an toàn và kiểm soát bức xạ;
kiểm dịch và bảo vệ thực vật, thú y; an ninh trật tự, an toàn giao thông; hải quan, v.v...); quy định thiếu hành vi vi phạm...
- Quy định về hành vi vi phạm không có sự phân biệt các mức độ vi phạm trong một hành vi dẫn đến có sự chênh lệch lớn và bất cập trong việc quy định mức phạt. Việc quy định mức xử phạt chƣa có sự phân hoá cụ thể, chƣa bảo đảm đƣợc nguyên tắc “công bằng” trong xử phạt; có điểm không hợp lý khi quy định về hình thức và mức phạt...
- Các quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng hiện nay chủ yếu là nặng về phòng ngừa, răn đe. Mức độ xử phạt thấp, chƣa coi trọng việc áp dụng các công cụ kinh tế để ngăn ngừa và xử lý vi phạm ... Vì vậy, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng trong giai đoạn hiện nay.
- Quy định về phân định thẩm quyền xử phạt hành chính chƣa rõ ràng dẫn đến áp dụng pháp luật không thống nhất.
Ba là, nhiều văn bản quy phạm pháp luật mới về bảo vệ môi trƣờng đã đƣợc ban hành nhƣ: Bộ tiêu chuẩn Việt Nam về môi trƣờng ban hành kèm theo Quyết định số 35/2002/QĐ-BKHCN&MT ngày 25 tháng 6 năm 2002, Luật tài nguyên nƣớc năm 1998, NĐ số 67/2003/NĐ-CP ngày 13 tháng 6 năm 2003 về phí bảo vệ môi trƣờng đối với nƣớc thải, NĐ số 19/2001/NĐ-CP ngày 11 tháng 5 năm 2001 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ, NĐ số 58/2000/NĐ-CP ngày 24 tháng 10 năm 2000 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về hải quan, NĐ số 17/2003/NĐ-CP ngày 8 tháng 2 năm năm 2002 quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, NĐ số 70/2003/NĐ-CP ngày 17 tháng 6 năm 2003 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuỷ sản... Vì vậy, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cần phải cập nhật các văn bản mới về bảo vệ môi trƣờng đã đƣợc ban hành trong những năm gần đây cho phù hợp, tạo nên một hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trƣờng thống nhất, hoàn chỉnh.
Bốn là, chúng ta còn thiếu nhiều văn bản quy phạm pháp luât về bảo vệ môi trƣờng nhƣ: tiêu chuẩn môi trƣờng cho các yếu tố, thành phần khác nhau của môi trƣờng, văn bản quy định trình tự thủ tục giám định chất lƣợng môi trƣờng, các văn bản hƣớng dẫn thi hành liên quan đến nhiều bộ, ngành...
Năm là, tổ chức bộ máy quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng đã thay đổi. Cơ quan quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng - Bộ tài nguyên và môi trƣờng - đƣợc thành lập trên cơ sở tách Bộ KHCN&MT, sát nhập với một số cơ quan khác. Ở địa phƣơng, các Sở tài nguyên và môi trƣờng đƣợc thành lập trên cơ sở hợp nhất tổ chức của Sở địa chính và các tổ chức thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc về tài nguyên nƣớc, tài nguyên khoáng sản, môi trƣờng thuộc Sở nông nghiệp và phát triển nông thôn, SởKHCN&MT. Trên nền tảng cơ cấu tổ chức bộ máy cơ quan quản lý Nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng nói trên, lực lƣợng thanh tra về bảo vệ môi trƣờng cũng đƣợc tổ chức, sắp xếp lại cho phù hợp.
Sáu là, qua nghiên cứu thực trạng, cơ cấu và diễn biến của vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cho thấy rằng các hành vi xâm hại môi trƣờng là một trong những loại hành vi xẩy ra phổ biến ở nƣớc ta hiện nay và các thiệt hại do các hành vi đó gây ra có chiều hƣớng ngày càng trở nên nghiêm trọng [46. tr 8]. Mặc dù các số liệu của chƣơng 2 có vẻ nhƣ cho thấy tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng có chiều hƣớng giảm xuống. Nhƣng chúng ta cần nhìn nhận một thực tế là hoạt động thanh tra môi trƣờng hiện nay chƣa bao quát đƣợc hết mọi khía cạnh, chất lƣợng thanh tra chƣa đảm bảo, hoạt động thanh tra không đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, liên tục. Trong khi đó, hoạt động xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng hầu hết đều đƣợc tiến hành trên cơ sở các cuộc thanh tra về môi trƣờng, do đó không thể tránh khỏi rất nhiều trƣờng hợp vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng trên thực tế không bị phát hiện và xử lý. Vì vậy, chúng ta cần phải lƣu ý tới vấn đề này trong việc hoàn thiện các quy định của pháp luật xử phạt hành chính và hoạt động tổ chức thực hiện, nhằm bảo vệ môi trƣờng tốt hơn.
Tính nguy hiểm của các hành vi xâm hại môi trƣờng trong đó có vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng ngày càng cao và có sự thay đổi trong tính chất nguy hiểm của các hành vi xâm hại đó. Về mặt truyền thống, ngƣời ta liệt kê vào nhóm các vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng các loại hành vi nhƣ không thực hiện đánh giá tác động môi trƣờng, vi phạm vệ sinh công cộng, săn bắt trái phép động vật hoang dã quý hiếm, đánh bắt cá trái phép, săn bắt trái phép trong rừng... Nhƣng trong quá trình phát triển của xã hội cùng với tác động của tiến bộ khoa học công nghệ đã xuất hiện nhiều loại hành vi nguy hiểm mới xâm hại các yếu tố cụ thể của môi trƣờng nhƣ không khí, nƣớc, đất, rừng v.v.. Và ngay cả những ngƣời thực hiện các loại hành vi săn bắt trái phép nói trên cũng sử dụng ngày càng nhiều hơn các công cụ, phuơng tiện gây tác hại lớn cho môi trƣờng.
Trong điều kiện phát triển của khoa học và công nghệ, xã hội loài ngƣời phải đối đầu với sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên ngày càng tăng lên nhanh chóng, với sự ô nhiễm không khí, nƣớc và đất rất có hại cho sức khoẻ và đời sống của con ngƣời, với sự tuyệt chủng của nhiều loại động thực vật. Trong những điều kiện nhƣ vậy, thiệt hại gây ra cho môi trƣờng có những tính chất mới thể hiện ở chỗ: thiệt hại đó mang nhiều khía cạnh hơn, tức là làm thƣơng tổn đến những yếu tố khác nhau của môi trƣờng và làm rối loạn các chức năng khác nhau của môi trƣờng trong đời sống xã hội; thiệt hại đó không thể phục hồi đƣợc bằng các lực lƣợng thiên nhiên hoặc bằng hoạt động của con ngƣời gây nên sự suy thoái và cạn kiệt các nguồn tài nguyên. Điều đó có thể là nguyên nhân của các xung đột bạo lực giữa các quốc gia, suy thoái kinh tế ... [1. tr 17]; và cuối cùng thiệt hại đó có thể đe doạ các giá trị xã hội quan trọng nhất, cả chính sự phồn vinh, sự tồn tại của thế hệ hôm nay và các thế hệ trong tƣơng lai. Với tất cả những thiệt hại mà môi trƣờng có thể gây ra cho con ngƣời nên vấn đề môi trƣờng hiện nay đƣợc xem là một nội dung của an ninh quốc gia và quốc tế.
Sự tăng vọt về tính chất và mức độ nguy hiểm của những hành vi xâm hại môi trƣờng còn đƣợc minh chứng ở quan điểm hình sự hoá một số hành vi xâm hại môi trƣờng trong pháp luật hình sự Việt Nam hiện nay. Trong Bộ luật hình
sự năm 1985, các hành vi xâm hại môi trƣờng chƣa đƣợc hệ thống hoá với tính chất là một chƣơng riêng biệt, mà chỉ đƣợc đề cập bằng một số điều luật nằm rải rác ở các chƣơng khác nhau. Trong Bộ luật hình sự năm 1999, các nhà làm luật đã hệ thống hoá các hành vi tội phạm về môi trƣờng thành một chƣơng riêng (chƣơng XVII), đồng thời bổ sung thêm một số hành vi xâm hại môi trƣờng khác nữa.
Với những diễn biến của tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nói trên đòi hỏi chúng ta phải có những chƣơng trình và chính sách đáp ứng phù hợp để đảm bảo yêu cầu của cuộc đấu tranh phòng chống vi phạm và tội phạm về môi trƣờng.
Xuất phát từ những bất cập trong các quy định của pháp luật dẫn đến thực trạng xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng chƣa đạt đƣợc hiệu quả cao, môi trƣờng chƣa đƣợc bảo vệ một cách có hiệu quả, việc hoàn thiện pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng cũng nhƣ tổ chức thực hiện chúng là một yêu cầu tất yếu khách quan và cấp bách trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam