VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG THEO PHÁP LUẬT ỆT NAM
2.1.2. Phân loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Chƣơng II của Nghị định 26/CP ngày 26/4/1996 (từ Điều 6 đến Điều 19) quy định những hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng, hình thức, mức phạt. Nhằm đƣa ra một bức tranh khái quát nhất về các loại vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, chúng tôi phân nhóm các vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng thành 6 nhóm hành vi sau:
Nhóm hành vi vi phạm về phòng ngừa ô nhiễm và suy thoái môi trường (Điều 6 NĐ 26/CP)
Thuộc về nhóm vi phạm này là những hành vi không tuân thủ các quy định về nộp bản kê khai các hoạt động có ảnh hƣởng tới môi trƣờng và báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng của các cơ sở đang hoạt động. Ví dụ: không nộp, nộp không đúng thời hạn; cản trở công tác điều tra, nghiên cứu, kiểm soát, đánh giá hiện trạng môi trƣờng, thanh tra về bảo vệ môi trƣờng; không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các yêu cầu ghi tại phiếu thẩm định hoặc giấy phép về môi trƣờng.
Các quy định về phòng chống ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng đƣợc ban hành nhằm ngăn chặn, phòng ngừa những trƣờng hợp này xảy ra. Dựa trên cơ sở những nguyên nhân gây ra ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng, Nhà nƣớc xác định các biện pháp phòng ngừa và quy định quyền, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức và cá nhân trong việc phòng ngừa ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng.
Thực hiện việc đánh giá tác động môi trƣờng là nghĩa vụ pháp lý của bất cứ tổ chức, cá nhân nào nếu thực hiện dự án hoặc hoạt động có thể gây ảnh hƣởng đến môi trƣờng (Nội dung của nó là xác định những tác động mà một dự án cụ thể có thể gây ra cho môi trƣờng và đề xuất các biện pháp ngăn chặn hoặc giảm thiểu). Đây chính là hoạt động phòng ngừa ô nhiễm và suy thoái môi trƣờng có hiệu quả nhất. Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng trong phòng chống ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng là phải tổ chức điều tra, nghiên cứu đánh giá hiện trạng môi trƣờng, kiểm soát ô nhiễm môi trƣờng, xây dựng, quản lý các công trình phòng chống ô nhiễm môi trƣờng, suy thoái môi trƣờng. Chính vì vậy, các hành vi đã nêu ở trên là vi phạm pháp luật và bị xử phạt theo quy định tại Điều 6 NĐ 26/CP.
Nhóm hành vi vi phạm về bảo vệ tài nguyên thiên nhiên (đất, rừng, nước, không khí, đa dạng sinh học, khoáng sản ...) gồm các hành vi: hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ đa dạng sinh học và bảo tồn thiên nhiên (Điều 7 NĐ
26/CP); hành vi vi phạm về khai thác kinh doanh động, thực vật quí hiếm thuộc danh mục do Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ thuỷ sản công bố (Điều 8 NĐ26/CP); hành vi vi phạm quy định về ô nhiễm đất (Điều 16 NĐ26).
Cùng với những vi phạm nói trên, những hành vi vi phạm hành chính thuộc nhóm này còn đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật khác nhƣ: vi phạm về bảo vệ tài nguyên rừng (NĐ 77/CP năm 1996 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản), vi phạm về bảo vệ tài nguyên đất (NĐ 04/CP năm 1997 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai), vi phạm về bảo vệ tài nguyên nƣớc (NĐ 70/2003/NĐ-CP năm 2003 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực thuỷ sản; NĐ 46/CP năm 1996 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực y tế; NĐ35/CP năm 1997 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực khoáng sản); vi phạm về bảo vệ đa dạng sinh học (NĐ77/CP năm 1996, NĐ70/2003/NĐ-CP, NĐ 93/CP ngày 27/11/1993 quy định xử phạt hành chính trong công tác thú y, NĐ78/CP năm 1996 quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực kiểm dịch và bảo vệ thực vật) v.v...
Nhóm hành vi vi phạm về xuất khẩu, nhập khẩu hàng hoá liên quan đến bảo vệ môi trường, bao gồm: hành vi vi phạm về giấy phép xuất khẩu, nhập khẩu công nghệ, thiết bị toàn bộ, thiết bị lẻ quan trọng, hoá chất độc hại, chế phẩm vi sinh vật có liên quan đến bảo vệ môi trƣờng (Điều 10 NĐ26/CP); hành vi vi phạm về nhập khẩu, xuất khẩu chất thải (Điều 11 NĐ 26/CP).
Liên quan đến nhóm vi phạm này còn có hành vi xuất khẩu, nhập khẩu hàng hoá, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con ngƣời, gây ô nhiễm môi trƣờng sống, lây lan dịch bệnh đƣợc quy định trong NĐ 16/CP ngày 20/3/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về hải quan.
Nhóm vi phạm về bảo quản chất dễ gây ô nhiễm gồm có các hành vi: hành vi vi phạm về phòng tránh sự cố môi trƣờng trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác, vận chuyển dầu khí (Điều 12 NĐ26/CP); hành vi vi phạm các quy định của cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng đối với chất phóng xạ (Điều 13 NĐ 26/CP); hành vi vi phạm các quy định của cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ
môi trƣờng khi sử dụng nguồn phát bức xạ (Điều 14 NĐ 26/CP); hành vi vi phạm trong việc sản xuất, vận chuyển, buôn bán, nhập khẩu, tàng trữ pháo, thuốc pháo và đốt pháo hoa (Điều 18 NĐ 26/CP).
Ngoài ra, các hành vi vi phạm về bảo vệ môi trƣòng đối với chất phóng xạ, khi sử dụng nguồn phát bức xạ còn đƣợc quy định tại NĐ 15/2001/NĐ-CP ngày 11/5/2001 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ [25. tr 1442]
Nhóm vi phạm về vệ sinh công cộng gồm các hành vi: hành vi vi phạm về bảo vệ môi trƣờng trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh, bệnh viện, khách sạn, nhà hàng (Điều 9 NĐ26/CP); hành vi vi phạm hành chính về vận chuyển và xử lý nƣớc thải, rác thải (Điều 15 NĐ 26/CP); hành vi vi phạm quy định về tiếng ồn, độ rung quá giới hạn cho phép làm tổn hại sức khoẻ và ảnh hƣởng đến sinh hoạt của nhân dân (Điều 17 NĐ 26/CP).
Thuộc nhóm vi phạm này còn có những hành vi khác đƣợc quy định trong NĐ 46/CP ngày 6/8/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về y tế nhƣ: hành vi vi phạm các quy định vệ sinh về nƣớc, hành vi vi phạm các quy định về vệ sinh lƣơng thực, thực phẩm, hành vi vi phạm các quy đinh về vệ sinh lao động v.v... [28. tr 929]; hành vi gây ảnh hƣởng đến việc giữ gìn vệ sinh chung quy định tại NĐ 49/CP về xử phạt trong lĩnh vực an ninh trật tự [32. tr 967]; hành vi sử dụng còi ô tô vƣợt quá âm lƣợng cho phép, hành vi điều khiển xe ô tô, máy kéo không có giấy chứng nhận hoặc tem kiểm định về an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trƣờng ... quy định tại NĐ 15/2003/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về giao thông đƣờng bộ [33. tr 4246].
Nhóm vi phạm trong việc khắc phục hậu quả sự cố môi trường (Điều19 NĐ 26/CP)
Sự cố môi trƣờng là các tai biến hoặc rủi ro xảy ra trong quá trình hoạt động của con ngƣời hoặc biến đổi bất thƣờng của thiên nhiên gây ra suy thoái môi trƣờng nghiêm trọng (bão, lũ lụt, núi lửa phun, hoả hoạn, cháy rừng, sự cố
kỹ thuật của cơ sở sản xuất kinh doanh gây nguy hại cho môi trƣờng, tràn dầu, đắm tàu, sự cố trong lò phản ứng hạt nhân, nhà máy điện nguyên tử ...).
Sự cố môi trƣờng có ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi trƣờng, đến sức khoẻ và đời sống của con ngƣời. Chính vì vậy, pháp luật đặc biệt chú ý tới sự phòng chống sự cố môi trƣờng, khắc phục hậu quả của sự cố môi trƣờng. Khi sự cố môi trƣờng xảy ra, tổ chức và cá nhân phải tiến hành ngay các biện pháp khắc phục theo quy định của UBND địa phƣơng và cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng (từ Điều 30 đến Điều 36 Luật bảo vệ môi trƣờng). Mọi hành vi vi phạm trong việc khắc phục hậu quả sự cố môi trƣờng đều bị truy cứu trách nhiệm pháp lý theo quy định tại Điều 19 NĐ 26/CP.
Những quy định trên là cơ sở để các cơ quan có thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng. Tuy nhiên, qua phân tích các quy định của pháp luật thực định cũng nhƣ thực tiễn áp dụng cho thấy nổi lên một số bất cập trong quy định về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nhƣ sau:
Thứ nhất, quy định về hành vi vi phạm chính về bảo vệ môi trường còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lắp nội dung.
- Hành vi vi phạm về khai thác kinh doanh động thực vật quí hiếm thuộc danh mục do Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ thuỷ sản công bố đƣợc quy định tại Điều 8 NĐ 26/CP.
Bên cạnh đó, trong NĐ 77/CP năm 1996 (sửa đổi năm 2002) quy định xử phạt hành chính về quản lý và bảo vệ rừng có quy định xử phạt đối với: hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ động, thực vật hoang dã (Điều 10); hành vi khai thác rừng trái phép (chặt cây rừng, thu hái lâm sản) trong đó có hành vi khái thác gỗ quí hiếm (Điều 5 khoản 3,4,5); hành vi mua, bán, tàng trữ trái phép lâm sản thông thƣờng và quí hiếm (Điều 12b).
NĐ 70/2003/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuỷ sản có quy định xử phạt đối với hành vi khai thác các loài thuỷ sản trong danh mục cấm khai thác theo quy định của pháp luật (Điều 9 khoản 3)
Nhƣ vậy, cùng một tính chất hành vi nhƣng đƣợc quy định trong nhiều văn bản pháp luật, hơn nữa hình thức xử phạt áp dụng đối với các hành vi nói trên lại cũng rất khác nhau
- Điều 7 khoản 1a NĐ 26/CP quy định xử phạt đối với hành vi “khai thác các nguồn lợi sinh vật không theo đúng thời vụ, địa bàn, phƣơng pháp và bằng công cụ, phƣơng tiện huỷ diệt hàng loạt, làm tổn hại tính đa dạng sinh học, gây mất cân bằng sinh thái”. Trong khi đó cũng vẫn với hành vi đó đƣợc quy định trong NĐ 70/2003/NĐ-CP về xử phạt hành chính trong lĩnh vực thuỷ sản tại các điều 9, 10; NĐ 77/CP năm 1996 (sửa đổi bổ sung năm 2002) về xử phạt trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng tại các điều 10 khoản 1b, khoản 2, với các hình thức xử phạt khác nhau. Hơn nữa theo quy định của Điều 31 Luật bảo vệ và phát triển rừng thì rừng đặc dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên. Theo quy định của NĐ 77/CP năm 1996 có quy định xử phạt đối với các hành vi xâm hại đến rừng đặc dụng. Nhƣ vậy, sẽ có những hành vi xâm phạm đến khu bảo tồn thiên nhiên rừng (theo NĐ26/CP) đồng thời cũng là hành vi xâm phạm đến rừng đặc dụng (theo NĐ77/CP).
- Điều 17 khoản 1b NĐ26/CP quy định xử phạt đối với hành vi “gây bất kỳ tiến ồn, độ rung lớn nào trong khoảng thời gian từ 22h đêm đến 5h sáng” (phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 400000 đồng). Trong khi đó NĐ 49/CP năm 1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự tại Điều 6 điểm a có quy định xử phạt đối với hành vi “gây tiếng động lớn, làm ồn áo, huyên náo trong giờ nghỉ đêm của nhân dân từ 22h đến 5h sáng” (phạt tiền đến 500000 đồng) [32. tr 967]. Đây là điểm chồng chéo, mâu thuẫn giữa hai văn bản pháp luật.
- Điều 9 khoản 1 NĐ 26/CP quy định xử phạt đối với các hành vi:
“a) Không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các biện pháp xử lý theo quy định của cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng trƣớc khi thải chất thải ở các dạng rắn, lỏng, khí ra ngoài phạm vi quản lý của cơ sở.
b) Không trang bị hoặc trang bị không đầy đủ, không đúng các thiết bị kỹ thuật để xử lý chất thải theo yêu cầu hoặc thiết kế đã đƣợc cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt”
Ở đây có sự trùng lắp về nội dung đối với hai loại hành vi nêu trên. Hành vi “không trang bị hoặc trang bị không đủ, không đúng các thiết bị kỹ thuật để xử lý chất thải” cũng là hành vi “không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các biện pháp xử lý chất thải”.
- Đối với các hành vi vi phạm quy định của cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng đối với chất phóng xạ (quy định tại Điều 13 NĐ 26/CP), khi sử dụng nguồn phát bức xạ (quy định tại Điều 14 NĐ26/CP) bị trùng lắp với các quy định của NĐ 19/2001/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ (Điều 6,7,10,11,22 ...) [30.tr 1442]
- Mặt khác, một số văn bản về môi trƣờng do các cơ quan chức năng ban hành để hƣớng dẫn thực hiện Luật bảo vệ môi trƣờng đƣợc điều chỉnh cho phù hợp với thực tế, nhƣng không đƣợc nêu trong NĐ 26/CP, ví dụ nhƣ quy định “lập bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trƣờng” thay cho “bản kê khai các hoạt động có ảnh hƣởng tới môi trƣờng”theo Thông tƣ số 490/1998/TT- BKHCN&MT ngày 29/4/1998 của Bộ khoa học, công nghệ và môi trƣờng. Vì vậy, do thay đổi thuật ngữ trong văn bản pháp luật sau đã vô hiệu hoá một hành vi đƣợc quy định tại Điều 6 NĐ 26/CP (hành vi không nộp hoặc nộp không đúng thời hạn bản kê khai các hoạt động có ảnh hƣởng đến môi trƣờng).
Thứ hai, quy định hành vi vi phạm, không phân biệt các mức độ vi phạm trong một hành vi
Tính chất, mức độ vi phạm trong vi phạm hành chính không những là căn cứ để phân định vi phạm hành chính với tội phạm mà nó còn là cơ sở để phân biệt giữa các loại vi phạm hành chính với nhau và thậm chí ngay trong một vi phạm hành chính cụ thể nó sẽ đƣợc xem xét để áp dụng hình thức xử phạt tƣơng xứng. Điều 3 khoản 5 pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định: “Việc xử lý vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân ngƣời
vi phạm và những tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng để quyết định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp”.
Trong thực tế, vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng diễn ra có tính chất, mức độ từ thấp đến cao, nhƣng điều này chƣa đƣợc thể hiện trong các quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo về môi trƣờng.
- Về Điều 8 NĐ 26/CP:
Theo nhƣ NĐ số 18/HĐBT ngày 17/1/1992 của Hội đồng Bộ trƣởng đã đƣợc NĐ số 148/2002/NĐ-CP ngày 22/4/2002 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung và Thông tƣ số 13/LN-KL ngày 12/10/1992 của Bộ Lâm nghiệp quy định về danh mục thực vật rừng, động vật rừng quí hiếm và chế độ quản lý, bảo vệ thì thực vật rừng, động vật rừng quí hiếm đƣợc chia thành 2 nhóm: nhóm I là nghiêm cấm khai thác, sử dụng; nhóm II là hạn chế khai thác, sử dụng, việc khai thác, sử dụng phải có giấy phép của cơ quan có thẩm quyền. Nhƣ vậy, đối với động thực vật quí hiếm đƣợc phân nhóm và có chính sách quản lý, bảo vệ khác nhau, yêu cầu bảo vệ khác nhau. Do đó những hành vi vi phạm các quy định này có tính chất nguy hiểm khác nhau, cho nên quy định xử phạt nhƣ NĐ 77/CP cho từng hành vi vi phạm các quy định cụ thể về quản lý, bảo vệ từng nhóm, loại động thực vật quí hiếm là phù hợp. Quy định nhƣ Điều 8 NĐ 26/CP là quy định xử phạt chung cho tất cả các hành vi vi phạm các quy định quản lý, bảo vệ đối với tất cả các nhóm, loại động thực vật quí hiếm. Quy định nhƣ vậy là không phù hợp, không đáp ứng đƣợc các yêu cầu bảo vệ khác nhau đối với từng nhóm loại động thực vật quí hiếm của nhà nƣớc ta hiện nay.
Mặt khác, theo quy định của Điều 190 Bộ luật hình sự năm 1999 [7.tr135] thì những hành vi buôn bán, vận chuyển trái phép động vật hoang dã quí hiếm bị