VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG THEO PHÁP LUẬT ỆT NAM
2.2.2. Hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
vực bảo vệ môi trường
Để thực hiện hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, bên cạnh việc quy định về hành vi vi phạm hành chính, pháp luật còn quy định về các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với các hành vi vi phạm.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 quy định các hình thức xử phạt hành chính gồm 2 nhóm:
- Hình thức xử phạt bổ sung, bao gồm: tƣớc quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm hành chính
Hình thức xử phạt chính đƣợc áp dụng một cách độc lập. Đối với mỗi vi phạm hành chính chỉ đƣợc áp dụng một hình thức xử phạt chính, ngoài ra có thể áp dụng kèm theo hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khác. Hình thức xử phạt bổ sung không đƣợc áp dụng một cách độc lập mà bao giờ cũng đƣợc áp dụng kèm theo một hình thức xử phạt chính.
Cảnh cáo là hình thức xử phạt chính áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ. Cảnh cáo là hình thức xử phạt mang tính chất cƣỡng chế Nhà nƣớc nhƣng mang nặng ý nghĩa giáo dục.
Phạt tiền là hình thức xử phạt chính đƣợc áp dụng phổ biến đối với nhiều loại vi phạm hành chính trong tất cả các lĩnh vực quản lý. Phạt tiền tác động đến lợi ích vật chất của ngƣời vi phạm, gây cho họ bất lợi về tài sản. Mức phạt tiền tối thiểu trong xử phạt hành chính là 5000 đồng và tối đa là 100 triệu đồng. Pháp lệnh quy định 3 khung tiền phạt (khung 1: từ 5000 - 200.000 đồng; khung 2: từ trên 200.000đ - 20 triệu đồng; khung 3: từ trên 20 triệu đồng đến 100 triệu đồng) tƣơng ứng với những vi phạm hành chính nhất định.
Tƣớc quyền sử dụng giấy phép là hình thức xử phạt bổ sung đƣợc áp dụng kèm theo với hình thức xử phạt chính. Bản chất của nó là việc tƣớc bỏ có thời hạn hoặc không thời hạn các loại giấy phép do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cấp, khi cá nhân, tổ chức sử dụng giấy phép đƣợc cấp vi phạm nghiệm trọng các quy tắc sử dụng giấy phép. Tuy nhiên, không thể áp dụng hình thức này nếu ngƣời vi phạm và hành vi vi phạm không liên quan đến việc lợi dụng giấy phép đó.
Tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm hành chính là hình thức xử phạt bổ sung có nội dung là tƣớc bỏ quyền sở hữu của cá nhân, tổ chức vi phạm, chuyển sang quyền sở hữu của Nhà nƣớc những vật, tiền, hàng hoá, phƣơng tiện có liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính. Riêng đối với vật, tiền, phƣơng tiện thuộc sở hữu nhà nƣớc hoặc sở hữu hợp pháp của ngƣời
khác bị ngƣời vi phạm chiếm đoạt hoặc sử dụng trái phép thì không tịch thu mà trả lại cho chủ sở hữu hoặc ngƣời quản lý hợp pháp.
Cùng với các hình thức xử phạt, pháp lệnh còn quy định các biện pháp khắc phục hậu quả có thể đƣợc áp dụng kèm theo hình thức xử phạt. Các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm:
1. Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép;
2. Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trƣờng sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra
3. Buộc bồi thƣờng thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 1 triệu đồng 4. Buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khoẻ con ngƣời, văn hoá phẩm độc
hại
Có thể nói việc ban hành pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 là hết sức kịp thời, phù hợp với đòi hỏi của tình hình kinh tế, xã hội trong thời điểm đó. Tuy nhiên, qua gần 7 năm thực hiện, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế cần đƣợc nghiên cứu khắc phục. Vì vậy, ngày 2/7/2002 Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội đã thông qua pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, sửa đổi bổ sung pháp lệnh năm 1995. Theo pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và biện pháp khắc phục hậu quả đƣợc quy định nhƣ sau:
Hình thức phạt cảnh cáo (Điều 13) đƣợc mở rộng áp dụng đối với không chỉ những vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ mà còn đƣợc áp dụng đối với mọi vi phạm hành chính do ngƣời chƣa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dƣới 16 tuổi thực hiện.
Đối với hình thức phạt tiền (Điều 14), pháp lệnh quy định mức phạt tiền tối thiểu là 5000 đồng và nâng mức phạt tối đa từ 100 triệu lên 500 triệu đồng, đồng thời pháp lệnh cũng quy định mức phạt tối đa trong từng lĩnh vực quản lý nhà nƣớc. Đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, mức tiền phạt tối đa đƣợc áp dụng là 70 triệu đồng.
Một hình thức xử phạt mới đƣợc quy định trong pháp lệnh là hình thức phạt “trục xuất” ngƣời nƣớc ngoài vi phạm hành chính (Điều 15). Theo hình thức phạt này thì ngƣời nƣớc ngoài có hành vi vi phạm pháp luật Việt Nam phải rời khỏi lãnh thổ nƣớc CHXHCN Việt Nam trong những trƣờng hợp do pháp luật quy định. Trục xuất đƣợc áp dụng vừa là hình thức xử phạt chính, vừa là hình thức phạt bổ sung. Tuỳ từng trƣờng hợp cụ thể mà ngƣời có thẩm quyền quyết định trục xuất ngƣời nƣớc ngoài vi phạm hành chính với tƣ cách là hình thức phạt chính hay bổ sung.
Các hình thức xử phạt bổ sung ngoài các hình thức nhƣ Pháp lệnh năm 1995 quy định (tƣớc quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm hành chính), Pháp lệnh năm 2002 còn quy định hình thức tƣớc “chứng chỉ hành nghề” đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghiêm trọng quy tắc sử dụng chứng chỉ hành nghề (Điều 16).
Về các biện pháp khắc phục hậu quả, Pháp lệnh năm 2002 đã không quy định về vấn đề bồi thƣờng thiệt hại trong xử phạt hành chính. Toàn bộ việc giải quyết bồi thƣòng thiệt hại vật chất do vi phạm hành chính gây ra sẽ đƣợc giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Quy định nhƣ trên là phù hợp với tinh thần của Hiến pháp, của cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp hiện nay [40. tr 7].
Bên cạnh đó, pháp lệnh có quy định thêm biện pháp “buộc đƣa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phƣơng tiện” (Điều 20). Đây là một biện pháp rất cần thiết trong việc xử lý các vi phạm trong lĩnh vực hải quan, theo đó những hàng hoá, vật phẩm, phƣơng tiện đƣợc đƣa vào lãnh thổ Việt Nam, đƣợc nhập khẩu trái với quy định của pháp luật hoặc hàng tạm nhập tái xuất nhƣng không tái xuất theo đúng quy định của pháp luật thì bị buộc đƣa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất. Mặc dù biện pháp này mới đƣợc bổ sung vào pháp lệnh 2002, nhƣng trên thực tế áp dụng pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc trong đó có lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thì biện pháp này đã đƣợc quy định trong các Nghị định hƣớng dẫn thi hành pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và đã đƣợc
áp dụng trong thực tiễn xử phạt. Vì vậy, việc bổ sung biện pháp này vào pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính là một tất yếu.
Biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tiêu huỷ vật phẩm đối với vật phẩm gây hại cho sức khoẻ con ngƣời, văn hoá phẩm độc hại” đƣợc mở rộng áp dụng đối với cả những vật phẩm gây hại cho vật nuôi và cây trồng.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2002 vẫn là “pháp lệnh khung”, quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, cơ bản nhất. Trên cơ sở pháp lệnh khung này, Chính phủ sẽ quy định cụ thể hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng vi phạm trong các lĩnh vực quản lý Nhà nƣớc.
Trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định của NĐ 26/CP ngày 26/4/1996 bao gồm:
Hình thức xử phạt chính gồm cảnh cáo và phạt tiền, trong đó:
Cảnh cáo đƣợc áp dụng đối với tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng nhỏ, lần đầu, do lỗi vô ý, có tình tiết giảm nhẹ” (MụcII,1 Thông tƣ số 2433 - TT/KCM ngày 3/10/1996 của Bộ khoa học công nghệ và môi trƣờng hƣớng dẫn thi hành NĐ 26/CP ngày 26/4/1996). Liệt kê các quy định của NĐ 26/CP cho thấy hình thức phạt cảnh cáo chỉ đƣợc áp dụng đối với một số loại vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng (Điều 6 khoản1, Điều 9 khoản 1, Điều 10 khoản 1, Điều 15 khoản 1, Điều 17 khoản 1, Điều 19 khoản 1). Những vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng áp dụng hình thức phạt cảnh cáo là những vi phạm có mức độ nguy hiểm cho xã hội thấp hơn rất nhiều so với những hành vi vi phạm môi trƣờng khác, bởi cảnh cáo chủ yếu nhằm mục đích răn đe, giáo dục đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm.
Hình thức phạt tiền đƣợc áp dụng đối với mọi hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, pháp luật không quy định hình thức phạt tiền xác định tuyệt đối (các hành vi vi phạm đƣợc cố định mức phạt) nhƣ ở một số lĩnh vực quản lý nhà nƣớc khác, mà pháp luật quy định hình thức phạt tiền xác định tƣơng đối (quy định mức phạt tiền tối thiểu và tối
đa đƣợc áp dụng đối với hành vi vi phạm). Việc ấn định mức phạt là bao nhiêu tuỳ thuộc vào từng trƣờng hợp cụ thể do ngƣời có thẩm quyền quyết định. Mức phạt tiền tối thiểu áp dụng đối với vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng là 50.000 đồng và mức tiền phạt tối đa là 100.000 triều đồng.
Cùng với hình thức xử phạt chính, các hình thức xử phạt bổ sung đƣợc áp dụng kèm theo là: tƣớc quyền sử dụng giấy phép về môi trƣờng, tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm hành chính. Các hình thức phạt này là cần thiết và hợp lý. Chúng đƣợc áp dụng kèm theo hình thức phạt chính khi phạt chính tỏ ra chƣa có khả năng phòng ngƣà vi phạm pháp luật và theo nguyên tắc chung phải căn cứ vào tính chất, mức độ và các tình tiết khác của vi phạm đã đƣợc thực hiện. Hơn nữa, chúng chỉ đƣợc áp dụng đối với những vi phạm hành chính có đặc điểm nhất định chứ không phải đối với mọi loại vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng.
Hình thức phạt tƣớc quyền sử dụng giấy phép đƣợc quy định tại Điều 24 NĐ 26/CP. Tổ chức, cá nhân đƣợc các cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng cấp các loại giấy phép, giấy chứng nhận có nội dung liên quan về bảo vệ môi trƣờng đều có thể bị tƣớc quyền sử dụng nếu có các vi phạm hành chính liên quan trực tiếp đến quy định về sử dụng giấy phép đó. Ví dụ: hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các yêu cầu ghi tại giấy phép về môi truờng; hành vi sử dụng, khai thác khu bảo tồn thiên nhiên không theo đúng các quy định ghi trong giấy phép...
Tƣớc quyền sử dụng giấy phép có hai mức độ tuỳ thuộc vào tính chất, mức độ vi phạm, đó là tƣớc có thời hạn và tƣớc không thời hạn. Tƣớc quyền sử dụng giấy phép có thời hạn đƣợc áp dụng đối với các vi phạm lần đầu, có thể khắc phục đƣợc. Qua liệt kê các điều khoản của NĐ 26/CP cho thấy thời hạn áp dụng hình thức xử phạt này (trong trƣờng hợp tƣớc có thời hạn) là “đến 6 tháng” đƣợc quy định đối với mọi vi phạm hành chính bị áp dụng hình thức phạt bổ sung này.
Tƣớc quyền sử dụng giấy phép không thời hạn đƣợc áp dụng trong các trƣờng hợp (khoản3 Điều 24 NĐ 26/CP):
- Giấy phép đƣợc cấp không đúng thẩm quyền
- Giấy phép có nội dung trái với quy định bảo vệ môi trƣờng
- Vi phạm nghiêm trọng xét thấy không thể cho tiếp tục hoạt động đƣợc. Tƣớc quyền sử dụng giấy phép không thời hạn chỉ đƣợc áp dụng đôí với hành vi vi phạm quy định tại Điều 10 khoản 2a, 3; Điều 18.
Tuớc quyền sử dụng giấy phép là hình thức xử phạt nghiêm khắc vì gắn với nó là sự hạn chế hay tƣớc đoạt quyền chủ thể nhất định của ngƣời vi phạm. Việc tƣớc quyền sử dụng giấy phép một mặt đã gây tác động tiêu cực đến thu nhập của ngƣời vi phạm, nhiều trƣờng hợp hậu quả kinh tế của nó còn lớn hơn phạt tiền. Mặt khác, tƣớc quyền sử dụng giấy phép có tác dụng triệt tiêu điều kiện để ngƣời vi phạm tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm, nhờ đó tạo ra bảo đảm thực tế cho việc tuân thủ các nghĩa vụ pháp lý về bảo vệ môi trƣờng sau này của công dân, tổ chức.
Trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, hình thức tịch thu tang vật, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm đƣợc áp dụng đối với những vi phạm hành chính quy định tại Điều 7 khoản 1,2; Điều 8; Điều 10 khoản 2,3; Điều 18 NĐ 26.CP. Tang vật phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng có thể là: tang vật, công cụ, phƣơng tiện khai thác các nguồn lợi sinh vật, động thực vật quí hiếm, hàng hoá xuất nhập khẩu trái phép, pháo, thuốc pháo, công cụ phƣơng tiện sản xuất,vận chuyển pháo và thuốc pháo... Tịch thu hƣớng đến hạn chế quyền sở hữu tài sản của chủ thể vi phạm, vì vậy nó tạo ra trở ngại thực tế cho ngƣời này thực hiện vi phạm trong tƣơng lai.
Ngoài các hình thức xử phạt nói trên, chủ thể vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng còn có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả sau:
1)Buộc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trƣờng và các yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng. Ví dụ: buộc phải có phƣơng tiện
xử lý sự cố cháy nổ dầu, tràn dầu, buộc phải thực hiện đầy đủ các biện pháp xử lý theo quy định của cơ quan quản lý nhà nƣớc về bảo vệ môi trƣờng trƣớc khi thải chất thải ra ngoài phạm vi quản lý của cơ sở ...
2)Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trƣờng do hành vi vi phạm gây ra, nhƣ: buộc tẩy xạ vùng bị nhiễm xạ do hành vi vi phạm gây ra, buộc áp dụng các biện pháp để khắc phục sự cố rò rỉ dầu, cháy nổ dầu, tràn dầu, buộc khôi phục tình trạng đất ...
3)Buộc bồi thƣờng thiệt hại. Việc bồi thƣờng thiệt hại do vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng gây ra đƣợc tiến hành theo nguyên tắc thoả thuận giữa bên có hành vi gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại. Đối với những thiệt hại về vật chất do vi phạm hành chính về bảo vệ môi trƣờng gây ra có giá trị đến 1 triệu đồng mà các bên không tự thoả thuận đƣợc, thì ngƣời có thẩm quyền xử phạt quyết định mức bồi thƣờng. Những thiệt hại có giá trị lớn hơn 1 triệu đồng đƣợc giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự
4)Buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm gây ô nhiễm môi trƣờng 5)Buộc tiêu huỷ hàng hoá, vật phẩm gây ô nhiễm môi trƣờng
Khác với các biện pháp xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả đƣợc áp dụng kể cả khi đã quá thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính (Điều 10 pháp