Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Xuất phát từ nguy cơ môi trường của toàn cầu, từ vai trò của pháp luật trong việc BVMT, từ thực tiễn quy định hiện hành của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, c

PHAN THỊ TỐ UYÊN

PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

Chuyên ngành: Luật Hành chính

Mã số: 603820

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN VĂN QUANG

HÀ NỘI, 2011

Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy giáo TS Nguyễn Văn Quang, Trưởng Tiểu ban chuyên ngành Luật Hành chính, Giảng viên khoa Hành chính - Nhà nước, trường Đại học Luật Hà Nội, người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ bảo, giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này

Tôi cũng gửi lời cảm ơn tới các thầy, cô giáo Khoa Hành chính - Nhà nước, trường Đại học Luật Hà Nội đã nhiệt tình giảng dạy, truyền đạt những kiến thức quý báu cho tôi và chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp

đã giúp đỡ tôi hoàn thành bản luận văn này

Tác giả luận văn Phan Thị Tố Uyên

BVMT Bảo vệ môi trường

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1:MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG 8

1.1 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 8

1.1.1 Định nghĩa vi phạm hành chính 8

1.1.2 Các yếu tố cấu thành vi phạm hành chính 10

1.1.3 Đặc thù của vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 13

1.2 Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 15

1.2.1 Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính 15

1.2.2 Đặc thù của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 17

1.3 Yêu cầu đối với pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 19

Chương 2:PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG 24

2.1 Thực trạng của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 24

2.1.1 Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT 25

2.1.2 Hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả 28

2.1.3 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính 35

2.1.4 Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính 37

2.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 39

2.2.1 Tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 39

2.2.2 Tình hình thực hiện các hoạt động xử phạt vi phạm hành chính 44

3.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 50 3.2 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 53 3.3 Giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 56 3.3.1 Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành

chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 56 3.3.2 Những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức thực hiện pháp luật về xử

phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường 61 PHẦN KẾT LUẬN 67 1DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Môi trường bao gồm tập hợp các yếu tố tự nhiên và xã hội bao quanh con người, có ảnh hưởng tới con người và tác động qua lại với các hoạt động sống của con người như không khí, nước, đất Hiện nay, môi trường đang trở thành vấn đề lớn thách thức nhiều quốc gia do tình trạng ô nhiễm, suy thoái và những sự cố môi trường đang diễn ra ngày càng nghiêm trọng Ở Việt Nam, cùng với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, quá trình đô thị hóa đang diễn ra với tốc độ ngày càng nhanh Đô thị hóa và công nghiệp hóa là biểu hiện của sự phát triển kinh tế song cũng đã và đang gây ra ô nhiễm môi trường nghiêm trọng

Do vậy, BVMT gắn liền với sự phát triển bền vững đã trở thành một nội dung quan trọng trong các chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội năm 2001 - 2010 được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng thông qua đã khẳng định quan điểm phát triển đất nước là “Phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường” Chiến lược này tiếp tục được Đảng ta khẳng định trong các văn kiện quan trọng của mình

Gần đây nhất, Báo cáo của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI cũng

nêu rõ: “Bảo vệ môi trường là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, toàn xã hội và

của mọi công dân Kết hợp chặt chẽ giữa kiểm soát, ngăn ngừa, khắc phục ô nhiễm với khôi phục và bảo vệ môi trường sinh thái…” Trong Chiến lược phát triển kinh

tế - xã hội 2011 - 2020, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta là “hoàn thiện hệ thống luật pháp về bảo vệ môi trường; xây dựng chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm”

BVMT bằng pháp luật là một định hướng cơ bản của hoạt động BVMT ở các quốc gia trên toàn thế giới Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, Nhà nước ta rất chú trọng công tác xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và chính sách về BVMT Hoạt động BVMT của nước ta tuy bắt đầu khá muộn

so với nhiều nước nhưng đã đạt được những kết quả to lớn trong lĩnh vực pháp luật

về BVMT Bằng pháp luật, Nhà nước ta đã từng bước điều chỉnh các hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội hướng đến mục tiêu BVMT, ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường

Trên thực tế, đã có khá nhiều nhiều văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước ban hành nhằm mục tiêu BVMT trong đó phải kể đến Luật BVMT 2005; Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung gần đây nhất vào năm 2008); Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16 tháng 12 năm 2008 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2008; Nghị định số 117/2009/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2009 về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT

Tuy nhiên, vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT ở Việt Nam vẫn diễn ra khá phổ biến, ảnh hưởng không nhỏ đến môi trường và sức khỏe con người, ảnh hưởng đến công cuộc phát triển của đất nước, trật tự kỷ cương của xã hội và gây những thiệt hại nhất định về kinh tế

Bên cạnh sự hạn chế về ý thức chấp hành pháp luật môi trường trong các doanh nghiệp, cộng đồng và người dân; việc xã hội hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực BVMT còn ở phạm vi hẹp, quy mô nhỏ, mô hình đơn giản; định mức kinh tế kỹ thuật phục vụ cho công tác quản lý trong lĩnh vực môi trường hiện nay còn thiếu những vướng mắc, bất cập của pháp luật hiện hành về

xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực về môi trường là một trong những nguyên nhân của tình trạng nêu trên

Thực tiễn cho thấy, trong những năm gần đây, tình hình vi phạm trong lĩnh vực môi trường có những diễn biến phức tạp Trên thế giới, hiện tượng dịch chuyển

ô nhiễm xuyên biên giới từ các nước phát triển sang các nước đang và kém phát triển thông qua các hoạt động đầu tư, chuyển giao công nghệ, xuất nhập khẩu… đã biểu hiện rõ Các sự cố môi trường nghiêm trọng thời gian qua trên thế giới như tràn

dầu trên vịnh Mexico, vỡ bể chứa bùn đỏ tại Hungari… đặt ra nhiệm vụ ngày càng quan trọng cho công tác phòng, chống vi phạm pháp luật về môi trường

Ở trong nước, vi phạm pháp luật môi trường diễn ra trong nhiều lĩnh vực như: Trong sản xuất công nghiệp, lợi dụng chủ trương mở cửa, chính sách thu hút vốn đầu tư của Nhà nước cùng với những sơ hở về pháp luật trong lĩnh vực BVMT của Việt Nam, nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước đã đầu tư các dự án sản xuất kinh doanh, nhưng không chú trọng việc xây dựng các hệ thống xử lý chất thải, nhất

là các nhà máy, cơ sở sản xuất trong khu công nghiệp đang trong giai đoạn hoàn thiện và các cơ sở nằm trên lưu vực sông Đáng lo ngại là các doanh nghiệp tuy có

hệ thống xử lý chất thải, nhưng luôn cố tình vi phạm, thủ đoạn tinh vi, lén lút để xả thải ra môi trường như xây dựng hệ thống bí mật, phức tạp, được ngụy trang bằng

hệ thống đạt tiêu chuẩn nên rất khó phát hiện, điển hình vụ Công ty Vedan Việt Nam, Công ty Tung Kuang, Công ty TNHH Miwon, Công ty thuộc da Hào Dương, Công ty giấy Việt Trì…

Vì vậy, để tăng cường hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT theo hướng thống nhất, đồng bộ, hợp lý và khả thi là một đòi hỏi khách quan, là yêu cầu cấp thiết hiện nay

Xuất phát từ nguy cơ môi trường của toàn cầu, từ vai trò của pháp luật trong việc BVMT, từ thực tiễn quy định hiện hành của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, cũng như thực tiễn nghiên cứu pháp lý về vấn đề này,

tôi đã chọn đề tài “Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ

môi trường” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình với mong muốn góp một phần

khiêm tốn nhằm khắc phục những hạn chế của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật về BVMT

2 Mục đích của luận văn

Mục đích của luận văn là nghiên cứu một số vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, trên cơ sở đó đánh giá thực

trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này nhằm tìm

ra những ưu điểm cũng như những hạn chế, bất cập, vướng mắc của chúng Trên cơ

sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực trạng, luận văn sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm phát huy những điểm tích cực, tiến bộ và khắc phục những tồn tại, hạn chế của pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, hướng tới mục tiêu hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính nói chung và vi phạm hành chính về BVMT nói riêng

Luận văn thạc sỹ luật học “Hoàn thiện chế định thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính” của tác giả Nguyễn Thị Thủy, Trường Đại học Luật Hà Nội (2001) đi sâu phân tích thực trạng pháp luật về thẩm quyền của các chủ thể được xử lý vi phạm hành chính và nêu ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính

Luận văn thạc sỹ luật học “Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính với người chưa thành niên” của tác giả Nguyễn Ngọc Bích, Trường Đại học Luật

Hà Nội (2003) đề cập đến những nguyên tắc, thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên và đề ra giải pháp hoàn thiện những quy định pháp luật trong lĩnh vực này

Luận văn thạc sỹ luật học “Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận, thực tiễn và phương hướng hoàn thiện” của tác giả Vũ Thanh Nhàn, Trường Đại học Luật Hà

Nội (2009) nghiên cứu thực trạng pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam từ đó đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này

Ngoài ra, còn có các bài viết đăng tải trên Tạp chí luật học như: “Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Bùi Thị Đào; “Hệ thống chế tài xử phạt vi phạm hành chính - Những bất cập, hạn chế và phương hướng hoàn thiện” của tác giả Bùi Xuân Đức; “Một số vấn đề hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Lê Vương Long; “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính - Thực trạng quy định, thực tiễn áp dụng và hướng hoàn thiện” của tác giả Trần Minh Hương

Trong các công trình nghiên cứu trên đây, trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn có liên quan, các tác giả chỉ giới thiệu, phân tích, đánh giá về pháp luật và thực tiễn hoạt động xử phạt vi phạm hành chính nói chung hoặc ở một số lĩnh vực quản lý nhà nước khác chứ không đề cập chuyên sâu về vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT Do vậy, luận văn sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này nhằm cung cấp các luận cứ khoa học và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm trong lĩnh vực BVMT

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thi

hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT; và các quan điểm khoa học có liên quan đến đề tài nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu: BVMT là nhiệm vụ vừa phức tạp, vừa cấp bách, có tính

đa ngành và liên vùng rất cao Vì vậy, vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT vô cùng phong phú, đa dạng và công tác xử lý cũng cực kỳ khó khăn và phức tạp, nhất

là trong điều kiện đất nước ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế như hiện nay Do đó, trong luận văn này, tôi chỉ tập trung chủ yếu vào các quy định của Luật BVMT năm 2005; Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm

2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành

chính năm 2008; Nghị định số 117/2009/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2009 về xử

lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT và một số quy định khác có liên quan cũng như thực tiễn thi hành các quy định này Mặt khác, luận văn cũng không đề cập tới toàn bộ nội dung của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính mà tập trung vào một số nội dung cơ bản bao gồm: quy định về hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, mức phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền xử phạt và thủ tục xử phạt

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền và về vấn đề BVMT, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để giải quyết một số vấn đề lý luận

cơ bản về vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính nói chung và trong lĩnh vực về BVMT nói riêng

Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê,

so sánh để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm hành chính, tăng cường trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

Trong thời gian qua đã có rất nhiều đề tài, luận văn nghiên cứu về pháp luật

xử phạt vi phạm hành chính, tuy nhiên đây là một công trình khoa học nghiên cứu pháp luật một cách tương đối toàn diện và hệ thống về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT

Luận văn không những chỉ rõ được những bất cập trong các quy định của pháp luật mà còn tìm ra được những hạn chế trong thực tiễn áp dụng pháp luật về

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, từ đó đưa ra những giải pháp có

thể là ý kiến đóng góp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT và nâng cao hiệu quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính trên thực tế

7 Cơ cấu của luận văn

Để giải quyết các yêu cầu đặt ra, ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:

Chương I Một số vấn đề lý luận về pháp luật xử phạt vi phạm hành

chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Chương II Pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng pháp luật về xử

phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường Chương III Hoàn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính nhằm

nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

1.1 Vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

1.1.1 Định nghĩa vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội, đặc biệt trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường, đẩy mạnh hội nhập quốc tế như hiện nay Với số lượng xảy ra đáng kể, mang tính thường xuyên, vi phạm hành chính đã

và đang gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của toàn thể cộng đồng và là nguyên nhân làm nảy sinh tình trạng phạm tội nếu không được ngăn chặn và xử lý kịp thời

Xây dựng định nghĩa vi phạm hành chính có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng Định nghĩa này giúp chúng ta nhận thức được sự khác biệt giữa vi phạm hành chính với các loại vi phạm pháp luật khác Trên cơ sở đó, có thể xác định chính xác các vi phạm hành chính cụ thể, đánh giá đúng tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi nhằm xử lý nghiêm minh, triệt để, đúng pháp luật loại

vi phạm pháp luật này

Lý luận về nhà nước và pháp luật đã chỉ rõ vi phạm pháp luật là hành vi nguy hiểm cho xã hội, trái pháp luật, có lỗi và chủ thể thực hiện phải có năng lực trách nhiệm pháp lý [50, tr.497] Vi phạm hành chính là một dạng cụ thể của vi phạm pháp luật nên trước hết chúng mang đầy đủ các dấu hiệu cơ bản của một vi phạm pháp luật Bên cạnh đó, vi phạm hành chính cũng có những nét đặc thù khác biệt với các loại vi phạm pháp luật khác So với tội phạm, vi phạm hành chính có mức

độ nguy hiểm thấp hơn cho xã hội và mức độ nguy hiểm này được đánh giá trên cơ

sở tổng hợp của nhiều yếu tố như thiệt hại gây ra, tính chất và mức độ lỗi, nhân thân người vi phạm

Để xác định rõ tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm hành chính, đặc biệt là xác định ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm, tạo

cơ sở cần thiết để quy định, xử lý cũng như đấu tranh phòng, chống có hiệu quả loại

vi phạm này, việc đưa ra định nghĩa vi phạm hành chính trong pháp luật thực định thực sự cần thiết cho nhận thức pháp luật cũng như giúp cho quá trình áp dụng pháp luật để xử lý các vi phạm hành chính trong thực tế Do vậy, định nghĩa về vi phạm hành chính cần phản ánh được những dấu hiệu đặc trưng thể hiện đầy đủ tính nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm này đồng thời cũng phải thể hiện được sự khác biệt giữa chúng với tội phạm

Vi phạm hành chính được định nghĩa lần đầu tiên trong Pháp lệnh Xử phạt vi

phạm hành chính năm 1989, theo đó “vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ

chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước

mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử lý hành chính” Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm

2008) không trực tiếp đưa ra định nghĩa về vi phạm hành chính mà thông qua quy định về xử phạt vi phạm hành chính các nhà làm luật đã gián tiếp nêu ra định nghĩa

này Khoản 2 Điều 1, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002 quy định “xử phạt

vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải

là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”

Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt, các quan niệm về vi phạm hành chính nêu trên đều thống nhất về những dấu hiệu bản chất của loại vi phạm pháp luật này Những dấu hiệu bản chất này giúp chúng ta đưa ra định nghĩa chung về vi phạm

hành chính, theo đó, vi phạm hành chính là hành vi vi phạm pháp luật về quản lý

nhà nước của cá nhân, tổ chức, có lỗi, không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính

Trên cơ sở của định nghĩa chung về vi phạm hành chính nêu trên, có thể định

nghĩa vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là hành vi vi phạm pháp luật về

quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của cá nhân, tổ chức, có lỗi, không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính trước hết phải là hành vi, được biểu đạt ra bên ngoài bằng hành động hoặc không hành động Dù biểu hiện bằng hình thức nào đi chăng nữa, hành vi đó chỉ bị coi là vi phạm hành chính khi nó là hành vi trái pháp luật hành chính

Hậu quả của vi phạm hành chính thể hiện ở việc nó đã xâm hại đến các quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Nói cách khác hậu quả của vi phạm hành chính thể hiện các quan hệ xã hội được pháp luật hành chính xác lập và bảo vệ đã bị xâm hại

Hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính có mối quan

hệ nhân quả, theo đó, hành vi vi phạm là tiền đề xuất hiện của hậu quả mà vi phạm này gây ra Cần lưu ý rằng hậu quả và thiệt hại xảy ra không đồng nhất với nhau Mặt khách quan của đa phần các cấu thành vi phạm hành chính không bắt buộc phải

có dấu hiệu thiệt hại Trong một số trường hợp thiệt hại là dấu hiệu bắt buộc và trường hợp này nhất thiết phải xác định mối quan hệ giữa hành vi và thiệt hại mà nó gây ra

Ngoài ra, mặt khách quan của vi phạm hành chính cũng có thể có một số yếu

tố khác như thời gian, địa điểm, công cụ, phương tiện thực hiện hành vi vi phạm hành chính Những dấu hiệu này mặc dù không phổ biến nhưng trong một số trường hợp đây lại là dấu hiệu bắt buộc để xác định hành vi đó có phải là vi phạm hành chính hay không

Lỗi cố ý trong vi phạm hành chính thể hiện ở chỗ người thực hiện hành vi vi phạm nhận thức được tính chất hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện hoặc nhận thức được nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhưng lại có ý thức xem thường, mặc dù họ hoàn toàn có khả năng xử sự theo đúng nghĩa vụ đó

Lỗi vô ý trong vi phạm hành chính thể hiện ở chỗ người thực hiện hành vi vi phạm không biết và không nhận thức được hành vi của mình là trái pháp luật, mặc

dù cần phải biết và nhận thức được điều đó, hoặc trường hợp một người thực hiện hành vi trái pháp luật do vô tình hoặc thiếu thận trọng mà không thực hiện những nghĩa vụ pháp lý bắt buộc dù họ có khả năng và điều kiện xử sự theo đúng nghĩa vụ

đó

Khi xác định dấu hiệu lỗi trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính, còn

có nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề lỗi của tổ chức Có ý kiến cho rằng lỗi chỉ là trạng thái tâm lý của cá nhân trong khi thực hiện hành vi vi phạm nên không đặt ra vấn đề lỗi đối với tổ chức vi phạm hành chính Khi xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, chỉ cần xác định tổ chức đó có hành vi trái pháp luật hành chính và hành vi đó theo quy định của pháp luật bị xử phạt bằng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính là đủ

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì tổ chức phải chịu trách nhiệm về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra và có nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời có trách nhiệm xác định lỗi của người thuộc tổ chức của mình trực tiếp gây ra vi phạm hành chính trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ được giao để truy cứu trách nhiệm kỷ luật và bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật

Mục đích, động cơ trong vi phạm hành chính không phải là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mặt chủ quan của mọi vi phạm hành chính Mục đích của vi phạm hành chính là cái “đích” trong ý thức của người vi phạm hành chính, được đặt

ra cho hành vi vi phạm đạt tới Mục đích của vi phạm hành chính chỉ có ở trong một

số hành vi vi phạm hành chính nhất định, và những trường hợp này đều có hình thức lỗi cố ý Động cơ vi phạm hành chính được hiểu là động lực bên trong thúc đẩy người vi phạm thực hiện hành vi vi phạm hành chính Trừ những vi phạm hành chính với lỗi cố ý, có động cơ, mục đích rõ rệt, còn phần lớn các vi phạm hành chính có động cơ, mục đích không rõ nét Trong các trường hợp này, vi phạm hành chính chủ yếu do thiếu thận trọng, vô tình hay coi nhẹ các nghĩa vụ pháp lý mà vi phạm ở mức độ nhỏ và trên thực tế thiệt hại không đáng kể Do vậy, động cơ, mục đích vi phạm hành chính không được coi là dấu hiệu bắt buộc trong cấu thành của phần lớn các vi phạm hành chính

Khách thể

Khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội được pháp luật hành chính bảo vệ và bị các vi phạm hành chính xâm hại Vi phạm hành chính là đã xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước được pháp luật hành chính bảo vệ

Vì vậy, khách thể của vi phạm hành chính là trật tự quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như trật tự an toàn giao thông, an ninh trật tự, an toàn xã hội, trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực BVMT… được pháp luật quy định và bảo vệ

Chủ thể

Chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính là các tổ chức, cá nhân có năng lực chịu trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật hành chính

Cá nhân là chủ thể vi phạm hành chính bao gồm công dân Việt Nam và người nước ngoài (trừ những người được hưởng quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao

và lãnh sự) mà thực hiện hành vi vi phạm hành chính trên lãnh thổ Việt Nam, vùng đặc quyền kinh tế, vùng tiếp giáp lãnh hải Những người này phải có năng lực trách nhiệm hành chính (tức là không mắc các bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác đến

mức mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình) và đạt độ tuổi nhất định theo quy định của pháp luật (từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi hành vi vi phạm hành chính, từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ phải chịu trách nhiệm hành chính đối với hành vi vi phạm do cố ý)

Chủ thể vi phạm hành chính là tổ chức bao gồm: các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân và các

tổ chức khác có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật

Cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng là chủ thể vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác

1.1.3 Đặc thù của vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Ngoài những dấu hiệu chung của vi phạm hành chính, vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cũng có những nét đặc thù cần được lưu ý

Thứ nhất, tính chất phong phú đa dạng của các vi phạm hành chính trong

lĩnh vực BVMT

Do môi trường được tạo thành bởi nhiều thành phần môi trường nên hoạt động BVMT được pháp luật quy định rất đa dạng và phong phú, bao gồm hoạt động BVMT nói chung và hoạt động bảo vệ từng thành phần môi trường nói riêng Điều này cũng sẽ dẫn đến sự phong phú, đa dạng của các vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT Ngoài hành vi vi phạm các quy định pháp luật về BVMT nói chung còn có các hành vi vi phạm quy định pháp luật về BVMT trong từng thành phần môi trường nói riêng như: hành vi gây ô nhiễm môi trường nước; hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải; các hành vi vi phạm các quy định về BVMT trong hoạt động nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu…

Do tính chất này, vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT không chỉ được quy định tại một văn bản quy phạm pháp luật chung về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT mà còn được quy định ở một số văn bản quy phạm pháp luật khác Đây là những văn bản quy phạm pháp luật quy định xử phạt vi phạm hành

chính xâm phạm đến từng yếu tố, thành phần môi trường như: Nghị định số 34/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước; Nghị định số 31/2007/NĐ-CP ngày 02/3/2007 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý hóa chất nguy hiểm; Nghị định số 31/2010/NĐ-CP ngày 29/3/2010 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản; Nghị định số 145/2006/NĐ-CP ngày 30/11/2006 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dầu khí; Nghị định số 99/2009/NĐ-CP ngày 02/11/2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng

và quản lý lâm sản…

Thứ hai, vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phần lớn đều liên quan

đến các quy định mang tính kỹ thuật và đặc trưng cho việc quản lý và BVMT

Khi quy định vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, người ta thường sử dụng “kết cấu dẫn chiếu” Để xác định vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải xác định xem hành vi đó có vi phạm các quy định về khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên và BVMT hay không Những quy định này thường nằm rải rác ở những văn bản pháp luật chuyên ngành khác nhau Ví dụ, muốn khẳng định hành vi vi phạm về thải khí, bụi theo Điều 11 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP thì cần căn cứ trên cơ sở giới hạn tối đa được phép thải các chất độc hại và không khí Giới hạn này được quy định cụ thể trong Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với một số chất hữu cơ (QCVN 20:2009/BTNMT) hay trong Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải lò đốt chất thải rắn y tế (QCVN 02:2008/BTNMT) do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành

Thứ ba, tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của vi phạm hành chính

trong lĩnh vực BVMT phụ thuộc chủ yếu vào những thiệt hại mà hành vi đó gây ra cho môi trường, sức khỏe và tính mạng của con người nhưng việc xác định những thiệt hại này không phải là công việc đơn giản Lý luận cũng như thực tiễn cho thấy việc xác định các thiệt hại về môi trường gặp rất nhiều khó khăn và điều này xuất phát từ nhiều lý do Trước hết, thiệt hại do môi trường gây ra rất khó chứng minh đầy đủ Do môi trường được cấu thành bởi rất nhiều thành phần khác nhau, có mối

liên hệ mật thiết và tác động tương hỗ lên nhau nên một hành vi vi phạm hành chính

về BVMT có thể gây ra nhiều thiệt hại: thiệt hại đối với từng thành phần môi trường cũng như đối với tổng thể môi trường, thiệt hại đối với tài sản, sức khỏe, tính mạng của con người Đồng thời, do môi trường là đối tượng khai thác, sử dụng của rất nhiều người nên trên thực tế có những thiệt hại về môi trường có thể do sự tác động đồng thời của nhiều người, nhiều nguyên nhân gây nên và những tác động này thường mang tính tiềm ẩn, đan xen Thêm vào đó, trong một số trường hợp không thể xác định được ngay mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và hậu quả xảy

ra, vì hậu quả xảy ra có thể do nhiều nguyên nhân gây nên hoặc hậu quả không xảy

ra ngay sau khi có hành vi vi phạm mà phải trải qua một thời gian rất dài mới xuất hiện (ví dụ: các trường hợp bị nhiễm chất độc hóa học…)

1.2 Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

1.2.1 Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính

Khi vi phạm hành chính xảy ra, Nhà nước tiến hành áp dụng các biện pháp

xử phạt vi phạm hành chính Việc áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trước hết là nhằm mục đích răn đe, trừng phạt người vi phạm Việc xử phạt vi phạm hành chính cũng nhằm giáo dục mọi người ý thức tuân thủ pháp luật, các quy tắc quản lý, trật tự quản lý hành chính nói riêng và trật tự pháp luật nói chung, tôn trọng các quy tắc của đời sống xã hội; ngăn chặn và phòng ngừa các vi phạm pháp luật có thể xảy ra, góp phần giữ vững an ninh, trật tự, an toàn xã hội; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực quản lý của nhà nước

Xử phạt hành chính là hoạt động cưỡng chế mang tính quyền lực nhà nước Hoạt động này là việc áp dụng các hình thức xử phạt và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính Nói cách khác, thực chất của xử phạt vi phạm hành chính là việc áp dụng các chế tài xử phạt hành chính và các biện pháp cưỡng chế hành chính khác do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tiến hành đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật

Xử phạt vi phạm hành chính là hoạt động cưỡng chế thể hiện thái độ của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức có vi phạm hành chính được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền Người có thẩm quyền xử phạt sẽ là người thay mặt Nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước quyết định áp dụng biện pháp xử phạt thích hợp với chủ thể một vi phạm trên thực tế Như vậy, xử phạt hành chính chỉ do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước được Nhà nước trao thẩm quyền xử phạt hành chính tiến hành

Pháp luật của nhiều nước hạn chế số lượng cơ quan có thẩm quyền xử phạt

vì cho rằng hoạt động này liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và chỉ Tòa án mới là cơ quan có những phán quyết có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân có liên quan Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc xử phạt vi phạm hành chính được nhanh chóng, kịp thời và hiệu quả, pháp luật quy định nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Xử phạt vi phạm hành chính là loại hoạt động quản lý đặc biệt bao gồm một loạt các hành vi cụ thể liên quan mật thiết với nhau như xem xét, đánh giá tính chất mức độ vi phạm, cân nhắc hình thức và mức độ xử phạt và kết quả cuối cùng của hoạt động này thể hiện ở nội dung của các quyết định xử phạt vi phạm hành chính Khi được ban hành, quyết định xử phạt vi phạm hành chính sẽ làm các tổ chức, cá nhân bị xử phạt bị áp dụng các biện pháp chế tài xử phạt cũng như các biện pháp cưỡng chế khác theo quy định của pháp luật Việc bị buộc thực hiện các biện pháp này thể hiện rõ hậu quả bất lợi mà tổ chức, cá nhân vi phạm phải gánh chịu trước Nhà nước

Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính phải được thực hiện trong khuôn khổ của pháp luật và tuân theo trình tự, thủ tục hành chính Khi tiến hành hoạt động xử phạt hành chính người có thẩm quyền xử phạt đều phải tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Xử phạt hành chính được áp dụng theo trình tự do các quy phạm thủ tục của luật hành chính quy định (thủ tục hành chính) chứ không phải trình tự, thủ tục tư pháp Việc đặt ra các thủ tục pháp lý nhằm xác định nội dung và

quy trình thực hiện các công việc một cách hợp lý giúp cho hoạt động của Nhà nước tiết kiệm được thời gian, công sức mà lại có hiệu quả cao Hơn nữa, xử phạt vi phạm hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến những quyền và lợi ích của những chủ thể nhất định nên thủ tục xử phạt vi phạm hành chính không chỉ đảm bảo cho hoạt động của Nhà nước tiến hành hợp lý mà còn bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tập thể và Nhà nước Việc áp dụng trình tự này nhìn chung đơn giản và linh hoạt hơn so với thủ tục tố tụng tư pháp để giải quyết các vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng

Như vậy, xử phạm vi phạm hành chính có một số đặc điểm nổi bật sau đây:

- Được thực hiện trên cơ sở có vi phạm hành chính xảy ra;

- Do các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện;

- Nội dung cơ bản của hoạt động này là xem xét, đánh giá tính chất mức độ

vi phạm và quyết định hình thức, mức độ xử phạt;

- Được thực hiện theo trình tư, thủ tục được pháp luật quy định

Từ những lập luận trên, có thể định nghĩa xử phạt vi phạm hành chính là việc

người có thẩm quyền áp dụng các hình thức, biện pháp xử phạt và biện pháp cưỡng chế khác đối với tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính theo thủ tục do pháp luật quy định Tương tự như vậy, có thể hiểu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực

BVMT là việc người có thẩm quyền áp dụng các hình thức, biện pháp xử phạt và

biện pháp cưỡng chế khác đối với tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường theo thủ tục do pháp luật quy định

1.2.2 Đặc thù của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Ngoài những đặc điểm chung giống như xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT có những đặc thù gắn liền với những đặc thù của loại vi phạm này như đã phân tích ở phần trên,

cụ thể là:

Thứ nhất, do vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phần lớn đều gắn với

các quy định mang tính kỹ thuật và đặc trưng cho việc quản lý và BVMT nên để có

thể xử phạt đúng đắn loại vi phạm này cần phải vận dụng chính xác các quy phạm pháp luật môi trường, trong đó đặc biệt là các quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường Xuất phát từ điều này, khi xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT hầu như đều phải thực hiện thủ tục giám định chất lượng môi trường Đây là một hoạt động mang tính nghiệp vụ chuyên môn kỹ thuật cao nhưng lại là cơ sở để xác định vi phạm hành chính về BVMT và đánh giá tính chất, mức độ vi phạm gây

ra Ý kiến chuyên môn này của bộ phận giám định, vì thế, có ý nghĩa hết sức quan trọng

Cũng chính từ đặc thù nói trên mà hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT hầu hết được thực hiện trên cơ sở tiến hành các đợt kiểm tra, thanh tra về môi trường bao gồm, thanh tra đột xuất, thanh tra định kỳ theo quý, hoặc năm Đây là một điểm đặc trưng của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT so với xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước khác

Thứ hai, do vi phạm hành chính về BVMT phong phú và đa dạng, cho nên

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau Có những văn bản quy phạm pháp luật quy định xử phạt hành chính mang tính hệ thống (Nghị định số 117//2009/NĐ-CP), cũng có những văn bản quy phạm pháp luật quy định xử phạt hành chính mang tính riêng lẻ theo từng thành phần của môi trường (ví dụ, các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực như: đất đai, nước, thủy sản, quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản )

Thứ ba, do đặc thù của vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT nên khi xử

phạt loại vi phạm này việc phân định giữa tội phạm môi trường và vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cũng có nhiều vấn đề cần lưu tâm

Vi phạm hành chính và tội phạm trong lĩnh vực BVMT đều là những hành vi nguy hiểm cho xã hội và chúng chỉ khác nhau ở “mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi” Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT ít nguy hiểm cho xã hội hơn so với hành vi bị coi là tội phạm về môi trường Để xác định mức độ nguy

hiểm khác nhau cho xã hội của vi phạm hành chính và tội phạm nói chung, có thể dựa trên những tiêu chí chung như tính chất của khách thể bị xâm hại, đặc điểm cá nhân của chủ thể vi phạm, tính chất và mức độ lỗi, động cơ, mục đích vi phạm, mức độ thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra, mức độ tái phạm Trong lĩnh vực BVMT, việc nhìn nhận, đánh giá những tiêu chí này cũng có những điểm đặc thù

Về dấu hiệu “đã bị xử phạt hành chính”: Cần nhận thức rằng môi trường là một thể thống nhất, các bộ phận của nó không thể tồn tại độc lập với nhau và với môi trường nói chung Ý thức BVMT không thể chỉ là ý thức đối với một bộ phận cấu thành nào đó của môi trường Để nâng cao ý thức và trách nhiệm giữ gìn, BVMT của mọi người, việc áp dụng những biện pháp chế tài có tính chất cứng rắn như chế tài hình sự đối với các hành vi xâm hại môi trường là điều cần được quan tâm Vì vậy, nhìn chung dấu hiệu tái phạm thông thường được hiểu là cá nhân hay

tổ chức đó đã bị xử phạt hành chính đối với hành vi xâm hại môi trường nói chung

mà vẫn tiếp tục vi phạm trong lĩnh vực BVMT chứ không nhất thiết phải là những hành vi vi phạm cùng loại

Về dấu hiệu “mức độ thiệt hại trực tiếp của hành vi”: Đây là tiêu chí mang tính chất tương đối, rất khó xác định chính xác vì phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác như: tính chất của hành vi, quy mô của hành vi, thiệt hại vật chất, khả năng khắc phục những thiệt hại cho môi trường… Đặc biệt, như đã nêu ở phần trên, trong lĩnh vực môi trường, việc đánh giá mức độ của thiệt hại có những đặc thù riêng Do đó

sẽ không hợp lý nếu chỉ đơn giản áp dụng những quy định của pháp luật xác định mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm để khẳng định hành vi vi phạm

đó là vi phạm hành chính hay tội phạm về môi trường mà cần xem xét, đánh giá tổng hợp nhiều yếu tố có liên quan

1.3 Yêu cầu đối với pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Trong đời sống xã hội, pháp luật có vai trò rất quan trọng, nó là phương tiện không thể thiếu bảo đảm cho sự tồn tại, vận hành của xã hội Pháp luật là cơ sở để

thiết lập, củng cố và tăng cường quyền lực nhà nước, là phương tiện để Nhà nước quản lý kinh tế - xã hội

Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là tổng thể các quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành quy định về vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT Là một bộ phận của pháp luật nói chung, pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cũng có vai trò rất quan trọng trong công tác phòng ngừa, đấu tranh có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT ở nước ta, giữ vững

ổn định, trật tự an toàn xã hội để phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh hội nhập quốc tế như hiện nay Do vậy, việc hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là một yêu cầu khách quan luôn được nhằm bảo đảm chất lượng, hiệu quả của việc điều chỉnh pháp luật đối với các vấn đề phát sinh của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT

Một cách khái quát, hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải bảo đảm cả yêu cầu về tính hợp pháp lẫn yêu cầu về tính hợp lý

Bảo đảm yêu cầu về tính hợp pháp

Tính hợp pháp đã đặt ra yêu cầu là phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT có nội dung phù hợp với pháp luật, đúng thẩm quyền và đúng trình tự, thủ tục ban hành, cụ thể là:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong

lĩnh vực BVMT của cấp dưới phải phù hợp văn bản của cấp trên, văn bản của cơ quan có thẩm quyền chuyên môn phải phù hợp với văn bản của cơ quan có thẩm quyền chung, văn bản của cơ quan hành chính phải phù hợp với văn bản của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và văn bản của các cơ quan ở cùngcấp ban hành không được trùng lắp, chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung Đặc biệt, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải tính đến sự phù hợp với các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh

vực BVMT phải được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền Nếu pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT không được ban hành đúng thẩm quyền, nó bị coi là trái pháp luật và không có hiệu lực áp dụng

Thứ ba, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải

được ban hành đúng trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định nhằm đảm bảo tính trật tự, thống nhất của hệ thống pháp luật Việc ban hành đúng trình tự, thủ tục và hình thức có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi nó liên quan tới việc bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân Nếu ban hành không đúng thủ tục sẽ có thể làm ảnh hưởng đến chất lượng của các văn bản và việc bảo

vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, ảnh hưởng đến trật tự quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực BVMT

Đảm bảo yêu cầu về tính hợp lý

Thứ nhất, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải

bảo đảm đồng bộ được lợi ích của Nhà nước, cộng đồng cũng như quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Nếu chỉ tính đến lợi ích của Nhà nước mà đề ra những hình thức xử phạt cao, thủ tục phức tạp, rườm rà, gây ảnh hưởng đến quyền

và lợi ích hợp pháp của người dân thì pháp luật sẽ không đi vào cuộc sống Tuy nhiên, nếu quy định mức xử phạt không phù hợp sẽ không bảo đảm ý nghĩa giáo dục, khi đó pháp luật sẽ phản tác dụng, những hành vi vi phạm chưa chắc đã giảm

mà lại nảy sinh nhiều tiêu cực từ những người có thẩm quyền áp dụng pháp luật

Thứ hai, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải

xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực BVMT Mặc dù pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là sự thể hiện ý chí của Nhà nước trong lĩnh vực này nhưng ý chí ấy phải phù hợp với hiện thực khách quan là tổng hòa các điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta trong từng thời kỳ, tránh đưa ra những quy định hoặc là quá lạc hậu hoặc là quá cao so với điều kiện kinh tế - xã hội

Thứ ba, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải

được thể hiện bằng những văn bản quy phạm pháp luật rõ ràng, dễ hiểu, các thuật ngữ pháp lý phải chính xác, không được đa nghĩa Pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT chủ yếu quy định đối tượng, chủ thể, hành vi vi phạm, hình thức, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT nên nó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân Vì vậy, nó phải rõ ràng, dễ hiểu

để người dân có thể hiểu và tuân thủ đúng quy định của pháp luật Nếu văn phong không rõ ràng, đa nghĩa, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính sẽ không được thực thi thống nhất, nghiêm chỉnh hoặc có thể phát sinh những tiêu cực ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân và tính nghiêm minh của pháp luật Trong trường hợp văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cần phải giải thích, chúng cần được giải thích theo nghĩa có lợi nhất cho người dân

Thứ tư, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải có

tính dự báo nhằm đảm bảo tính ổn định tương đối của pháp luật, tránh việc các văn bản quy phạm pháp luật lạc hậu sau khi vừa ban hành Tính dự báo của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT thể hiện ở chỗ pháp luật về lĩnh vực này không chỉ quy định những hành vi nguy hiểm đang xảy ra trên thực tế là hành

vi vi phạm pháp luật và phải bị xử lý, mà từ việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá các điều kiện thực tế, các nhà làm luật còn phải quy định những hành vi nguy hiểm tuy chưa xảy ra trong đời sống xã hội nhưng sẽ xảy ra trong tương lai gần, từ đó góp phần đảm bảo tính phòng ngừa của pháp luật

Thứ năm, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải

có thể được thực thi một cách hiệu quả trên thực tế Đối với người dân, những quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này có thể thực hiện được trong khả năng của họ Đối với Nhà nước, tính khả thi quyết định hiệu quả điều chỉnh của pháp luật xử phạt

vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT Đó chính là trạng thái các quan hệ xã hội trong lĩnh vực BVMT sau khi đã được điều chỉnh bằng pháp luật xử phạt vi phạm hành chính có phù hợp với mục đích đã đặt ra trước đó của chủ thể quản lý và

trạng thái quan hệ xã hội trước khi có sự điều chỉnh bằng pháp luật so với chi phí về vật chất và tinh thần phải bỏ ra

Sau cùng, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải

đảm bảo tính công khai, minh bạch Quá trình xây dựng, ban hành pháp luật xử phạt

vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT phải có sự tham gia đông đảo của các chuyên gia, nhà khoa học và đông đảo tầng lớp nhân dân, các thuật ngữ, nội dung quy định, cách diễn đạt phải bảo đảm được tính tường minh Có như vậy, văn bản pháp luật trong lĩnh vực này mới có tính thuyết phục và được tôn trọng thực hiện

Việc xác định đúng đắn các yêu cầu đối với pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT có ý nghĩa sâu sắc và quan trọng Vì chỉ khi nào xác định rõ các yêu cầu này thì chúng ta mới có cơ sở vững chắc để hoàn thiện và

áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT một cách

có hiệu quả trên thực tế

Tóm lại, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính đóng vai trò quan trọng Do vậy, việc hiểu rõ các vấn đề lý luận chung về vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính, đặc thù của vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT và đặt ra những yêu cầu đối với pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT có ý nghĩa to lớn Từ đó, có thể tìm hiểu các quy định cụ thể, thực tiễn áp dụng để hướng tới hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, góp phần tích cực trong công cuộc đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính nói chung cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực BVMT nói riêng

Chương 2: PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO

VỆ MÔI TRƯỜNG 2.1 Thực trạng của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Như đã nêu ở phần trên, pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là tổng thể các quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành quy định về vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT Về đại thể, những quy định pháp luật trong lĩnh vực này có thể tìm thấy trong các Luật có liên quan của Quốc hội, các Pháp lệnh trong đó có Pháp lệnh Xử

lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung gần nhất vào năm 2008), Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT

và một số Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực có liên quan khác Như vậy, nguồn của các quy định pháp luật trong lĩnh vực này tương đối

đa dạng Tuy vậy, quan trọng hơn cả là Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm

2002 với tư cách là văn bản khung quy định những nội dung chung về vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau

và Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT với tư cách là văn bản quy định tập trung các hành vi vi phạm hành chính và việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này

Ngay trước thời điểm Nghị định số 117/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 31/12/2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (Nghị định số 117/2009/NĐ-CP) có hiệu lực thi hành, việc xử phạt vi phạm hành chính hành chính trong lĩnh vực này chủ yếu được thực hiện theo quy định của Nghị định

số 81/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/08/2006 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (Nghị định số 81/2006/NĐ-CP) Nghị định này đã liệt kê 25 hành vi vi phạm hành chính với hình thức xử phạt chủ yếu là phạt cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền sử dụng các loại giấy phép về môi trường, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và mức xử phạt tối đa là

70.000.000 đồng Tuy nhiên, thực tế áp dụng cho thấy vẫn còn nhiều bất cập trong Nghị định này và hiệu quả của việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT còn dừng lại ở mức độ khiêm tốn Nghị định số 117/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 31/12/2009 nêu trên đã có một số quy định mới như: mở rộng thẩm quyền xử phạt được cho lực lượng công an nhân dân và Chánh thanh tra Tổng cục Môi trường; quy định chi tiết thủ tục xử phạt vi phạm hành chính; thủ tục và thẩm quyền tiến hành đình chỉ hoạt động, buộc di dời, cấm hoạt động, công khai thông tin đối với cơ sở gây ô nhiễm môi trường, gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; quy định chi tiết biện pháp cưỡng chế, trường hợp bị cưỡng chế; thẩm quyền quyết định cưỡng chế và trách nhiệm tổ chức thi hành cưỡng chế, đặc biệt là quy định mức xử phạt tối đa lên đến 500.000.000 đồng… Những điểm mới này bước đầu đã tạo thuận lợi cho các cơ quan quản lý môi trường thực thi nhiệm vụ, ngăn ngừa và xử lý nghiêm các hành vi vi phạm hành chính về BVMT Tuy nhiên, cũng giống như Nghị định số 81/2006/NĐ-CP, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP đang bộc những vướng mắc, chồng chéo nhất định trong thực tiễn thi hành Những bất cập này được tập trung phân tích ở phần này nhằm đánh giá thực trạng của pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT ở nước ta

2.1.1 Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT

Các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT được quy định trong Nghị định số 117/2009/NĐ-CP gồm sáu nhóm hành vi Khắc phục những hạn chế của Nghị định số 81/2006/NĐ-CP, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP đã liệt kê tương đối đầy đủ các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, gồm 33 hành vi

vi phạm từ Điều 7 đến Điều 39

Tính chất, mức độ vi phạm không những là căn cứ để phân định vi phạm hành chính với tội phạm mà còn là cơ sở để phân biệt giữa các loại vi phạm hành chính với nhau và thậm chí ngay trong một vi phạm hành chính cụ thể, điều này sẽ được xem xét để áp dụng hình thức xử phạt tương xứng Trên thực tế, vi phạm hành chính về BVMT diễn ra có tính chất, mức độ từ thấp đến cao và Nghị định số

117/2009/NĐ-CP đã phân biệt được mức độ vi phạm trong một hành vi để từ đó đưa ra được những hình thức, biện pháp xử lý thích hợp

Tuy nhiên, qua phân tích các quy định của pháp luật thực định cũng như thực tiễn áp dụng cho thấy nổi lên một số bất cập trong quy định về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT như sau:

Thứ nhất, quy định về hành vi vi phạm hành chính về BVMT còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lắp nội dung

Cùng một tính chất hành vi nhưng được quy định trong nhiều văn bản pháp luật, thậm chí việc mô tả hành vi có tính chất tương tự nhau ở các Nghị định lại khác nhau dẫn đến lúng túng cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt Ví dụ: Nghị định số 117/2009/NĐ-CP quy định hành vi vi phạm các quy định về quản lý sinh vật ngoại lai xâm lấn, sinh vật biến đổi gen và sản phẩm của chúng (Điều 28), trong khi Nghị định số 31/2010/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản cũng có hành vi vi phạm quy định về quản lý thủy sinh vật ngoại lai (Điều 10); Điều 10 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP quy định hành vi vi phạm các quy định về xả nước thải, trong khi Nghị định số 34/2005/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước cũng có quy định đối với hành vi

vi phạm trong việc thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước không có giấy phép theo quy định của pháp luật (khoản 8 Điều 8); Nghị định số 117/2009/NĐ-CP quy định hành vi gây ô nhiễm đất (tại khoản 1 Điều 14), trong khi đó hành vi gây ô nhiễm đất cũng được quy định tại khoản 2 Điều 10 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Thứ hai, còn để lọt, chưa quy định nhiều hành vi vi phạm

Mặc dù khách thể của vi phạm hành chính là các quan hệ xã hội bị xâm hại nhưng hành vi vi phạm trong các văn bản thường không nêu quan hệ xã hội bị xâm hại mà được mô tả thông qua các quy định của pháp luật mà hành vi đó xâm phạm

Ví dụ, hành vi vi phạm các quy định về lập, thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường… Đồng thời, thông thường các hành vi vi phạm được xác định dựa theo

hệ thống quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đó (mặc dù, về nguyên tắc việc xác định này phải căn cứ vào yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật và thực tiễn vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đó) Do đó, việc đánh giá mức độ đầy đủ của hành vi vi phạm hành chính trong một lĩnh vực thường được đối chiếu giữa số hành

vi vi phạm đã được quy định với hệ thống các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực

đó So với hệ thống các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT thì những hành

vi được quy định trong Nghị định số 117/2009/NĐ-CP, theo chúng tôi, là chưa đầy

đủ

Vì vậy, để bảo đảm cho các quy định của pháp luật được thực hiện và đáp ứng yêu cầu phòng, chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cần phải quy định bổ sung một số các hành vi vi phạm hành chính như:

- Hành vi vi phạm về xử lý chất thải sinh hoạt của các cơ sở sản xuất, kinh doanh Loại vi phạm này khá phổ biến ở các cơ sở sản xuất, kinh doanh Do chưa có biện pháp hữu hiệu để xử lý nước thải, rác thải sinh hoạt vệ sinh của người lao động, làm ảnh hưởng đến môi trường xung quanh

- Về vấn đề kinh doanh, khai thác, vận chuyển động vật hoang dã: khoản 3, Điều 7 Luật Bảo vệ môi trường đã quy định về việc cấm khai thác, kinh doanh, tiêu thụ, sử dụng các loài thực vật, động vật hoang dã quý hiếm thuộc danh mục cấm do

cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định Tuy nhiên, Nghị định số

117/2009/NĐ-CP lại không quy định về việc xử phạt đối với hành vi vi phạm nói trên Hiện nay, theo Nghị định số 99/2009/NĐ-CP ngày 02/11/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản thì khung xử phạt không hợp lý bởi vì hành vi nuôi, nhốt không quy định cụ thể về giá trị tang vật (khoản 5 Điều 19) dẫn đến sự không công bằng đối với hành vi vi phạm nhưng giá trị tang vật thấp (ví dụ, nuôi nhốt 2 con rái cá phải khác với nuôi nhốt 2 con voi)

- Nghị định số 117/2009/NĐ-CP chỉ quy định xử phạt đối với hành vi không

sử dụng thiết bị, phương tiện chuyên dụng bảo đảm không rò rỉ, phát tán ra môi trường trong quá trình vận chuyển nguyên liệu, vật liệu, hàng hóa, chất thải (khoản

2 Điều 16) mà chưa có quy định cơ quan có thẩm quyền xử phạt và biện pháp xử phạt đối với hành vi của tổ chức, cá nhân có sử dụng thiết bị, phương tiện chuyên dụng để vận chuyển nhưng cố tình xả chất thải ra môi trường, bởi vì hiện nay có thực tế là các xe đông lạnh chuyên dụng thường xuyên cố tình xả nước thải trong xe trực tiếp trên các tuyến đường giao thông

Thứ ba, nhiều quy định trong hành vi vi phạm hành chính còn mang tính định tính

Khoản 1 Điều 11 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP quy định về xử phạt đối với hành vi “thải mùi hôi thối, khó chịu vào môi trường”, tuy nhiên, do chưa có căn cứ quy định như thế nào là mùi hôi thối, khó chịu nên thực tế thực hiện còn khó khăn

Ngoài ra, chưa có quy định chi tiết hoặc hướng dẫn cụ thể về: không thực hiện đúng hoặc thực hiện không đầy đủ nội dung trong bản cam kết BVMT, đề án BVMT đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận; gây ảnh hưởng xấu đến môi trường; mức độ đặc biệt nguy hiểm về môi trường; gây ô nhiễm môi trường; không trung thực; gây hậu quả nghiêm trọng; khoảng cách an toàn đối với khu dân cư; vị trí và khoảng cách của việc chôn lấp để đảm bảo vệ sinh môi trường và cảnh quan khu dân cư (khoản 1 Điều 7, khoản 2 Điều 24, khoản 2 Điều 26, Điều 27, khoản 2 Điều 28, khoản 2 Điều 30, khoản 2 Điều 34, khoản 6 Điều 36, khoản 7 Điều 36, Điều 39…) nên khó xử phạt trên thực tế

Qua những phân tích trên có thể thấy rằng các quy định của pháp luật về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT mang tính chất liệt kê các hành

vi cụ thể, chi tiết xảy ra trên thực tế, mà chưa có cái nhìn bao quát, tổng thể nên dẫn đến tình trạng quy định bị trùng lắp, mâu thuẫn, mặt khác lại bỏ lọt hành vi vi phạm chưa được quy định Chính vì vậy, trong thực tế cơ quan có thẩm quyền sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong việc vận dụng các quy định của pháp luật, việc xử phạt không đảm bảo được nguyên tắc công bằng

2.1.2 Hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả

Để thực hiện hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, bên cạnh việc quy định

về hành vi vi phạm hành chính, pháp luật còn quy định về các hình thức xử phạt và

các biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với các hành vi vi phạm Thời gian qua, cùng với quá trình đẩy mạnh và tăng cường hoạt động xử phạt hành chính, một

hệ thống chế tài xử phạt đã được xây dựng và hoàn thiện nhằm đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước

Hệ thống chế tài xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Chương II Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một

số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2008 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính với tư cách là “pháp lệnh khung”, quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, cơ bản nhất Trên cơ sở pháp lệnh khung này, trong lĩnh vực BVMT, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định hình thức xử phạt chính (cảnh cáo và phạt tiền) và hình thức xử phạt bổ sung, bao gồm: Tước quyền sử dụng đối với Giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường, Giấy phép hành nghề vận chuyển và xử lý chất thải nguy hại, Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước và các loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề có nội dung liên quan về BVMT; Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT

- Theo Điều 13 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002, cảnh cáo được áp dụng không chỉ đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu,

có tình tiết giảm nhẹ mà còn áp dụng đối với mọi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện

Liệt kê các quy định của Nghị định số 117/2009/NĐ-CP cho thấy hình thức phạt cảnh cáo được áp dụng đối với một số hành vi vi phạm hành chính về BVMT (điểm a khoản 1 Điều 10, khoản 1 Điều 25, khoản 1 Điều 26, khoản 1 Điều 36, khoản 1 Điều 37, khoản 1 Điều 38)

- Đối với hình thức phạt tiền, Điều 14 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2008 quy định mức phạt tiền tối thiểu

là 10.000 đồng và quy định mức phạt tối đa trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước Mức phạt tiền tối đa áp dụng với vi phạm hành chính về BVMT là 500.000.000 đồng

Hình thức xử phạt chính được áp dụng một cách độc lập Trong khi đó, các hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng kèm theo hình thức phạt chính khi phạt chính tỏ ra chưa có khả năng phòng ngừa vi phạm hành chính và theo nguyên tắc chúng phải căn cứ vào tính chất, mức độ và các tình tiết khác của vi phạm đã được thực hiện Hơn nữa, chúng chỉ được áp dụng đối với những vi phạm hành chính có đặc điểm nhất định chứ không phải đối với mọi loại vi phạm hành chính về BVMT

Ngoài ra, tại Điều 10 và Điều 11 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP có quy định

xử phạt về các hành vi vi phạm quy định về xả nước thải; thải khí, bụi Mức phạt đưa ra chưa phù hợp với số lượng các chỉ tiêu vượt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật

Ví dụ như: Trong nước thải có 36 chỉ tiêu cần được đánh giá, nếu lỗi vi phạm là 1 chỉ tiêu vượt ngưỡng 10 lần thì tính chất nguy hiểm phải ít hơn lỗi vi phạm có 2 hoặc nhiều chỉ tiêu vượt ngưỡng 10 lần Nhưng theo quy định ở đây thì 2 trường hợp này đều có cùng một mức phạt, như vậy là chưa thỏa đáng

Cũng cần nhấn mạnh rằng ngoài các hình thức xử phạt trên, cá nhân, tổ chức

vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT còn có thể bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP

Khác với các hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng kể cả khi đã quá thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính (Điều 10 Pháp lệnh Xử

lý vi phạm hành chính năm 2002) Còn đối với các hình thức xử phạt, nếu quá thời hiệu xử phạt mà vẫn tiến hành xử phạt thì việc phạt đó không còn ý nghĩa phòng ngừa vi phạm Do đó, các biện pháp khắc phục hậu quả có thể được áp dụng độc lập trong trường hợp quá thời hạn xử phạt

Tóm lại, với hệ thống chế tài xử phạt hành chính nêu trên đã có tác dụng đấu tranh mạnh mẽ chống lại vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, góp phần tích cực vào việc BVMT và phát triển bền vững Tuy nhiên, trong điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, cùng với thời gian, tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT có những biến đổi về phạm vi, số lượng, tính chất và mức độ Do vậy, muốn

đấu tranh một cách kịp thời và triệt để vi phạm hành chính cần phải có một hệ thống chế tài xử phạt đầy đủ và thích hợp

Qua việc tìm hiểu các quy định của pháp luật hiện hành về hệ thống chế tài

xử phạt vi phạm hành chính (hình thức xử phạt, mức phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả) trong lĩnh vực BVMT, chúng tôi thấy còn có một số điểm bất cập như sau:

Thứ nhất, đối với quy định về các hình thức xử phạt

- Thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính nói chung và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cho thấy các hình thức xử phạt chính như hiện nay vẫn chưa đủ đáp ứng nhu cầu giải quyết triệt để vi phạm hành chính

Cảnh cáo mang tính chất cưỡng chế Nhà nước nhưng phần nhiều mang tính nhắc nhở, giáo dục Còn phạt tiền tác động đến lợi ích vật chất của người vi phạm, gây cho họ bất lợi về tài sản, nhưng ngay cả phạt tiền ở mức cao đôi lúc cũng không đem lại hiệu quả mong muốn

Đối với cá nhân, tổ chức thì hình thức xử phạt cảnh cáo, phạt tiền khi phạt xong là thôi, nhất là khi lợi ích từ việc vi phạm còn lớn hơn mức xử phạt Nhiều khi

cá nhân, tổ chức không sợ Do đó, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT chưa đạt được hiệu quả phòng, chống và ngăn chặn, xử lý nghiêm minh

hành vi vi phạm như mong muốn

Bên cạnh đó, bản thân hình thức phạt cảnh cáo còn nhiều vấn đề cần bàn Theo quy định của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính thì điều kiện áp dụng của hình thức xử phạt này chưa rõ ràng dẫn đến khó vận dụng Vi phạm hành chính lần đầu có thể hiểu được nhưng rất khó khăn khi xác định như thế nào là vi phạm hành chính nhỏ, có tình tiết giảm nhẹ [12, tr.11] Chính việc quy định chưa rõ ràng này dẫn đến việc áp dụng để truy cứu trách nhiệm hành chính không thống nhất

Trong khi đó, việc áp dụng cảnh cáo mà không bị phạt tiền đối với mọi vi phạm của người chưa thành niên từ 14 đến 16 tuổi thì lại có vẻ quá nương nhẹ, không hiệu quả vì thiếu tính răn đe Ttrong giai đoạn hiện nay trẻ em ở độ tuổi này

đã có sự phát triển đáng kể về thể chất cũng như tinh thần và hầu hết đều có sự hỗ

trợ của gia đình để nộp phạt vì thế phải xử phạt nghiêm khắc để răn đe, giáo dục ý thức pháp luật nếu không sẽ dẫn đến tình trạng xem thường pháp luật và rất dễ tái phạm

Tương tự như vậy, Điều 14 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định về hình thức phạt tiền là chưa đầy đủ Điều luật này chỉ mới quy định về mức phạt tiền, mức phạt tối đa mà không có quy định cụ thể về điều kiện và đối tượng áp dụng…

Đó thực sự là thiếu sót cần phải khắc phục tạo thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật

- Nghị định số 117/2009/NĐ-CP và Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung, tuy nhiên có những trường hợp hình phạt bổ sung là tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị cao hơn mức tiền phạt đối với hành vi vi phạm Bên cạnh đó, việc quy định hình thức xử phạt tịch thu kèm theo xử phạt tiền nhiều khi không có tính khả thi vì tiến hành hình thức tịch thu xong sẽ khó thực hiện được hình thức xử phạt tiền Pháp lệnh quy định hình thức xử phạt bổ sung phải được áp dụng cùng hình thức xử phạt chính, song trong trường hợp người vi phạm bỏ trốn, chỉ ra quyết định áp dụng hình phạt bổ sung để tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm mà không có hình thức phạt chính là trái với quy định này

Ví dụ, trường hợp một người điều khiển xe ô tô tải vi phạm quy định tại khoản 1 Điều 14 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP là có hành vi chôn vùi hoặc thải vào đất các chất gây ô nhiễm ở thể rắn, bùn, chất thải vệ sinh hầm cầu không đúng quy định của pháp luật về BVMT thì họ có thể bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung trong trường hợp này là tịch thu xe Nếu mức xử phạt tối đa là 15.000.000 đồng, trong khi đó, xe ô tô tải của họ giá trị hơn 15.000.000 đồng, thì hình thức xử phạt bổ sung trong trường hợp này đã cao hơn nhiều mức tiền phạt của hình thức xử phạt chính Trong trường hợp người này bỏ trốn, xe ô tô tải không có đăng ký, người xử phạt không biết người vi phạm là ai thì cũng không thể tịch thu xe (hình phạt bổ sung) của họ vì không thể ra quyết định xử phạt tiền (hình phạt chính) đối với người vi phạm

Điều 16 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Tước quyền sử

dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc không thời hạn được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghiêm trọng quy định sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề…” Tuy nhiên, trong Pháp lệnh và Nghị định số

117/2009/NĐ-CP chưa quy định cụ thể vi phạm nghiêm trọng đến mức độ nào thì

tước quyền đó, vì thế rất dễ dẫn tới sự tùy tiện và tiêu cực trong việc áp dụng biện pháp này

Hơn nữa, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP quy định về hình phạt bổ sung là tước quyền sử dụng giấy phép (điểm a, khoản 2 Điều 3), tuy nhiên để đảm bảo tính khả thi của biện pháp này thì cần quy định rõ việc tước quyền sử dụng đối với giấy phép có đồng nghĩa với việc cấm hoạt động hay không (về nguyên tắc, giấy phép là

sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền về việc được làm, thực hiện hoạt động nào

đó, do đó, việc tước quyền sử dụng đối với giấy phép thì đồng nghĩa với việc cấm hoạt động nhưng thực tế lại không thực hiện được như vậy)

Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là một hình thức xử phạt, do đó khi áp dụng cần phải căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm và các yếu tố khác để xem xét mức độ tịch thu Tuy

nhiên trong Pháp lệnh và Nghị định số 117/2009/NĐ-CP không quy định về giới

hạn tịch thu, cũng như mức tịch thu đối với mỗi vi phạm Có thể thấy như vậy sẽ rất khó khăn trong việc thực hiện pháp luật và mâu thuẫn với nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính Việc quy định một cách thiếu cụ thể như thế đã làm cho người vi phạm không còn điều kiện sinh sống, tình trạng tịch thu phương tiện áp dụng tràn lan, tùy tiện

Thứ hai, đối với quy định về mức phạt tiền

Trong phạt tiền, điều quan trọng là phải phân định rõ khung tiền phạt Ở Pháp lệnh chỉ mới quy định mức phạt tiền tối đa áp dụng cho các lĩnh vực quản lý nhà nước, còn ở Nghị định số 117/2009/NĐ-CP mặc dù có liệt kê ra các hành vi vi phạm và mức phạt nhưng mức độ phân loại cũng chưa cụ thể và mức phạt từ tối

thiểu đến tối đa là khá xa (ví dụ, khoản 8 Điều 11 quy định: “Phạt tiền từ