3.2.1 Rủi ro thanh toán
Theo thời báo Economist, tính đến thời điểm cuối năm 2012 quy mô nợ công của Việt Nam là vào khoảng 50.7%GDP. Con số này đã vượt mức ngưỡng nợ nguy hiểm 49.7%GDP do Manasse và Roubini (2005) đề xuất, tức là Việt Nam đang nằm trong miền có khả năng vỡ nợ cao. Tuy nhiên, nếu so sánh với các ngưỡng nợ nguy hiểm mà các nghiên cứu thực nghiệm khác đề xuất thì quy mô nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong ngưỡng an toàn.
Cán cân ngân sách của Việt Nam đã liên tục thâm hụt trong vòng nhiều năm trở lại đây. Báo cáo dự toán NSNN 2012, 2013 cho thấy Chính phủ vẫn đang theo đuổi chính sách tài khóa mở rộng nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế với mức thâm hụt hàng năm lên đến 5% GDP. Để có thể bù đắp thâm hụt ngân sách và chi trả các khoản nợ, chính phủ cần phải có một nguồn thu ổn định hoặc phải cắt giảm chi tiêu của mình. Việt Nam hiện đang có mức thu thuế thuộc hàng cao nhất trong khu vực, do đó việc thực hiện gia tăng nguồn thu thông qua các khoản thuế trực tiếp từ doanh nghiệp hoặc người dân là rất khó thực hiện và có thể gây ra bất ổn xã hội.
Khả năng thanh toán nợ của Việt Nam đang ngày càng sụt giảm. Theo số liệu của ADB, tỉ trọng nợ nước ngoài/GDP đã gia tăng hơn 10 điểm phần trăm từ
3.5 4.8
5.24 5.04 6.15
8
1991-1995 1996-2000 2001-2003 2004-2006 2007-2008 2009 (dự tính) ICOR
29.8%GDP năm 2008 lên đến 41.5%GDP năm 2011, trong đó tỉ lệ nợ công nước ngoài/GDP cũng gia tăng hơn 5 điểm phần trăm, đạt 30.9 vào năm 2011. Tổng nợ công/GDP năm 2011 là 56% GDP và giảm xuống còn 50.7% GDP vào năm 2012. Tuy nhiên, cách hạch toán nợ công của Việt Nam còn chưa đầy đủ và con số thực tế có thể cao hơn rất nhiều. Bên cạnh đó, tỷ lệ nợ công trên tổng thu ngân sách cũng gia tăng nhanh chóng. Tính đến cuối năm 2012, tổng nợ công đã vượt quá 2 lần tổng thu ngân sách và vẫn đang có xu hướng gia tăng.
3.2.2 Rủi ro thanh khoản
Theo số liệu công bố trong bảng tin nợ nước ngoài số 7 của Bộ tài chính, cơ cấu nợ của Việt Nam bao gồm 80% là nợ nước ngoài dài hạn với lãi suất thấp nên rủi ro về mặt thanh khoản của Việt Nam là khá thấp. Theo khuyến cáo của Manasse và Roubini (2005), một quốc gia được xem là an toàn khi tổng nợ nước ngoài ngắn hạn trên dự trữ ngoài hối là thấp hơn 130%. Theo tính toán từ số liệu của ADB, tỉ lệ tổng nợ ngắn hạn/tổng dự trữ ngoại hối của Việt Nam đã tăng đột biến trong năm 2009 đạt 53.76% vào năm 2010 và lên đến 73.59% vào năm 2011. Mặc dù mức này vẫn còn thấp hơn rất nhiều so với mức an toàn theo khuyến cáo của Manasse và Roubini (2005), nhưng với tốc độ gia tăng gần 20% mỗi năm trong giai đoạn gần đây, trong tương lai gần Việt Nam có thể sẽ rơi vào khủng hoảng thanh khoản nếu không có các biện pháp quản lý hiệu quả.
Hình 3.12 Tỉ số nợ ngắn hạn/Tổng dự trữ ngoại hối Việt Nam, 2000-2011
Nguồn: ADB - Key Indicators for Asia and the Pacific 2012 WB – World Development Indicators
Theo số liệu từ Báo cáo nợ nước ngoài số 7 của Bộ tài chính, có thể nhận thấy rằng nghĩa vụ nợ phải trả của Việt Nam trong vòng 10 năm tới đa số là nợ nước ngoài. Năm 2013, nghĩa vụ nợ trong nước lên đến hơn 70 nghìn tỉ đồng, tuy nhiên trong những năm tiếp theo, nghĩa vụ nợ trong nước giảm mạnh chỉ còn khoảng hơn 20 nghìn tỷ đồng vào năm 2020 và chưa đến 1 nghìn tỷ đồng năm 2023. Nguyên nhân chủ yếu là do các khoản vay nợ trong nước chủ yếu là các khoản nợ ngắn hạn, nợ trong nước dài hạn chiếm tỉ trọng rất nhỏ.
0.00% 20.00% 40.00% 60.00% 80.00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nợ ngắn hạn/Tổng dự trữ
Nghĩa vụ nợ trong nước lớn kết hợp với thâm hụt ngân sách của các năm trước có thể gây ra sức ép tiêu cực lên nền kinh tế Việt Nam, gây khó khăn cho chính phủ trong việc thi hành các chính sách tiền tệ cũng như chính sách kiềm chế lạm phát trong năm 2013.
Hình 3.13 Nghĩa vụ nợ của Việt Nam trong vòng 10 tới, 2013-2023
Nguồn: MoF - Bản tin nợ nước ngoài số 7
Trong khi đó nghĩa vụ nợ nước ngoài duy trì khá đều đặn qua các năm. Hầu hết các năm, nghĩa vụ nợ nước ngoài nằm dưới mức 30 nghìn tỷ đồng, duy chỉ có 2 năm 2016 và 2020, nghĩa vụ nợ nước ngoài nằm ở mức trên dưới 50 nghìn tỷ đồng.
3.2.3 Rủi ro bất ổn vĩ mô
Trong những năm qua, tốc độ tăng trưởng kinh tế của Việt Nam luôn nằm ở mức cao so với mặt bằng chung của thế giới, bất chấp cuộc suy thoái kinh tế đang diễn ra trên toàn cầu. Tuy nhiên, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam hiện nay chủ yếu dựa vào số lượng vốn mà chưa chú trọng đến chất lượng đầu tư. Sau thời gian, mô hình tăng trưởng kinh tế theo chiều rộng, tăng trưởng chủ yếu dựa vào vốn đã bắt đầu bộc lộ những yếu kém. Thực tế là tốc độ tăng trưởng kinh tế trong 3 năm gần đây đang bắt đầu chậm lại. Tăng trưởng kinh tế năm 2012 chỉ đạt 5.03%.
Hình 3.14 Tốc độ tăng trưởng GDP của Việt Nam
Nguồn: WTO - World Development Indicator 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Nghĩa vụ nợ trong nước Nghĩa vụ nợ nước ngoài
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tốc độ tăng trưởng kinh tế
Bên cạnh sự suy giảm của tốc độ tăng trưởng, Việt Nam còn phải đối mặt với những bất ổn từ các yếu tố vĩ mô khác. Lạm phát Việt Nam trong những năm gần đây là khá cao, luôn nằm ở mức hai con số. Bên cạnh đó, tiền đồng Việt Nam cũng bắt đầu mất giá so với các đồng tiền mạnh khác trên thế giới. Mặc dù đồng tiền mất giá có thể thúc đẩy xuất khẩu và gia tăng cán cân thương mại, nhưng Việt Nam hiện nay chỉ xuất khẩu những hàng hóa thô với giá cả thấp nên lợi ích của việc này là không đáng kể. Trong cơ cấu nợ của Việt Nam, nợ nước ngoài chiếm đến 80% trong đó chiếm tỉ trọng đa số là các đồng tiền mạnh như USD (22%), EUR (9%) và JPY (39%). Lạm phát cao cùng với sự suy yếu của đồng tiền nội địa vô hình chung đã làm gia tăng giá trị của các khoản nợ, đẩy gánh nặng nợ công, đặc biệt là nợ công nước ngoài ngày một gia tăng.
Cuộc khủng hoảng nợ công Châu Âu không những làm giảm lòng tin của các nhà đầu tư mà còn gióng lên hồi chuông cảnh báo đối với các nước phát triển có mức nợ công cao khi mà khu vực đồng Euro lớn mạnh cũng có thể bị đánh sập. Trong năm 2010 World Bank đã chính thức công bố Việt Nam trở thành nước có mức thu nhập trung bình, thuộc nhóm thu nhập trung bình thấp (1000-4000USD/Người/Năm). Do đó, trong tương lai Việt Nam khó có thể có được các khoản vay nợ nước ngoài với khối lượng lớn và lãi suất ưu đãi như trước đây.Với một nguồn vốn vay hạn chế, để có thể thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, Việt Nam cần phải gia tăng hiệu quả trong việc sử dụng nguồn vốn của mình. Việc kinh tế tăng trưởng và phát triển một cách nhanh và bền vững sẽ giúp khôi phục niềm tin của các nhà đầu tư quốc tế cũng như tăng cường khả năng chi trả nợ của Việt Nam trong tương lai.
3.2.4 Rủi ro từ khối DNNN
Bên cạnh các rủi ro về khả năng thanh toán, thanh khoản và các bất ổn vĩ mô, nợ công Việt Nam còn phải đối mặt với các rủi ro đến từ khối DNNN. Các DNNN có tương quan với nợ công dựa trên hai đặc điểm sau: (i) các khoản vay nợ của DNNN được chính phủ bảo lãnh (trực tiếp) và (ii) các khoản nợ của DNNN đối với Ngân hàng Phát triển (VDB), nợ các ngân hàng thương mại hoặc nợ chéo nhau giữa các tập đoàn, tổng công ty nhà nước thua lỗ nặng nhưng không thể phát sản. Theo như công bố trong bản tin nợ nước ngoài số 7 của Bộ tài chính, nợ nước ngoài của các DNNN được chính phủ bảo lãnh tính đến thời điểm cuối năm 2010 là 4642.75 triệu USD tương đương 14.29% nợ nước ngoài của cả nước. Đối với trường hợp thứ hai, mặc dù các khoản nợ này không được bảo lãnh nhưng Chính phủ vẫn phải đứng ra dùng Ngân sách nhà nước hỗ trợ nhằm đảm bảo tình hình kinh tế vĩ mô được ổn định.
3.2.4.1 Quy mô của khối DNNN
Mặc dù trong những năm 2000 nhà nước đã thực hiện việc cổ phần hóa các DNNN, làm cho số lượng các doanh nghiệp này làm giảm mạnh nhưng khu vực DNNN hiện nay vẫn đang chiếm tỉ trọng lớn trong nền kinh tế. Các DNNN được thành lập mới mục đích là đầu tàu kinh tế, giữ vai trò chủ đạo trong công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Trong những năm đầu của công cuộc đổi mới Khu vực DNNN đã có những đóng góp to lớn trong công cuộc đổi mới đất nước cũng như góp phần tạo ra việc làm cho toàn xã hội. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, quy mô của khu vực DNNN đã mở rộng quá mức thêm vào đó là sự đầu tư tràn lan vào tất cả các ngành nghề cộng với việc thiếu cơ chế giám sát nghiêm ngặt và minh bạch làm cho công tác quản lý các DNNN bị buông lỏng, hiệu quả đầu tư suy giảm mạnh (thể hiện qua chỉ số ICOR cao – hình .. ) và do đó mang lại rủi ro lớn cho nền kinh tế.
Hình 3.15 Chỉ sổ ICOR của khu các thành phần kinh tế Việt Nam, 2000-2010
Nguồn: Bùi Trinh (2011)
3.2.4.2 Khả năng tiếp cận nguồn vốn của khối DNNN
Về cơ bản, nguồn vốn của DNNN bắt nguồn từ: (i) ngân sách nhà nước, (ii) tín dụng thương mại và (iii) lợi nhuận giữ lại. Mặc dù trên danh nghĩa pháp lý, các DNNN được xem là bình đẳng đối với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Tuy nhiên, các DNNN vẫn thường xuyên nhận được hỗ trợ đáng kể từ nhà nước trong việc tiếp cận các nguồn vốn tín dụng thương mại, tín dụng nhà nước và các nguồn lực khác. Bất cứ khi nào gặp khó khăn, các DNNN đều nhận được sự hỗ trợ của Chính phủ thông qua nhiều hình thức khác nhau như bổ sung vốn, khoanh nợ, giãn nợ, chuyển nợ. Điển hình là Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin) mất khả năng chi trả khi mà mức dư nợ lên quá cao, tổng dư nợ lên đến 86.000 tỉ đồng và nợ đến hạn vượt mức 14.000 tỉ đồng, Chính phủ đã hỗ trợ bằng cách bổ sung vốn (gia tăng vốn điều lệ hơn 5600 tỉ đồng), chuyển nợ (chuyển gánh nặng nợ sang các tập toàn, tổng công ty nhà nước khác) và giãn nợ (Nhà nước bảo lãnh các khoản nợ ngân hàng), do đó Vinashin hiện nay vẫn đang tiếp tục tồn tại.
4.89 6.94 2.93 5.2 7.43 9.68 4.01 15.71 0 5 10 15 20
Tổng Nhà nước Ngoài nhà nước FDI 2000-2005 2006-2010
3.2.4.3 Ảnh hưởng của khu vực DNNN đến nợ công
Theo quy định của Luật quản lý nợ công, nợ công không bao gồm nợ của khu vực DNNN, chỉ có nợ của DNNN được Chính phủ bảo lãnh mới được tính vào tổng nợ công của nền kinh tế. Nhà nước hậu thuẫn cho các DNNN nhằm biến chúng thành các mũi nhọn kinh tế, làm bàn đạp phát triển cho cả nền kinh tế Việt Nam. Tuy nhiên, các DNNN lại sử dụng những ưu đãi này đầu tư dàn trải vào nhiều ngành kinh doanh không phải là thế mạnh của mình như ngân hàng, chứng khoán, bất động sản, các khu nghỉ dưỡng... có hiệu quả kinh tế thấp, lãng phí nguồn vốn đầu tư. Mặc dù nợ được chính phủ bảo lãnh chỉ chiếm tỉ trọng rất thấp trong tổng nợ của khu vực DNNN nhưng rủi ro của khu vực này đối với nợ công nằm ở chổ khi các DNNN gặp khó khăn Chính phủ sẽ ra tay hỗ trợ và với những hỗ trợ như thế cuối cùng sẽ dẫn đến gia tăng chi tiêu ngân sách. Khi ngân sách liên tục thâm hụt để bù đắp cho những thua lỗ của khu vực DNNN thì Chính phủ sẽ buộc phải phát hành trái phiếu từ đó làm cho nợ công Việt Nam gia tăng.
Một trong những hình thức gián tiếp làm gia tăng nợ công là những khoản vay ưu đãi của Ngân hàng phát triển (VDB) cho DNNN. Nguồn vốn của ngân hàng phát triển có đến hơn 70% là nhận vốn ODA cho vay lại và phát hành chứng từ có giá, những khoản tiền này được chính phủ bảo đảm hoàn trả. Nói cách khác, nguồn vốn của Ngân hàng phát triển có nguồn gốc chủ yếu là từ nợ công. Các hình thức như khoanh nợ (nợ của các NHTM) thì đến cuối cùng Chính phủ vẫn phải bỏ tiền ra để bù đắp. Còn hình thức chuyển nợ cho các DNNN khác thì khi các DNNN này găp khó khăn, gánh nặng nợ lại đè lên vài của Chính phủ.
Với việc đầu tư dàn trải, kém hiệu quả dẫn đến việc thua lỗ trầm trọng như các tập đoàn như Vinashin, EVN, Vinalines, tập đoàn Sông Đà và các DNNN khác trong thời gian qua. Các khoản nợ mà các tập đoàn này không thể trả đúng hạn cho các ngân hàng thương mại, cho Ngân hàng phát triển và cho các chủ nợ nước ngoài thì đến cuối cùng chúng sẽ biến thành các khoản nợ xấu và Chính phủ phải đứng ra chi trả, gia tăng thâm hụt NSNN và từ đó làm gia tăng quy mô nợ công.
3.3 Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam
Dựa trên World Bank (2006) và IMF (2011) về các hướng dẫn đánh giá tính bền vững của nợ ở những quốc gia đang phát triển (Debt Sustainability Analysis – DSA), nghiên cứu sẽ ứng dựng vào phân tích đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam. Mục tiêu của phân tích tính bền vững của nợ là nhằm đánh giá khả năng của một quốc gia trong việc tài trợ cho các chính sách tài khóa của nó cũng như chi trả các nghĩa vụ nợ sắp đến mà không phải thực hiện các điều chính quá mức làm tổn hại đế ổn định kinh tế vĩ mô và/hoặc các đối tác kinh tế của quốc gia đó.
3.3.1 Nợ bền vững là như thế nào?
Theo IMF (2011), nợ được xem là bền vững khi người đi vay được kỳ vọng là có khả năng tiếp tục trả nợ mà không cần phải thực hiện các khoản điều chính lớn và phi thực tế trong cán cân thu nhập – chi tiêu. Tính bền vững của nợ do đó được thể hiện thông qua khả năng thanh toán, khả năng thanh khoản và khả năng điều chỉnh của một quốc gia. Trong đó:
Một Chính phủ được xem là có khả năng thanh toán khi giá trị hiện tại (PV) của các khoản chi tiêu hiện tại và tương lai không lớn hơn giá trị hiện tại của các khoản thu nhập trong hiện tại và tương lai.
Một Chính phủ được xem là có khả năng thanh khoản khi nó có khả năng gia hạn các nghĩa vụ nợ tới hạn một cách dễ dàng.
Tính bền vững của nợ còn bao gồm khái niệm về các yếu tố chính trị xã hội mà chỉ có thể điều chỉnh một cách giới hạn trong chi tiêu và doanh thu và do đó quyết định mức sẵn lòng trả của một quốc gia.
3.3.2 Phân tích bền vững nợ công Việt Nam 3.3.2.1 Các chỉ số phản ánh gánh nặng nợ 3.3.2.1 Các chỉ số phản ánh gánh nặng nợ
Chỉ số nghĩa vụ nợ (Debt service indicator) cung cấp thông tin về các nguồn lực mà một quốc gia dùng để chi trả nợ và các gánh nặng mà nó gây ra thông qua việc lấy mất khả năng sử dụng vào mục đích khác của các nguồn lực tài chính. So sánh nghĩa vụ nợ đối với khả năng chi trả của một quốc gia sẽ cung cấp những chỉ báo tốt