Để có bù đắp cho những thâm hụt ngân sách do chi tiêu của mình, Chính phủ phải thực hiện vay nợ. Việc thâm hụt ngân sách liên tục qua các năm là nguyên nhân chính dẫn đến mức nợ công ngày càng gia tăng.
Trên thế giới, thâm hụt ngân sách được tính toán bằng nhiều cách khác nhau. Phân theo cấp chính quyền, ở nhiều quốc gia, thâm hụt ngân sách chỉ bao gồm chệnh lệch giữa thu và chi của chính quyền trung ương. Ở một số quốc gia khác, thâm hụt ngân sách còn bao gồm cả thu và chi của chính quyền địa phương. Theo cách tính của
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 Indonesia Malaysia Philippines Singapore Thái Lan Việt Nam Trung Quốc Ấn Độ
Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), thâm hụt ngân sách là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi của cả chính quyền địa phương và chính quyền trung ương, không bao gồm khoản chi trả nợ gốc.
Ở Việt Nam, thâm hụt ngân sách hàng năm được định nghĩa là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi ngân sách của chính quyền trung ương và địa phương trong năm đó của Chính phủ. Trong báo cáo ngân sách nhà nước hàng năm của Bộ tài chính (MoF), con số thâm hụt ngân sách được đưa ra theo hai quan niệm: (i) quan niệm thế giới (không bao gồm cả chi trả nợ gốc) và (ii) quan niệm Việt Nam (bao gồm cả chi trả nợ gốc).
Tuy nhiên, dù tính theo quan niệm nào thì ngân sách Việt Nam cũng trải qua tình trạng thâm hụt đa số trong vòng 10 năm trở lại đây (Bảng 3.2 ). Có thể thấy rằng Việt Nam đang theo đuổi chính sách thâm hụt ngân sách để kích thích tăng trưởng. Trong giai đoạn từ 2003 – 2007, thâm hụt ngân sách bình quân của Việt Nam chỉ nằm ở mức 1.29%, con số này tăng lên đến 2.75% trong giai đoạn 2008 – 2011, gấp hai lần so với giai đoạn 2003 – 2007. Nguyên nhân của việc này là do những chi tiêu tài khóa nhằm kích thích tổng cầu đối phó với tình trạng suy giảm tăng trưởng gây ra bởi cuộc khủng hoảng tài chính thế giới.
Bảng 3.2 Thâm hụt ngân sách của Việt Nam, 2001 – 2011 (%GDP)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
MoF 1 -1.8 -1.1 -0.9 -0.9 -1.76 -1.81 -3.69 -2.36 -3.14
MoF 2 -4.9 -4.9 -4.86 -4.99 -5.65 -4.58 -6.9 -5.5 -4.9
IMF -2.78 -2.35 -3.25 -0.19 -1.31 0.3 -2.18 -0.54 -7.17 -5.19 -2.69
ADB -3.5 -2.3 -2.2 0.2 -1.1 1.3 -1 -0.7 -3.9 -4.5 -2.5
Nguồn: Báo cáo NSNN hàng năm của Bộ tài chính
World Economic Outlook – IMF (2012) Key Indicator for Asia and the Pacific (2012)
Trung bình trong giai đoạn 2009 – 2011, tỉ lệ thâm hụt ngân sách của Việt Nam thuộc hàng cao khi so sánh với các nước trong khu vực. Tuy nhiên, cơ chế hạch toán ngân sách Việt Nam còn nhiều hạn chế, chưa tuân theo thông lệ quốc tế (Phạm Thế Anh, 2012). Cụ thể là các khoản chi ngân sách từ nguồn thu Trái phiếu Chính phủ tài trợ cho các dự án giáo dục, y tế, thủy lợi…chưa được tính vào thâm hụt ngân sách. Bên cạnh đó, chi đầu tư cho những công trình lớn với khoản thời gian dài, ngân sách thườn được phân bổ dàn vào quyết toán ngân sách nhiều năm chứ không tính hoàn toàn vào năm đầu tư – năm phát hành trái phiếu vay nợ. Việc này đã làm cho các con số thống kê trở nên thiếu chính xác trong việc phản ánh tình trạng thực tế của thâm hụt ngân sách. Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khóa cũng như cách tính nợ công của Việt Nam gây ra rất nhiều khó khăn trong việc so sánh, đánh giá và quản lý rủi ro nợ công Việt Nam.
Hình 3.5 Thâm hụt Ngân sách của Việt Nam và các nước trong khu vực – 2010 (% GDP)
Nguồn : ADB - Key Indicator for Asia and the Pacific 2012 3.1.3 Quy mô nợ công
Theo đồng hồ nợ công thế giới của thời báo The Economist, nợ công Việt Nam tính đến thời điểm cuối năm 2012 là vào khoảng 63.36 tỷ USD, tương đương 50.7% GDP . Theo số liệu này thì hiện nay mỗi người dân Việt Nam phải gánh số nợ gần 800 USD. Nếu so với thời điểm năm 2002, nợ công Việt Nam đã tăng hơn 5 lần, từ 11.78 tỷ USD và tỷ lệ phần trăm GDP cũng tăng nhanh chóng từ 36.3% lên 50.7%. Hình 3.6 Quy mô nợ công Việt Nam, 2002-2014
Nguồn: The Economist Intelligence Unit
Biểu đồ trên cho thấy nợ công của Việt Nam liên tục gia tăng từ năm 2002 đến nay, tốc độ tăng trưởng nợ công bình quân hằng năm của Việt Nam trong giai đoạn này là vào khoảng 18%, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân hiện nay ( khoảng 7%). Tuy nhiên, kể từ năm 2011 nợ công của Việt Nam có xu hướng giảm xuống. Tạp chí The Economist dự báo rằng nợ công trong năm 2013 của Việt Nam sẽ giảm xuống 49.4% và còn 48.1% trong năm 2014.
-0.7 -5.4 -4.5 -3.5 -2.4 -4.5 -1.7 -4.9 -6.0 -5.0 -4.0 -3.0 -2.0 -1.0 0.0
Indonesia Malaysia Myanmar Philippines Thái Lan Việt Nam Trung
Quốc Ấn Độ Thâm hụt ngân sách (%GDP) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Nợ công (Tỷ USD) Nợ công (% GDP)
Hình 3.7 Quy mô nợ công của Việt Nam và các nước trong khu vực, 2012
Nguồn : Tổng hợp dựa trên số liệu của thời báo The Economist
Mức nợ công bình quân đầu người của Việt Nam vào năm 2012 là 797 USD, nếu so sánh với các nước trong khu vực như Thái Lan (2.280 USD), Trung Quốc (878 USD), Ấn Độ (985 USD), Indonesia (702 USD), Malaysia (5.153 USD), Philippines (1.122 USD) thì nợ công của Việt Nam hiện vẫn đang nằm ở mức thấp. Tuy nhiên nếu nhìn vào con số tỷ lệ nợ công trên GDP thì mức nợ công của nước ta nằm ở mức khá cao, nguyên nhân là do quy mô GDP của Việt Nam còn thấp so với các nước trong khu vực.
3.1.4 Cơ cấu nợ công
Nợ công có thể được phân loại theo nhiều hình thức khác nhau, hình thức phân loại thứ nhất có thể kể đến là phân loại theo hình thức vay nợ.
Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam năm 2009, Nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Dựa trên báo cáo gần đây nhất của Bộ trưởng Bộ Tài chính Vương Đình Huệ gửi lên chính phủ tháng 10/2012 và văn bản trả lời của Bộ Trưởng tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XIII, tháng 11/2012, số liệu về nợ công của Việt Nam được tổng hợp trong bảng sau: Bảng 3.3 Nợ công Việt Nam theo định nghĩa Việt Nam và định nghĩa thế giới
Tỉ đồng % GDP
Nợ công theo định nghĩa Việt Nam 1,391,478 55%
Nợ Chính phủ 1,095,654 43.10%
Nợ được chính phủ bảo lãnh 285,124 11.30% Nợ chính quyền địa phương 19,699 0.60%
Nợ công theo định nghĩa Quốc tế 2,683,878 106%
Nợ công theo định nghĩa Việt Nam 1,391,478 55%
Nợ của DNNN 1,292,400 51%
Nguồn: Vũ Minh Long (2013)
Từ bảng số liệu trên có thể thấy rằng, nếu nợ công Việt Nam được tính toán một cách đầy đủ, nợ công Việt Nam đang nằm ở mức 106% GDP. Con số này vượt quá
50.70% 45.40% 15.40% 48.70% 24.50% 54% 50.70% 0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% Nợ công (% GDP)
tất cả các ngưỡng an toàn đề xuất cho cả các nước phát triển trong các nghiên cứu thực nghiệm là 90 – 100% (Checherita và Rother (2010), Kumar và Woo (2010) và Reinhart và Rogoff (2010)).
Phân loại nợ công theo tiêu chí nguồn gốc địa lý
Hình 3.8 Nợ công nước ngoài và tổng dư nợ nước ngoài Việt Nam, giai đoạn 2003-2011
Nguồn: Số liệu được tổng hợp từ Bản tin nợ nước ngoài 1 – 7 của Bộ tài chính.
Nợ công nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong cơ cấu nợ công của Việt Nam. Nhìn vào biểu đồ so sánh giữa nợ công nước ngoài và tổng nợ nước ngoài, có thể thầy rằng phần lớn nợ nước ngoài đều thuộc nợ công. Nợ công nước ngoài nằm trong khoảng từ 25% đến 30% GDP. Nguồn cung cấp nợ công nước ngoài của Việt Nam đến chủ yếu từ các khoản vay từ IMF và các khoản vay ODA. Tính đến tháng 12/2010, có 3 đồng tiền lớn đang chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam, đó là Euro, USD và JPY (Hình 3.9). Thêm vào đó, cả ba đồng tiền này đều là đồng tiền mạnh và đang có xu hướng lên giá khi mà kinh tế thế giới đang trên đà phục hồi của nền kinh tế thế giới và do đó sẽ gây sức ép không nhỏ lên Việt Nam khi mà giá trị của các khoản nợ sẽ ngày một gia tăng.
Các khoản vay ODA đã góp phần tích cực trong việc cung cấp vốn cho nền kinh tế, đồng thời các điều khoản ưu đãi của ODA cũng giúp Việt Nam giảm bớt gánh nặng về nợ công. Tuy nhiên, với cơ cấu nợ nước ngoài cao sẽ tạo ra những bất ổn vĩ mô và làm gia tăng rủi ro cơ cấu nợ công trong tương lai.
Kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng nợ công Châu Âu cho thấy, với một tỷ trọng nợ nước ngoài quá cao, Chính phủ sẽ mất đi tính chủ động trong việc ứng phó với các biến động kinh tế thế giới và khó có thể kiểm soát được các món nợ do những món nợ này phụ thuộc vào tỷ giá hối đoái và tâm lý của nhà đầu tư quốc tế.
Hình 3.9 Cơ cấu nợ công Việt Nam phân theo loại tiền, 2010
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nợ công nước ngoài Nợ nước ngoài
Nguồn: MoF - Bản tin nợ nước ngoài số 7 (2010)
Phân loại theo tiêu chí lãi suất
Theo số liệu được công bố trong bản tin nợ nước ngoài số 7 của Bộ tài chính (2010), nợ nước ngoài của Việt Nam tính đến tháng 12/2010 là xấp xỉ 28 tỷ USD, trong đó nợ vay với lãi suất cố định có tỉ trọng hơn 90%. Các khoản nợ nước ngoài của Việt Nam phần lớn có nguồn gốc từ nguồn vốn ODA nên đa số đều có lãi suất thấp. Các khoản vay có lãi suất từ 1% đến 2.99% chiếm đến 21.289 tỷ USD, tuy nhiên Bảng 3.4 cho ta thấy các khoản vay lãi suất cao và các khoản vay với lãi suất thả nổi đang ngày càng tăng lên, cụ thể là: các khoản vay với lãi suất thả nổi đã tăng hơn 3 lần trong năm 2009, đạt mức 1,913 tỷ USD và tiếp tục duy trì ở mức 1,961 tỷ USD trong năm 2010; các khoản vay với mức lãi suất cố định cao ( 6%-10%) cũng tăng gấp 2 lần vào năm 2010, đạt 1,89 Tỷ USD. Mức lãi suất trung bình nợ nước ngoài của chính phủ cũng đã liên tục gia tăng trong giai đoạn 2006 – 2010. Theo tính toán của Cục quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, lãi suất trung bình nợ nước ngoài đã gia tăng từ 1,54% năm 2006 lên đến 2.1% năm 2010. Với mức lãi suất trung bình liên tục gia tăng như vậy, chi phí trả lãi đang ngày càng trở thành một gánh nặng đáng lo ngại đối với Chính phủ.
EUR 9% USD 39% JPY 22% SDR 27% Khác 3%
Bảng 3.4 Cơ cấu dư nợ nước ngoài của chính phủ phân theo lãi suất vay, 2006 – 2010
(Triệu USD, áp dụng tỷ giá quy đổi tại thời điểm cuối kỳ)
2006 2007 2008 2009 2010 TỔNG CỘNG 14,610.15 17,270.60 18,916.05 23,942.51 27,857.76 LÃI SUẤT CỐ ĐỊNH 14,362.51 16,839.67 18,294.36 22,029.11 25,895.93 0% - 0.99% 239.46 299.07 257.82 281.73 563.17 1% - 2.99% 11,443.86 13,917.54 15,553.96 19,325.39 21,289.85 3% - 5.99% 1,521.78 1,492.99 1,557.09 1,502.96 2,152.22 6% - 10% 1,157.42 1,130.07 925.49 919.04 1,890.69 LÃI SUẤT THẢ NỔI 247.64 430.93 621.68 1,913.39 1,961.83 LIBOR 6 THÁNG 192.12 369.91 508.26 1,728.66 1,798.86 LÃI SUẤT THẢ NỔI NIB 14.12 3.10
EURO LIBOR 6 THÁNG 41.41 57.92 113.42 184.74 162.97
Nguồn: MoF - Bản tin nợ nước ngoài số 7 (2010) 3.1.5 Tình hình sử dụng nợ công
3.1.5.1 Đầu tư công lớn
Đầu tư công là đầu tư của khu vực công, bao gồm chi tiêu của khu vực nhà nước đầu tư vào các hàng hóa công và dịch vụ công cộng như: trường học, bệnh viện, đường xá, quốc phòng, cầu cảng…Nguồn vốn đầu tư công có thể bắt nguồn từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước hoặc viện trợ phát triển của nước ngoài. Theo thông lệ thế giới, đầu tư công còn bao gồm các dự án kinh doanh thực hiện bởi các DNNN. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, các khoản đầu tư công thực hiện thông qua DNNN lại không được hạch toán vào thâm hụt ngân sách nhà nước hàng năm, chỉ có các khoản vay của DNNN được chính phủ bảo lãnh mới có thể được tính vào nợ công.
Đầu tư công (bao gồm đầu tư của khu vực DNNN) có thể tác động đến nợ công thông qua các kênh sau: (i) Chính phủ đi vay để đầu tư; (ii) Chính phủ vay về để cho vay lại; (iii) Chính phủ bảo lãnh cho DNNN đi vay để đầu tư và (iv) Chính quyền địa phương vay nợ (trực tiếp hoặc gián tiếp) để đầu tư tại địa phương.
Có thể thấy trong bảng 3.5 trong giai đoạn 2000-2011, Tổng mức đầu tư toàn xã hội
của Việt Nam nằm ở hàng cao nhất thế giới, trung bình vào khoảng 39.7% GDP và
tốc độ gia tăng 17.3% mỗi năm. Trong cơ cấu của tổng đầu tư, tỉ trọng đầu tư công
có xu hưởng giảm dần kể từ năm 2000 nhưng vẫn là khu vực chiếm tỉ trọng cao
nhất, xấp xỉ 40% tổng đầu tư. Ngược lại với khu vực nhà nước, vốn đầu tư của khu
vực ngoài nhà nước liên tục gia tăng, đến năm 2011 đạt 35.2%. Vốn của khu vực
kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tăng mạnh sau năm Việt Nam gia nhập thành công
WTO (2006), từ 16.3% giai đoạn 2000-2006 lên đến 26.5% giai đoạn 2007-2011.
Bảng 3.5 Quy mô và cơ cấu của tổng mức đầu tư xã hội Việt Nam, 2000-2011 Năm (nghìn tỷ Giá trị đồng) Tốc độ gia tăng (%) % GDP Cơ cấu (%)
Nhà nước ngoài nhà nước Nước ngoài 2000 151,183 15.26 34.23% 59.1 22.9 18.0 2001 170,496 12.77 35.42% 59.8 22.6 17.6 2002 200,145 17.39 37.36% 57.3 25.3 17.4 2003 239,246 19.54 39.00% 52.9 31.1 16.0 2004 290,927 21.60 40.67% 48.1 37.7 14.2 2005 343,135 17.95 40.89% 47.1 38.0 14.9 2006 404,712 17.95 41.54% 45.7 38.1 16.2 2007 532,093 31.47 46.52% 37.2 38.5 24.3 2008 616,735 15.91 41.53% 33.9 35.2 30.9 2009 708,826 14.93 42.74% 40.5 33.9 25.6 2010 830,278 17.13 41.91% 38.1 36.1 25.8 2011 877,850 5.73 34.63% 38.9 35.2 25.9
Nguồn: Tổng hợp và tính toán của tác giả từ số liệu của Tổng cục thống kê
Với mức tiết kiệm trong nước và tiết kiệm quốc gia chỉ nằm ở mức 28.3 và 31.1% GDP, sự gia tăng liên tục của tổng vốn đầu tư xã hội cũng như tổng vốn đầu tư công sẽ tạo ra sự thiếu hụt về vốn do cung không đủ cầu, tiết kiệm vượt quá đầu tư và do đó sẽ dẫn đến sự gia tăng nhanh chóng của việc vay mượn nợ nước ngoài cũng như gia tăng của cung tiền trong nước nhằm đáp ứng cho nhu cầu đầu tư.
Hình 3.10 Tiết kiệm và đầu tư của Việt Nam, 2000-2011
Nguồn: ADB - Key Indicators for Asia and the Pacific 2012 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Tiết kiệm nội địa Tiết kiệm quốc gia
Bảng 3.6 Quy mô và cơ cấu của đầu tư công Việt Nam, 2000-2011 Năm (nghìn tỷ Giá trị đồng) Tốc độ gia tăng (%) % GDP Tỷ trọng các nguồn vốn (%) Ngân sách Vay DNNN 2000 89,417 16.21 20.25 43.6 31.1 25.3 2001 101,973 14.04 21.19 44.7 28.2 27.1 2002 114,738 12.52 21.42 43.8 30.4 25.8 2003 126,558 10.30 20.63 45.0 30.8 24.2 2004 139,831 10.49 19.55 49.5 25.5 25.0 2005 161,635 15.59 19.26 54.4 22.3 23.3 2006 185,102 14.52 19.00 54.1 14.5 31.4 2007 197,989 6.96 17.31 54.2 15.4 30.4 2008 209,031 5.58 14.08 61.8 13.5 24.7 2009 287,534 37.56 17.34 64.3 14.1 21.6 2010 316,285 10.00 15.97 44.8 36.6 18.6 2011 341,555 7.99 13.47 52.1 33.4 14.5 Nguồn: Tổng cục thống kê
Các nguồn vốn tại trợ cho đầu tư công bao gồm tài trợ từ ngân sách nhà nước, tài trợ từ vốn vay và tài trợ từ vốn của DNNN. Trong đó tài trợ từ ngân sách nhà nước chiếm tỉ trọng cao nhất. Trung bình trong giai đoạn 2000-2011, tỉ trọng tài trợ đầu tư công của ngân sách nhà nước là 51%, tài trợ từ vốn vay và vốn của DNNN lần
