Nợ công có thể được phân loại theo nhiều hình thức khác nhau, hình thức phân loại thứ nhất có thể kể đến là phân loại theo hình thức vay nợ.
Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam năm 2009, Nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Dựa trên báo cáo gần đây nhất của Bộ trưởng Bộ Tài chính Vương Đình Huệ gửi lên chính phủ tháng 10/2012 và văn bản trả lời của Bộ Trưởng tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XIII, tháng 11/2012, số liệu về nợ công của Việt Nam được tổng hợp trong bảng sau: Bảng 3.3 Nợ công Việt Nam theo định nghĩa Việt Nam và định nghĩa thế giới
Tỉ đồng % GDP
Nợ công theo định nghĩa Việt Nam 1,391,478 55%
Nợ Chính phủ 1,095,654 43.10%
Nợ được chính phủ bảo lãnh 285,124 11.30% Nợ chính quyền địa phương 19,699 0.60%
Nợ công theo định nghĩa Quốc tế 2,683,878 106%
Nợ công theo định nghĩa Việt Nam 1,391,478 55%
Nợ của DNNN 1,292,400 51%
Nguồn: Vũ Minh Long (2013)
Từ bảng số liệu trên có thể thấy rằng, nếu nợ công Việt Nam được tính toán một cách đầy đủ, nợ công Việt Nam đang nằm ở mức 106% GDP. Con số này vượt quá
50.70% 45.40% 15.40% 48.70% 24.50% 54% 50.70% 0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% Nợ công (% GDP)
tất cả các ngưỡng an toàn đề xuất cho cả các nước phát triển trong các nghiên cứu thực nghiệm là 90 – 100% (Checherita và Rother (2010), Kumar và Woo (2010) và Reinhart và Rogoff (2010)).
Phân loại nợ công theo tiêu chí nguồn gốc địa lý
Hình 3.8 Nợ công nước ngoài và tổng dư nợ nước ngoài Việt Nam, giai đoạn 2003-2011
Nguồn: Số liệu được tổng hợp từ Bản tin nợ nước ngoài 1 – 7 của Bộ tài chính.
Nợ công nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong cơ cấu nợ công của Việt Nam. Nhìn vào biểu đồ so sánh giữa nợ công nước ngoài và tổng nợ nước ngoài, có thể thầy rằng phần lớn nợ nước ngoài đều thuộc nợ công. Nợ công nước ngoài nằm trong khoảng từ 25% đến 30% GDP. Nguồn cung cấp nợ công nước ngoài của Việt Nam đến chủ yếu từ các khoản vay từ IMF và các khoản vay ODA. Tính đến tháng 12/2010, có 3 đồng tiền lớn đang chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam, đó là Euro, USD và JPY (Hình 3.9). Thêm vào đó, cả ba đồng tiền này đều là đồng tiền mạnh và đang có xu hướng lên giá khi mà kinh tế thế giới đang trên đà phục hồi của nền kinh tế thế giới và do đó sẽ gây sức ép không nhỏ lên Việt Nam khi mà giá trị của các khoản nợ sẽ ngày một gia tăng.
Các khoản vay ODA đã góp phần tích cực trong việc cung cấp vốn cho nền kinh tế, đồng thời các điều khoản ưu đãi của ODA cũng giúp Việt Nam giảm bớt gánh nặng về nợ công. Tuy nhiên, với cơ cấu nợ nước ngoài cao sẽ tạo ra những bất ổn vĩ mô và làm gia tăng rủi ro cơ cấu nợ công trong tương lai.
Kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng nợ công Châu Âu cho thấy, với một tỷ trọng nợ nước ngoài quá cao, Chính phủ sẽ mất đi tính chủ động trong việc ứng phó với các biến động kinh tế thế giới và khó có thể kiểm soát được các món nợ do những món nợ này phụ thuộc vào tỷ giá hối đoái và tâm lý của nhà đầu tư quốc tế.
Hình 3.9 Cơ cấu nợ công Việt Nam phân theo loại tiền, 2010
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nợ công nước ngoài Nợ nước ngoài
Nguồn: MoF - Bản tin nợ nước ngoài số 7 (2010)
Phân loại theo tiêu chí lãi suất
Theo số liệu được công bố trong bản tin nợ nước ngoài số 7 của Bộ tài chính (2010), nợ nước ngoài của Việt Nam tính đến tháng 12/2010 là xấp xỉ 28 tỷ USD, trong đó nợ vay với lãi suất cố định có tỉ trọng hơn 90%. Các khoản nợ nước ngoài của Việt Nam phần lớn có nguồn gốc từ nguồn vốn ODA nên đa số đều có lãi suất thấp. Các khoản vay có lãi suất từ 1% đến 2.99% chiếm đến 21.289 tỷ USD, tuy nhiên Bảng 3.4 cho ta thấy các khoản vay lãi suất cao và các khoản vay với lãi suất thả nổi đang ngày càng tăng lên, cụ thể là: các khoản vay với lãi suất thả nổi đã tăng hơn 3 lần trong năm 2009, đạt mức 1,913 tỷ USD và tiếp tục duy trì ở mức 1,961 tỷ USD trong năm 2010; các khoản vay với mức lãi suất cố định cao ( 6%-10%) cũng tăng gấp 2 lần vào năm 2010, đạt 1,89 Tỷ USD. Mức lãi suất trung bình nợ nước ngoài của chính phủ cũng đã liên tục gia tăng trong giai đoạn 2006 – 2010. Theo tính toán của Cục quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, lãi suất trung bình nợ nước ngoài đã gia tăng từ 1,54% năm 2006 lên đến 2.1% năm 2010. Với mức lãi suất trung bình liên tục gia tăng như vậy, chi phí trả lãi đang ngày càng trở thành một gánh nặng đáng lo ngại đối với Chính phủ.
EUR 9% USD 39% JPY 22% SDR 27% Khác 3%
Bảng 3.4 Cơ cấu dư nợ nước ngoài của chính phủ phân theo lãi suất vay, 2006 – 2010
(Triệu USD, áp dụng tỷ giá quy đổi tại thời điểm cuối kỳ)
2006 2007 2008 2009 2010 TỔNG CỘNG 14,610.15 17,270.60 18,916.05 23,942.51 27,857.76 LÃI SUẤT CỐ ĐỊNH 14,362.51 16,839.67 18,294.36 22,029.11 25,895.93 0% - 0.99% 239.46 299.07 257.82 281.73 563.17 1% - 2.99% 11,443.86 13,917.54 15,553.96 19,325.39 21,289.85 3% - 5.99% 1,521.78 1,492.99 1,557.09 1,502.96 2,152.22 6% - 10% 1,157.42 1,130.07 925.49 919.04 1,890.69 LÃI SUẤT THẢ NỔI 247.64 430.93 621.68 1,913.39 1,961.83 LIBOR 6 THÁNG 192.12 369.91 508.26 1,728.66 1,798.86 LÃI SUẤT THẢ NỔI NIB 14.12 3.10
EURO LIBOR 6 THÁNG 41.41 57.92 113.42 184.74 162.97
Nguồn: MoF - Bản tin nợ nước ngoài số 7 (2010) 3.1.5 Tình hình sử dụng nợ công
3.1.5.1 Đầu tư công lớn
Đầu tư công là đầu tư của khu vực công, bao gồm chi tiêu của khu vực nhà nước đầu tư vào các hàng hóa công và dịch vụ công cộng như: trường học, bệnh viện, đường xá, quốc phòng, cầu cảng…Nguồn vốn đầu tư công có thể bắt nguồn từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước hoặc viện trợ phát triển của nước ngoài. Theo thông lệ thế giới, đầu tư công còn bao gồm các dự án kinh doanh thực hiện bởi các DNNN. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, các khoản đầu tư công thực hiện thông qua DNNN lại không được hạch toán vào thâm hụt ngân sách nhà nước hàng năm, chỉ có các khoản vay của DNNN được chính phủ bảo lãnh mới có thể được tính vào nợ công.
Đầu tư công (bao gồm đầu tư của khu vực DNNN) có thể tác động đến nợ công thông qua các kênh sau: (i) Chính phủ đi vay để đầu tư; (ii) Chính phủ vay về để cho vay lại; (iii) Chính phủ bảo lãnh cho DNNN đi vay để đầu tư và (iv) Chính quyền địa phương vay nợ (trực tiếp hoặc gián tiếp) để đầu tư tại địa phương.
Có thể thấy trong bảng 3.5 trong giai đoạn 2000-2011, Tổng mức đầu tư toàn xã hội của Việt Nam nằm ở hàng cao nhất thế giới, trung bình vào khoảng 39.7% GDP và tốc độ gia tăng 17.3% mỗi năm. Trong cơ cấu của tổng đầu tư, tỉ trọng đầu tư công có xu hưởng giảm dần kể từ năm 2000 nhưng vẫn là khu vực chiếm tỉ trọng cao nhất, xấp xỉ 40% tổng đầu tư. Ngược lại với khu vực nhà nước, vốn đầu tư của khu vực ngoài nhà nước liên tục gia tăng, đến năm 2011 đạt 35.2%. Vốn của khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tăng mạnh sau năm Việt Nam gia nhập thành công WTO (2006), từ 16.3% giai đoạn 2000-2006 lên đến 26.5% giai đoạn 2007-2011.
Bảng 3.5 Quy mô và cơ cấu của tổng mức đầu tư xã hội Việt Nam, 2000-2011 Năm (nghìn tỷ Giá trị đồng) Tốc độ gia tăng (%) % GDP Cơ cấu (%)
Nhà nước ngoài nhà nước Nước ngoài 2000 151,183 15.26 34.23% 59.1 22.9 18.0 2001 170,496 12.77 35.42% 59.8 22.6 17.6 2002 200,145 17.39 37.36% 57.3 25.3 17.4 2003 239,246 19.54 39.00% 52.9 31.1 16.0 2004 290,927 21.60 40.67% 48.1 37.7 14.2 2005 343,135 17.95 40.89% 47.1 38.0 14.9 2006 404,712 17.95 41.54% 45.7 38.1 16.2 2007 532,093 31.47 46.52% 37.2 38.5 24.3 2008 616,735 15.91 41.53% 33.9 35.2 30.9 2009 708,826 14.93 42.74% 40.5 33.9 25.6 2010 830,278 17.13 41.91% 38.1 36.1 25.8 2011 877,850 5.73 34.63% 38.9 35.2 25.9
Nguồn: Tổng hợp và tính toán của tác giả từ số liệu của Tổng cục thống kê
Với mức tiết kiệm trong nước và tiết kiệm quốc gia chỉ nằm ở mức 28.3 và 31.1% GDP, sự gia tăng liên tục của tổng vốn đầu tư xã hội cũng như tổng vốn đầu tư công sẽ tạo ra sự thiếu hụt về vốn do cung không đủ cầu, tiết kiệm vượt quá đầu tư và do đó sẽ dẫn đến sự gia tăng nhanh chóng của việc vay mượn nợ nước ngoài cũng như gia tăng của cung tiền trong nước nhằm đáp ứng cho nhu cầu đầu tư.
Hình 3.10 Tiết kiệm và đầu tư của Việt Nam, 2000-2011
Nguồn: ADB - Key Indicators for Asia and the Pacific 2012 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Tiết kiệm nội địa Tiết kiệm quốc gia
Bảng 3.6 Quy mô và cơ cấu của đầu tư công Việt Nam, 2000-2011 Năm (nghìn tỷ Giá trị đồng) Tốc độ gia tăng (%) % GDP Tỷ trọng các nguồn vốn (%) Ngân sách Vay DNNN 2000 89,417 16.21 20.25 43.6 31.1 25.3 2001 101,973 14.04 21.19 44.7 28.2 27.1 2002 114,738 12.52 21.42 43.8 30.4 25.8 2003 126,558 10.30 20.63 45.0 30.8 24.2 2004 139,831 10.49 19.55 49.5 25.5 25.0 2005 161,635 15.59 19.26 54.4 22.3 23.3 2006 185,102 14.52 19.00 54.1 14.5 31.4 2007 197,989 6.96 17.31 54.2 15.4 30.4 2008 209,031 5.58 14.08 61.8 13.5 24.7 2009 287,534 37.56 17.34 64.3 14.1 21.6 2010 316,285 10.00 15.97 44.8 36.6 18.6 2011 341,555 7.99 13.47 52.1 33.4 14.5 Nguồn: Tổng cục thống kê
Các nguồn vốn tại trợ cho đầu tư công bao gồm tài trợ từ ngân sách nhà nước, tài trợ từ vốn vay và tài trợ từ vốn của DNNN. Trong đó tài trợ từ ngân sách nhà nước chiếm tỉ trọng cao nhất. Trung bình trong giai đoạn 2000-2011, tỉ trọng tài trợ đầu tư công của ngân sách nhà nước là 51%, tài trợ từ vốn vay và vốn của DNNN lần lượt là 24.7 và 24.3%. Năm 2010 xảy ra biến động mạnh trong tỷ trọng các nguồn vốn tài trợ cho đầu tư công, cụ thể là tài trợ từ ngân sách nhà nước giảm mạnh gần 20%, từ 64.3% năm 2009 xuống còn 44.8% năm 2010. Trong khi đó, vốn vay lại tăng đột biến từ khoảng 14% trong bốn năm trước đó lên 36.6% vào năm 2010.
3.1.5.2 Đầu tư dàn trải
Đầu tư công được dàn trải trên rất nhiều lĩnh vực. Theo số liệu của tổng cục thống kê, chúng ta có thể thầy rằng đầu tư của khu vực nhà nước được dàn trải trên tất cả các lĩnh vực từ các lĩnh vực mang tính công cộng như quốc phòng, an ninh, y tế, giáo dục đến những lĩnh vực mang ý nghĩa kinh doanh thuần túy như công nghiệp chế biến, chế tạo, vận tải kho bãi. Trong đó những ngành chiếm tỷ trọng cao nhất trong đầu tư của nhà nước có thể kể đến là điện và nước, vận tải kho bãi và công nghiệp chế biến chế tạo. Bên cạnh sự đầu tư dàn trải trên nhiều ngành, đầu tư công còn thể hiện sự dàn trải trong một ngành riêng biệt khi có quá nhiều số lượng các công trình xây dựng như cảng biển, sân bay, nhà máy… trong mỗi ngành.
Bảng 3.7 Cơ cấu đầu tư công Việt Nam phân theo ngành, 2005-2011
2005 2007 2008 2009 2010 2011 Tổng số 100 100 100 100 100 100 Nông, Lâm, Ngư nghiệp 7.14 6.75 7.20 5.86 5.86 5.60 Khai khoáng 8.43 7.69 7.79 6.70 6.51 6.29 CN chế biến, chế tạo 8.36 12.17 5.88 8.61 9.52 9.78 Điện và nước 18.73 16.84 16.15 20.63 18.87 18.40 Vận tải, kho bãi 20.68 18.34 22.51 18.10 18.09 17.60 Thông tin và truyền thông 5.57 5.57 5.47 5.57 5.60 5.43 Xây dựng 4.20 4.53 4.77 4.63 5.14 5.35 Chính trị, quốc phòng, an ninh 6.66 7.38 8.58 7.45 7.95 8.02 Giáo dục và đào tạo 5.44 5.30 5.15 3.55 3.95 4.05 Khác 13.91 15.00 16.48 18.91 18.51 19.48
Nguồn: Tổng cục thống kê
3.1.5.3 Hiệu quả đầu tư thấp
Đầu tư công được xem là một trong những động lực chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhưng trong những năm gần đây hiệu quả của đầu tư là tương đối thấp và đang có xu hướng giảm xuống. Thước đo hiệu quả đầu tư là chỉ số ICOR. Chỉ số này cho biết để có thêm một đơn vị sản lượng trong một thời kỳ nhất định cần phải bỏ ra thêm bao nhiêu đồng vốn trong thời kỳ đó. Theo World Bank (2012), hệ số ICOR của Việt Nam giai đoạn 2001-2006 là 4.4 và có xu hướng gia tăng. Nguyên nhân dẫn đến chỉ số ICOR cao ở Việt Nam một phần là do Việt Nam đang trong giai đoạn chuyển đổi, do đó đầu tư tập trung vào cơ sở hạ tầng, bao gồm cơ sở hạ tầng ở vùng sâu vùng xa, xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, mức ICOR này là lớn hơn rất nhiều so với các nước NICs trong cùng thời kỳ chuyển đổi giai đoạn 1961-1980 hay so với các quốc gia trong khu vực như Thái Lan, Trung Quốc.
Bảng 3.8 Tăng trưởng và chỉ số ICOR của các quốc gia trong từng thời kỳ
Quốc gia Giai đoạn GDP (%) tư/GDP Đầu ICOR Hàn quốc 1961-1980 7.9% 23.3 3.0 Đài Loan 1961-1980 9.7% 26.2 2.7 Malaysia 1981-1995 7.2% 32.9 4.6 Indonesia 1981-1995 6.9% 25.7 3.7 Thái Lan 1981-1995 8.1% 33.3 4.1 Trung Quốc 2001-2006 9.7% 38.8 4.0
Hình 3.11 ICOR Việt Nam qua các thời kỳ
Nguồn: Tổng cục thống kê
Việt Nam là một quốc gia thâm dụng lao động nhưng lại tăng trưởng chủ yếu dựa vào vốn. Để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Việt Nam phảis gia tăng nguồn vốn bằng các biện pháp vay mượn từ thị trường tài chính quốc tế, làm gia tăng nợ công. Tuy nhiên tốc độ tăng trưởng lại không cao do hiệu quả sử dụng vốn quá thấp. Một khi tốc độ tăng trưởng kinh tế không thể duy trì được tốc độ cao do việc huy động vốn ngày càng trở nên khó khăn trong điều kiện kinh tế suy thoái như hiện nay có thể đẩy Việt Nam vào nguy cơ vỡ nợ.
3.2 Rủi ro nợ công Việt Nam 3.2.1 Rủi ro thanh toán 3.2.1 Rủi ro thanh toán
Theo thời báo Economist, tính đến thời điểm cuối năm 2012 quy mô nợ công của Việt Nam là vào khoảng 50.7%GDP. Con số này đã vượt mức ngưỡng nợ nguy hiểm 49.7%GDP do Manasse và Roubini (2005) đề xuất, tức là Việt Nam đang nằm trong miền có khả năng vỡ nợ cao. Tuy nhiên, nếu so sánh với các ngưỡng nợ nguy hiểm mà các nghiên cứu thực nghiệm khác đề xuất thì quy mô nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong ngưỡng an toàn.
Cán cân ngân sách của Việt Nam đã liên tục thâm hụt trong vòng nhiều năm trở lại đây. Báo cáo dự toán NSNN 2012, 2013 cho thấy Chính phủ vẫn đang theo đuổi chính sách tài khóa mở rộng nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế với mức thâm hụt hàng năm lên đến 5% GDP. Để có thể bù đắp thâm hụt ngân sách và chi trả các khoản nợ, chính phủ cần phải có một nguồn thu ổn định hoặc phải cắt giảm chi tiêu của mình. Việt Nam hiện đang có mức thu thuế thuộc hàng cao nhất trong khu vực, do đó việc thực hiện gia tăng nguồn thu thông qua các khoản thuế trực tiếp từ doanh nghiệp hoặc người dân là rất khó thực hiện và có thể gây ra bất ổn xã hội.
Khả năng thanh toán nợ của Việt Nam đang ngày càng sụt giảm. Theo số liệu của ADB, tỉ trọng nợ nước ngoài/GDP đã gia tăng hơn 10 điểm phần trăm từ
3.5 4.8
5.24 5.04 6.15
8
1991-1995 1996-2000 2001-2003 2004-2006 2007-2008 2009 (dự tính) ICOR
29.8%GDP năm 2008 lên đến 41.5%GDP năm 2011, trong đó tỉ lệ nợ công nước ngoài/GDP cũng gia tăng hơn 5 điểm phần trăm, đạt 30.9 vào năm 2011. Tổng nợ công/GDP năm 2011 là 56% GDP và giảm xuống còn 50.7% GDP vào năm 2012.