3. LỊCH SỬ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP
3.2.Sự hình thành và phát triển quy trình lập pháp ở Việt Nam
Ở Việt Nam, quy trình lập pháp xuất hiện gắn liền với chức năng và hoạt động lập pháp của Nghị viện kể từ khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, với bản Hiến văn năm 1946.
Giai đoạn 1946 - 1959:
Giai đoạn này, tuy chưa có một văn bản nào quy định cụ thể về quy trình lập pháp của Nghị viện nhưng có thể nhận biết qua một số quy định của Hiến pháp 1946. Theo đó, quy trình lập pháp với giai đoạn đầu tiên là sáng kiến lập
pháp, sau đó là giai đoạn soạn thảo và trình quốc hội xem xét, thảo luận, biểu quyết thông qua và Chủ tịch nước ký công bố ban hành.
Chủ thể của sáng quyền lập pháp vào thời kỳ này là Chính phủ, chỉ có Chính phủ mới có quyền trình các dự án luật ra trước Nghị viện và trình những dự án sắc luật ra trước Ban Thường vụ Quốc hội, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt (Điều 52, Hiến pháp 1946). Việc quy định như vậy là hoàn toàn phù hợp với điều kiện thực tế lúc bấy giờ.
Ngày 18/6/1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ra Sắc lệnh số 72/SL thành lập Hội đồng Tu luật, là hình thức tổ chức ban soạn thảo đầu tiên ở nước ta. Hội đồng này bao gồm đại diện của Chính phủ, toàn thể nhân dân, Ban Thường vụ Quốc hội do cơ quan pháp chế của Chính phủ chủ trì có nhiệm vụ thảo những dự luật cho nước Việt Nam (Điều 1, Sắc lệnh 72/SL ngày 18/6/1949). Từ năm 1950, Hội đồng này được đặt dưới sự chỉ đạo của Ban Thường vụ Quốc hội [53, TR 64]. Như vậy, công việc soạn thảo các văn bản luật, sắc luật chủ yếu do Chính phủ phối hợp với Ban Thường vụ Quốc hội đảm nhiệm [45, TR 175-178].
Sau khi đã hoàn tất công việc soạn thảo, dự luật được Chính phủ trình ra Nghị viện để xem xét, thảo luận và thông qua. Dự luật được thông qua khi có quá nửa tổng số nghị viên có mặt biểu quyết tán thành. Quá trình thảo luận, làm việc của Nghị viện là công khai, công chúng được vào nghe, các báo chí được phép thuật lại các cuộc thảo luận và quyết nghị của Nghị viện. Tuy nhiên trừ những trường hợp đặc biệt, Nghị viện có thể quyết nghị họp kín (Điều 30, Hiến pháp 46); và phải có quá nửa tổng số nghị viên tới họp, hội nghị mới được biểu quyết (Điều 29, Hiến pháp 46).
Đối với những dự luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong thời hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố (Điều 31, Hiến pháp 1946).
Giai đoạn 1959 đến 1980:
Với sự ra đời của Hiến pháp 1959, Nhà nước ta tiếp tục khẳng định con được đi lên chủ nghĩa xã hội. Giai đoạn này, quy trình lập pháp không những được thể hiện ở Hiến pháp 1959 mà còn ở Luật tổ chức Quốc hội. Nhìn chung, quy trình lập pháp thời kỳ này, về cơ bản không khác nhiều so với quy định tại Hiến pháp 1946. Tuy nhiên, có một số điểm mới đáng lưu ý.
Trước hết đó là sự quy định mở rộng và rõ hơn các chủ thể có sáng kiến lập pháp. Theo đó, Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước; Chủ tịch, các phó chủ tịch và các thành viên khác của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 15, 28, Luật tổ chức Quốc hội 1960).
Tiếp theo, là cơ quan soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Theo đó, đối với những dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình sẽ do Ủy ban Pháp chế của Chính phủ (Bộ Tư pháp ngày nay), các Bộ, các cơ quan thuộc lĩnh vực liên quan đảm trách việc soạn thảo. Còn Ủy ban Dự án Pháp luật (Ủy ban Pháp luật ngày
nay) có nhiệm vụ soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh theo quyết định của Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Điểm mới tiếp theo là lần đầu tiên việc thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, được quy định là một hoạt động bắt buộc trong quy trình lập pháp ở nước ta và chủ yếu do Ủy ban Pháp luật thực hiện theo quyết định của Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 35, Luật tổ chức Quốc hội năm 1960).
Công đoạn cuối cùng là công bố luật. Thời hạn mà Chủ tịch nước phải ký lệnh công bố các luật của Quốc hội và pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là 15 ngày sau khi Quốc hội đã thông qua (Điều 49, Hiến pháp 1959).
Giai đoạn 1980 - 1992:
Với sự ra đời của Hiến pháp sửa đổi 1980, do ảnh hưởng mô hình bộ máy nhà nước của các nước Xô Viết, việc tổ chức bộ máy nhà nước ta thời kỳ này thể hiện cao độ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa.
Ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước, cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Việt Nam đã ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh. Tính đến thời điểm hiện tại, đây là văn bản đầu tiên quy định một cách tương đối đầy đủ quy trình lập pháp của Quốc hội nước ta từ việc lập kế hoạch, tổ chức nghiên cứu soạn thảo, giai đoạn thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, ý kiến của đại biểu Quốc hội, trình và thông qua dự án luật, pháp lệnh.
So với thời kỳ trước đây, Quy trình lập pháp theo Hiến pháp 1980 đã có những thay đổi đáng kể. Trước hết, Quy trình được bắt đầu từ kế hoạch lập pháp, bao gồm kế hoạch dài hạn 5 năm và kế hoạch hằng năm. Kế hoạch này được bắt nguồn từ các đề xuất của bộ, ngành để trình Hội đồng Bộ trưởng xem xét, có sự
tham gia ý kiến của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và sau đó được Hội đồng dân tộc, Ủy ban Pháp luật và các Ủy ban thường trực khác của Quốc hội thẩm tra (Điều 8, Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh). Có thể nói rằng, kế hoạch lập pháp (kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh) là một điểm mới hoàn toàn trong quy trình lập pháp của nước ta so với các giai đoạn trước đó.
Bên cạnh đó, chủ thể có quyền trình dự án luật cũng được mở rộng hơn so với trước. Theo đó, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng quốc phòng, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các chính đảng, Tổng công đoàn Việt Nam, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội (Điều 86, Hiến pháp 1980).
Sau khi Hội đồng Nhà nước quyết định về kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh, chính cơ quan này sẽ thành lập Ban dự thảo để xây dựng các dự án luật, pháp lệnh theo sáng kiến của mình hoặc theo đề nghị của các cơ quan, tổ chức hữu quan và của các đại biểu Quốc hội (Điều 12, Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh).
Công đoạn tiếp theo là thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật, các ủy ban thường trực do Quốc hội quyết định thành lập. Ở giai đoạn này, Hội đồng Nhà nước quyết định đưa dự án luật, pháp lệnh lấy ý kiến nhân dân trên cơ sở đề nghị của cơ quan trình dự án, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan. Việc xin ý kiến của nhân dân, lần đầu tiên đã trở thành một công đoạn trong quy trình lập pháp. Ngoài ra,
quy trình còn được bổ sung việc lấy ý kiến của các đại biểu Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh.
Cách thức tiến hành xem xét và thảo luận các dự án tại kỳ họp Quốc hội cũng có những điểm đáng lưu ý. Tùy thuộc vào dự án luật, tờ trình, báo cáo thẩm tra đã được gửi trước cho các đại biểu Quốc hội hay chưa mà có cách thức thông qua khác nhau. Nếu các tài liệu trên đã được gửi trước cho đại biểu Quốc hội thì không đọc lại tờ trình, báo cáo thẩm tra mà giao cho đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo với Quốc hội ý kiến của đại biểu Quốc hội và trình bày dự kiến chỉnh lý dự án luật. Nếu dự thảo chưa được gửi trước cho đại biểu Quốc hội thì Quốc hội sẽ thông qua theo trình tự cơ quan trình dự án đọc tờ trình; cơ quan chủ trì thẩm tra đọc báo cáo thẩm tra, đưa dự án ra thảo luận ở tổ, sau đó sẽ thảo luận và thông qua ở hội trường.
Tại phiên họp toàn thể, Chủ tịch Quốc hội lấy biểu quyết về những điều luật có dự kiến sửa đổi hoặc có ý kiến của đại biểu Quốc hội phát biểu thêm. Sau đó Quốc hội biểu quyết thông qua toàn bộ dự luật. Sau cùng là giai đoạn ký chứng thực và công bố luật của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước.
Như vậy, dưới góc độ lịch sử, trải qua các thời kỳ khác nhau, quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam có thể khái quát với các đặc trưng sau:
- Sự phát triển, bổ sung không ngừng của quy trình lập pháp, từ chỗ đơn giản, thiếu chặt chẽ đến chỗ hoàn bị hơn, chặt chẽ hơn, ngày càng tạo ra các đạo luật có chất lượng đáp ứng được các yêu cầu, đòi hỏi của sự phát triển trong lĩnh vực kinh tế và quản lý nhà nước qua các thời kỳ khác nhau, góp phần hoàn thiện hơn đối với hệ thống pháp luật của chúng ta, từ chỗ manh mún, điều chỉnh bằng các sắc lệnh, nghị định đến các chương trình, kế hoạch lập pháp ngắn hạn và dài
hạn, góp phần tạo ra sắc thái và diện mạo của một hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền.
- Sự mở rộng chủ thể có sáng kiến lập pháp, có quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Từ chỗ chỉ có một chủ thể duy nhất là Chính phủ (Hiến pháp 1946), và cho đến Hiến pháp 1992 đã có 15 chủ thể (Hiến pháp 1992) có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội.
- Chủ thể trình dự án luật ra trước Quốc hội, chủ yếu là từ phía Chính phủ. Điều này thể hiện vai trò quan trọng của các cơ quan hành pháp trong hoạt động lập pháp.
- Kế hoạch lập pháp, một đặc trưng có ảnh hưởng từ mô hình, cách thức làm việc của một số nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa. Điều này, không có ở các nước tư sản phương Tây, kể cả mô hình Cộng hòa Đại nghị lẫn Cộng hòa Tổng thống.