Trong quy trình lập pháp của Quốc hội, giai đoạn thảo luận và thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có ý nghĩa quyết định đối với dự luật.
Trình tự và thủ tục thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội được quy định tại mục 7, chương III, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với việc xem xét, thông qua dự án luật, tùy theo tính chất và nội dung của dự án, Quốc hội có thể xem xét, thông qua dự án luật tại một hoặc hai kỳ họp của Quốc hội (Điều 45, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Vấn đề này còn được tiếp tục quy định tại Điều 73, Luật tổ chức Quốc hội năm 2001.
Đối với việc xem xét, thông qua tại một kỳ họp của Quốc hội, dự luật được tuân theo trình tự (Điều 45 a, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002) sau đây:
1. Đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án thuyết trình về dự luật;
2. Đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra;
3. Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự án luật. Trước khi thảo luận tại phiên họp toàn thể, dự án luật có thể được thảo luận ở Tổ hoặc Đoàn đại biểu Quốc hội.
Trong quá trình thảo luận, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật được trình bày bổ sung về những vấn đề liên quan đến dự án.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo Đoàn thư ký kỳ họp tổng hợp ý kiến của đại biểu Quốc hội.
Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội biểu quyết một số nội dung của dự án luật để làm cơ sở cho việc chỉnh lý;
4. Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp và các cơ quan hữu quan căn cứ vào ý kiến của đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật;
5. Quốc hội nghe đọc dự thảo đã được chỉnh lý; thảo luận, biểu quyết thông qua một số nội dung còn có ý kiến khác nhau và biểu quyết thông qua dự thảo luật;
6. Dự thảo luật được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực luật.
Với việc quy định của luật về trình tự xem xét, thông qua dự luật tại một kỳ họp có thể tương đối đầy đủ cho một quy trình rút gọn trong một số trường hợp đặc biệt. Tuy nhiên, đối với quy trình thông thường thì còn chưa hợp lý.
Trong lĩnh vực tư pháp, việc xét xử cũng phải được tiến hành ở 2 cấp. Cấp sơ thẩm và phúc thẩm, tức là xét đi rồi đến xét lại một bản án nhằm đảm bảo việc không xét xử oan sai người vô tội, đồng thời cũng không để lọt tội phạm. Trong lĩnh vực lập pháp, sự cẩn trọng trong quy trình làm luật cũng đòi hỏi tương tự như trong lĩnh vực tư pháp, thậm chí còn nghiêm ngặt và chặt chẽ hơn bởi tính
chất hệ trọng của pháp luật đối với toàn xã hội. Nếu pháp luật được ban hành cẩu thả, thiếu cẩn trọng, nó sẽ để lại những hậu quả khôn lường.
Thực tế trong thời gian qua ở nước ta, thường ít khi một dự án luật lại có thể được thông qua tại một kỳ họp của Quốc hội, hoặc nếu được thông qua thì rất nhiều trong số đó thường có chất lượng không tốt. Tình trạng văn bản luật sửa đi sửa lại nhiều lần mà vẫn không được thông qua, luật ban hành mà không thể đi vào cuộc sống không còn là chuyện hạn hữu trong hoạt động lập pháp của Quốc hội. Có ý kiến cho rằng, để khắc phục cơ cấu một viện, sự thiếu cẩn trọng trong việc xem xét các dự án luật, Quốc hội cần phải xem xét, thông qua hai lần một dự án luật tại hai kỳ họp khác nhau [14].
Tuy nhiên, việc xem xét dự án luật tại 2 kỳ họp của Quốc hội đã được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định tại Điều 45b. Theo đó, Quốc hội xem xét, thông qua dự luật theo trình tự sau đây:
1. Tại kỳ họp thứ nhất:
a) Đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án thuyết trình về dự án;
b) Đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra;
c) Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự án luật. Trước khi thảo luận tại phiên họp toàn thể, dự án luật có thể được thảo luận ở Tổ hoặc Đoàn đại biểu Quốc hội.
Trong quá trình thảo luận, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật được trình bày bổ sung về những vấn đề liên quan đến dự án;
d) Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo Đoàn thư ký kỳ họp tổng hợp ý kiến của đại biểu Quốc hội và chuẩn bị những nội dung cơ bản của dự án luật để trình Quốc hội biểu quyết làm cơ sở cho việc chỉnh lý;
2. Trong thời gian giữa hai kỳ họp của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp và các cơ quan hữu quan căn cứ vào ý kiến của đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật;
3. Tại kỳ họp thứ hai:
a) Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật;
b) Quốc hội nghe đọc dự thảo đã được chỉnh lý; thảo luận, biểu quyết, thông qua một số nội dung còn có ý kiến khác nhau và biểu quyết thông qua dự thảo luật;
c) Dự thảo luật được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực luật.
Trong trường hợp dự án luật chưa được thông qua hoặc mới được thông qua một phần thì việc xem xét, thông qua tại kỳ họp tiếp theo do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Có thể không có một sự so sánh rõ ràng, nhưng giai đoạn xem xét, thông qua dự án luật của Quốc hội trong quy trình lập pháp Việt Nam tương đương với giai đoạn Lần đọc thứ hai và thứ ba ở công đoạn của nghị viện trong quy trình
lập pháp của một số nước theo mô hình nghị viện Anh. Trong giai đoạn đó, để đảm bảo sự thống nhất qua các lần đọc và thảo luận, nghị viện một số nước quy định khá chặt chẽ nguyên tắc của các lần đọc. Kết quả của lần đọc này về nguyên tắc, không được thay đổi trong những lần đọc sau [54, TR171]. Đây đồng thời cũng là việc đảm bảo hiệu quả trong hoạt động của nghị viện. Kinh nghiệm này thiết nghĩ cũng rất có giá trị đối với việc đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam vì theo quy trình hiện hành, các dự luật có thể được xem xét ở nhiều kỳ họp của Quốc hội, song luật lại không quy định nội dung cụ thể được xem xét ở kỳ họp đầu tiên và giá trị pháp lý của các ý kiến trong kỳ họp đó đối với các kỳ xem xét tiếp sau như thế nào. Mặt khác, cũng theo Điều 45, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì tại lần xem xét đầu, Quốc hội chủ yếu xem xét về “đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự luật”, song lại không được chi tiết hóa thêm để xác định rõ ở những lần xem xét sau thì những vấn đề này có được đưa ra thảo luận lại hay không và những thủ tục, hình thức nào có thể được bỏ qua. Mặc dù, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã khắc phục phần nào những hạn chế của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Nhưng việc quy định như trên vẫn cần phải chi tiết và cụ thể hơn. Một vấn đề nữa cần được đặt ra đối với quy trình lập pháp của Quốc hội nước ta, đó là quy trình xét lại. Ở nhiều quốc gia trên thế giới, đối với một dự luật không thể thông qua tại kỳ họp Quốc hội hoặc đã thông qua nhưng chưa được công bố, nếu phát hiện có sai sót cần phải sửa đổi, bổ sung hay theo đề nghị của Nguyên thủ quốc gia cần phải sửa đổi thì dự luật sẽ được tiến hành xem xét lại theo một quy trình nhất định. Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của chúng ta chưa có một quy định cụ thể nào về vấn đề này. Đây cũng là một thiếu sót đáng tiếc của luật.
Bên cạnh đó, pháp luật của nước ta cũng chưa có quy định cụ thể nào về quy trình lập pháp trong một số trường hợp đặc biệt. Đó là quy trình trong những trường hợp khẩn cấp.
Đối với quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp, mặc dù ở nghị viện các nước, quy trình thường được thiết lập một cách chặt chẽ nhằm đảm bảo các đạo luật được thông qua có giá trị cao. Tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định, yêu cầu về sự cẩn trọng trong việc xem xét các dự luật lại trở nên mâu thuẫn với tính khẩn cấp của vấn đề, hoặc với bản chất của vấn đề cần đưa ra các giải pháp lập pháp. Chẳng hạn ở nhiều nước, trước tình hình lũ lụt, thiên tai, v.v… thì nhà nước cần phải có những khoản chi kịp thời để hỗ trợ về mặt kinh phí để khôi phục tình hình cho địa phương. Dĩ nhiên, quyết định đó phải bằng một đạo luật mà không chỉ bằng mệnh lệnh hay chỉ thị. Hay như vấn đề chống bạo động ở trong nước, các quốc gia thường có những quy định khẩn cấp bằng việc ban bố đạo luật để kịp thời giải quyết vấn đề nảy sinh.
Để giải quyết những vấn đề trên, nhiều quốc gia thường quy định những quy trình lập pháp có tính chất rút gọn để nghị viện xem xét, thông qua một cách kịp thời. Thông thường, quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp được sử dụng theo kiểu kiến nghị của các nghị sỹ hoặc Hành pháp. Ở Anh, Italia, Tây Ban Nha…, khi trình các dự luật, Chính phủ có thể gửi kèm theo yêu cầu xem xét dự luật theo quy trình rút gọn. Trong trường hợp khẩn cấp, quy trình có thể rút gọn như: Bỏ qua giai đoạn xem xét dự luật ở Ủy ban; ấn định những mốc thời gian cho các giai đoạn xem xét dự luật; bỏ qua những thủ tục in ấn, phát hành,
phổ biến trước các tài liệu có liên quan đến dự luật; giao dự luật cho một ủy ban chung của nghị viện xem xét thông qua; hạn chế thời gian thảo luận.vv…
Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần có những quy định về quy trình rút gọn đối với những trường hợp khẩn cấp.