2. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM
2.2. Công đoạn của Quốc hộ
Qua phân tích các quy định của pháp luật về các bước trong quy trình, đặc biệt là ở công đoạn Quốc hội từ Ủy ban thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội nghị đại biểu chuyên trách, kỳ họp Quốc hội là các bước mà dự luật sẽ phải
đi qua, có thể thấy rằng, việc xem xét ở các giai đoạn này chỉ khác nhau về thẩm quyền của từng cơ quan. Sự quy định này có thể chặt chẽ và kỹ hơn so với quy trình lập pháp tại nhiều nước trên thế giới, nhưng không khác nhau về ý nghĩa và giá trị gia tăng qua từng giai đoạn. Bên cạnh đó, quy trình hiện nay của Quốc hội nước ta là thông qua dự án luật tại 2 lần đọc ở 2 kỳ họp khác nhau.
Với ý nghĩa như vậy, quy trình lập pháp tại Quốc hội cần phải được thông qua 3 giai đoạn xem xét khác nhau. Trong đó, mỗi một giai đoạn xem xét mang một ý nghĩa và theo một thủ tục nhất định. Cả 3 giai đoạn xem xét này, không nhất thiết phải tiến hành tại 3 kỳ họp khác nhau của Quốc hội. Tùy thuộc vào tính chất, nội dung của dự luật, Quốc hội có thể quyết định thời gian cho các lần xem xét khác nhau. Bên cạnh đó, về nguyên tắc, toàn bộ công đoạn ở Quốc hội phải đảm bảo việc chuyển tải toàn bộ thông tin của dự luật ra toàn xã hội.
Giai đoạn xem xét lần thứ nhất là để Chính phủ giới thiệu dự luật. Ở giai đoạn này, Chính phủ sẽ trình bày về vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống và chính sách lập pháp được đề ra để xử lý. Đồng thời, các lập luận về chi phí và hiệu quả, về nguồn kinh phí và nhân lực để thực hiện cũng sẽ được trình bày với Quốc hội; Quốc hội ấn định thời gian cho lần xem xét thứ hai. Sau đó, các đại biểu Quốc hội có nhiều tháng để nghiên cứu dự luật, trao đổi với các chuyên gia và tiếp xúc với cử tri.
Giai đoạn xem xét lần thứ hai là việc Quốc hội tiến hành thảo luận, tranh luận về những nguyên tắc cơ bản đối với nội dung của dự luật mà không đi vào chi tiết câu chữ của dự luật. Khác với lần xem xét thứ nhất, nội dung của lần xem xét thứ hai rất quan trọng và kết quả của lần xem xét này, về nguyên tắc, không được thay đổi trong những lần xem xét sau. Quy định này có ý nghĩa trong việc
đảm bảo tính thống nhất qua các lần thảo luận về chính sách của Quốc hội, đồng thời, đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động của Quốc hội. Bên cạnh đó, thông qua việc thảo luận là việc gửi thông điệp cho xã hội về dự luật sắp được ban hành và những quan điểm khác nhau còn tồn tại.
Sau khi thảo luận, nếu được thông qua, dự luật sẽ được chuyển đến ủy ban tương ứng để tiến hành xem xét kỹ hơn. Đây chính là giai đoạn thẩm tra của ủy ban đối với dự án luật. Ủy ban này làm việc với chuyên gia, tiếp nhận ý kiến đóng góp của các đối tượng khác nhau và hoàn thiện văn bản. Các báo cáo thẩm tra của Ủy ban thẩm tra và Ủy ban tham gia thẩm tra phải được phản ánh một cách đầy đủ ý kiến của các thành viên, các chuyên gia và được trình ra Quốc hội trong phiên họp toàn thể ở giai đoạn báo cáo trong phiên họp toàn thể.
Trong quá trình thẩm tra, Ủy ban phải tiến hành một cách độc lập và không có một sự phối hợp nào với cơ quan trình dự án luật và cơ quan soạn thảo. Có chăng, thì chỉ là việc ủy ban đề nghị cơ quan soạn thảo giải trình về những vấn đề thuộc nội dung cũng như kỹ thuật lập pháp của dự luật mà cơ quan soạn thảo đã sử dụng. Điều này sẽ đảm bảo yêu cầu khách quan cần thiết về tính thẩm định và vai trò phản biện của cơ quan lập pháp.
Sự tương tác với xã hội và giới chuyên môn chính là giá trị gia tăng của công đoạn Ủy ban.
Sau khi kết thúc giai đoạn làm việc tại Ủy ban là giai đoạn báo cáo của ủy ban trước phiên họp toàn thể của Quốc hội. Mục đích của giai đoạn này là giới thiệu để các thành viên không thuộc Ủy ban có thẩm quyền thẩm tra dự luật tìm hiểu về quá trình thẩm tra của Ủy ban và tạo điều kiện cho các thành viên này đóng góp ý kiến sửa đổi về dự thảo được Ủy ban báo cáo. Để đảm bảo về mặt
thời gian và hiệu quả cho các phiên họp này, những ý kiến ủng hộ dự luật sẽ không được đưa ra xem xét mà Quốc hội chỉ nên xem xét tới những ý kiến mà người đệ trình không phải là thành viên của Ủy ban chịu trách nhiệm thẩm tra dự án luật, vì những ý kiến của thành viên này chưa có điều kiện tham gia quá trình thẩm tra dự luật, hoặc những kiến nghị thiểu số của các thành viên ủy ban có trong báo cáo thẩm tra. Đối với trường hợp dự luật được chuyển đến nhiều Ủy ban xem xét, thì giai đoạn báo cáo này chỉ mang tính thông tin lại quá trình xem xét dự thảo.
Có thể thấy rằng, Ủy ban có một vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng trong công đoạn của Quốc hội. Sự cần thiết của công đoạn Ủy ban thể hiện ở việc nó là cơ quan chuyên môn giúp Quốc hội xem xét dự luật một cách cẩn thận từ nội dung chính sách đến kỹ thuật lập pháp, câu chữ. Ủy ban là nơi tập hợp những đại biểu là các chuyên gia đầu ngành trong cả nước thuộc lĩnh vực chuyên môn mà Ủy ban phụ trách. Qua đó, họ có thể tập hợp và có mối liên hệ với giới chuyên môn, các nhà khoa học có uy tín (trong và ngoài nước) trong quá trình nghiên cứu, xem xét và thẩm định dự án luật.
Giai đoạn xem xét lần thứ ba là giai đoạn Quốc hội xem xét lần cuối cùng trước khi thông qua. Lần xem xét này có nhiều điểm giống với lần xem xét thứ hai, tuy nhiên những sửa đổi trong lần xem xét này không được đi ngược lại với những nguyên tắc đã được thông qua trước đó. Thời gian diễn ra đối với lần xem xét này thường ngắn hơn so với lần thứ hai bởi vì những nguyên tắc chính của dự luật đã được Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, nếu xuất hiện vấn đề cần phải nghiên cứu kỹ hơn thì dự thảo có thể lại được chuyển về Ủy ban để tiến hành nghiên cứu sâu thêm.
Ở giai đoạn này, vai trò của các ủy ban trong việc xem xét dự luật là rất quan trọng. Lần đọc thứ ba là để thông qua dự luật theo đề nghị của Ủy ban. Ủy ban đề nghị thế nào, về cơ bản, Quốc hội sẽ hành động tương tự.
Trong phiên họp toàn thể của Quốc hội tại lần đọc thứ ba, Quốc hội sẽ nghe đọc toàn văn và những vấn đề đã được chỉnh sửa, bổ sung ở những lần trước đó. Quốc hội có thể thông qua từng phần hoặc toàn văn của dự luật nếu nhất trí thông qua. Trường hợp còn có ý kiến khác nhau, Quốc hội có thể biểu quyết để lấy ý kiến đa số hoặc chuyển dự luật về Ủy ban để tiếp tục có những chỉnh sửa.
Để đảm bảo được quy trình qua 3 lần xem xét khác nhau ở công đoạn Quốc hội, phải có những điều kiện cần thiết để thực hiện chúng, mà việc làm đầu tiên đó là vấn đề con người. Để đảm bảo được về mặt thời gian để giải quyết các công việc theo đúng quy trình và tiến độ tại các Ủy ban, đại biểu Quốc hội nên theo hướng hoạt động chuyên trách. Mỗi một đại biểu phải là thành viên của một Ủy ban. Đây là hướng trong tương lai chúng ta cần phải thực hiện để đạt tới một quy trình lập pháp tiến bộ và có chất lượng cao hơn.
Vậy liệu quy trình lập pháp theo 3 bước nêu trên có đáp ứng được với những hình thức của dự án luật hiện hành, đó là việc ban hành luật mới hoàn toàn, luật sửa đổi một số điều của luật đã ban hành, hoặc luật sửa đổi toàn bộ luật cũ. Và nếu việc ban hành theo một quy trình qua 2 công đoạn của Chính phủ và Quốc hội như vậy có làm mất nhiều thời gian để thông qua một dự luật hay không? Chúng tôi cho rằng, đối với bất cứ một dự luật nào, kể cả ban hành luật mới từ đầu cho đến dự luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật cũ, hoặc sửa đổi toàn bộ luật cũ, về nguyên tắc, đều có thể áp dụng quy trình 3 bước nêu trên.
Vì rằng, tất cả những vấn đề mới phát sinh hoặc phát sinh trên nền của luật cũ, đều nảy sinh trong đời sống thực tiễn và có thể được nhận biết thông qua hoạt động điều hành và phân tích chính sách của các Bộ, ngành của Chính phủ. Mặt khác, dù là luật sửa đổi hay trường hợp chỉ liên quan đến một vài điều cụ thể của luật cũ nhưng vấn đề nội dung liên quan đến hành vi và quyền tự do của con người thì đều phải được coi là vấn đề quan trọng và phải được áp dụng và tuân thủ theo quy trình ở các công đoạn khác nhau như đề xuất đã nêu trên. Tuy nhiên, đối với những trường hợp nếu chỉ thuần túy sửa đổi vì mắc lỗi câu chữ. Chẳng hạn như việc thay đổi tên cơ quan được quy định trong văn bản luật đã được ban hành, thì không nhất thiết phải tiến hành theo quy trình 3 bước mà nên giao cho một cơ quan của Quốc hội để tiến hành chỉnh sửa cho phù hợp hơn vì điều đó sẽ tránh làm mất thời gian và tốn kém về vật chất không cần thiết. Hoạt động chỉnh sửa này được coi là hoạt động tổng hợp và pháp điển hóa văn bản pháp luật.
Trong giai đoạn hiện nay, khi chưa có được những điều kiện cần thiết để hình thành quy trình lập pháp qua 3 bước theo đề xuất của luận văn, chúng ta cũng cần phải duy trì quy trình xem xét dự luật 2 lần ở hai kỳ họp khác nhau theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002. Tuy nhiên, vẫn xác định rõ 2 công đoạn của Chính phủ và Quốc hội. Tại công đoạn Quốc hội, ở lần xem xét thứ nhất theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 sẽ tương ứng với lần xem xét thứ hai trong quy trình 3 bước theo đề xuất của luận văn. Tuy nhiên, trước đó Chính phủ phải gửi dự luật tới các đại biểu Quốc hội sớm hơn để các đại biểu có nhiều thời gian nghiên cứu sâu hơn và tiếp xúc với cử tri. Bên cạnh đó, không nhất thiết phải quy định công đoạn ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét và cho ý kiến
đối với dự luật; lấy ý kiến của đại biểu, Đoàn đại biểu đối với giai đoạn soạn thảo văn bản luật. Mặt khác, để đảm bảo tính thống nhất trong hoạt động của Quốc hội, đối với những vấn đề đã được biểu quyết thông qua ở kỳ họp lần thứ nhất, về nguyên tắc không được biểu quyết hoặc bàn lại ở các kỳ họp tiếp theo (trừ trường hợp đặc biệt nảy sinh vấn đề do những điều kiện, hoàn cảnh của đất nước thay đổi) để tránh làm mất thời gian của Quốc hội.
Một vấn đề cũng cần đặt ra là, tại lần xem xét thứ hai, nếu một dự luật không đáp ứng được các nguyên tắc về mặt nội dung của sự điều chỉnh hoặc giải pháp lập pháp do Hành pháp đưa ra vi phạm tới quyền tự do của người dân thì Quốc hội có quyền bác bỏ dự luật đó không?
Để trả lời câu hỏi này, quy trình lập pháp của nhiều nước trên thế giới có quy định khá cụ thể. Đó là khi một dự luật không đáp ứng được lợi ích của đất nước và xâm phạm tới quyền tự do của người dân thì nó sẽ bị nghị viện bác bỏ bằng cách không thông qua ở lần trình tiếp theo. Cách khác là dự luật sẽ bị “treo” trong vòng một thời gian nhất định, và hết nhiệm kỳ đó mà không được thông qua thì không được thông qua ở nhiệm kỳ tiếp theo.
Việc Quốc hội phủ quyết dự luật của Chính phủ là sự thể hiện sự bất tín nhiệm của lập pháp đối với hành pháp. Vì điều này mà ở nhiều nước theo mô hình cộng hòa lưỡng tính, điển hình là Pháp, Nga…, để đảm bảo dự luật được thông qua và phản ứng trước quyền phủ quyết của Nghị viện, Chính phủ có quyền yêu cầu tổng thống - người đứng đầu hành pháp giải tán Nghị viện để bầu ra một Nghị viện mới (thường có lợi cho mình). Một khi dự luật bị bác bỏ thì ngoài việc mất uy tín trước toàn thể xã hội, nó còn thể hiện năng lực hoạt động kém hiệu quả của Chính phủ. Mặc dù vậy, Chính phủ khó lòng mà giải tán Quốc
hội, vì rằng thành viên của Chính phủ là do Quốc hội bầu ra và không ai lại tự giải tán mình. Vấn đề này rất hiếm khi xẩy ra, vì hoạt động lập pháp - việc làm luật của của các cơ quan hành pháp và lập pháp là hết sức thiết thực và có hiệu quả. Hoạt động lập pháp nói chung và quy trình lập pháp nói riêng luôn có động lực thúc đẩy từ cả hệ thống chính trị. Sự tương quan lực lượng các đảng phái, giữa lập pháp và hành pháp đã thúc đẩy hoạt động lập pháp phải hướng tới sự đảm bảo lợi ích của quốc gia và quyền lợi của người dân.
Đối với quy trình lập pháp của nước ta, chưa từng đặt ra vấn đề Quốc hội phủ quyết hay bác bỏ dự luật do Chính phủ trình. Sở dĩ như vậy, theo chúng tôi, có thể do 2 nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, quy trình lập pháp của chúng ta chưa thể hiện được sự động năng, sự tương tác một cách rõ nét giữa hành pháp và lập pháp. Trách nhiệm của từng cơ quan trong hoạt động này còn khá mờ nhạt và thiếu sự rõ ràng, mạch lạc. Xuất phát từ chương trình xây dựng luật hàng năm. Chương trình đã lên rồi thì phải theo chương trình mà thực hiện và không thể làm khác được. Nhưng thực tế thì Quốc hội cũng phải thay đổi liên tục chương trình xây dựng luật hàng năm theo đề xuất của Chính phủ, nhưng luật thì lại không ghi nhận điều này. Bên cạnh đó, việc xây dựng chương trình, kế hoạch lập pháp liên quan đến vấn đề ngân sách, kinh phí cho hoạt động xây dựng pháp luật mà nếu như không có nó, các hoạt động tiếp theo sẽ không thực hiện được.
Thứ hai, xuất phát từ nhận thức. Có quan điểm từ phía Chính phủ cho rằng, nên chuyển toàn bộ quy trình lập pháp cho Quốc hội vì làm luật là của Quốc hội chứ không phải là Chính phủ. Nếu điều đó xảy ra, chắc chắn nó sẽ không những trái với lý luận và thực tiễn mà còn trở thành một bước lùi lịch sử
của đất nước. Ngoài ra, còn do nhận thức một cách tư biện về quy trình vì cho rằng, quy trình của chúng ta là rất tốt, đã nói tới luật là rất tốt và phải đảm bảo được thực thi theo như những gì mà chương trình đã dự kiến. Vì vậy, sẽ không có chuyện đổ bể hay bị phủ quyết. Có chăng là phải làm lại, làm bằng được một khi dự luật chưa đảm bảo được yêu cầu.
Thực tế hiện nay, không thể đặt ra một quy phạm bác bỏ dự luật. Vì một khi Quốc hội đã phủ quyết, không thông qua dự luật của Chính phủ tức là thể hiện sự mất tín nhiệm đối với Chính phủ và Chính phủ cũng sẽ mất uy tín đối với xã hội. Đây cũng là điều không phù hợp với văn hóa chính trị của nước ta.
Chúng tôi cho rằng, tuy không đặt ra vấn đề bác bỏ dự luật nhưng pháp