1. SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT
1.2. Quyền trình các dự án luật
Mặc dù các sáng kiến lập pháp được bắt nguồn từ rất nhiều nguồn khác nhau nhưng chủ thể được quyền trình dự án luật ra trước nghị viện để ban hành thành các đạo luật thì lại có những hạn chế.
Trong quy trình lập pháp của Quốc hội, chủ thể có quyền trình dự án luật được quy định tại Hiến pháp. Theo đó, tại Điều 87, Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình các dự án luật ra trước Quốc hội. Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội.
Với việc quy định mở rộng chủ thể có quyền trình dự án luật theo quy định của Hiến pháp 1992 là hoàn toàn phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước, “đầu vào” của quy trình lập pháp đã được tăng cường và hoàn thiện hơn.
Khả năng phát hiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật thuộc các lĩnh vực trong đời sống xã hội được nâng cao, kịp thời bù đắp sự thiếu hụt trong hệ thống pháp luật, đáp ứng nhu cầu của công cuộc đổi mới.
Tuy nhiên, việc quy định phạm vi thẩm quyền trong từng lĩnh vực cụ thể của dự luật mà chủ thể được trình hiện chưa được quy định một cách rõ ràng trong các văn bản pháp luật. Ở đây, ta có thể hiểu qua phân tích các quy định của Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và qua hoạt động thực tiễn là căn cứ vào phạm vi, nhiệm vụ và quyền hạn trong từng lĩnh vực hoạt động quản lý cụ thể mà các chủ thể có thể trình dự luật tương ứng với phạm vi hoạt động của mình, và đương nhiên không được “lấn sân” sang lĩnh vực khác. Chẳng hạn trong lĩnh vực tài chính là một ví dụ điển hình, chỉ có Chính phủ mới có quyền trình dự luật đó, hay như đối với các vấn đề liên quan đến bộ máy nhà nước thì thông thường chỉ do Ủy ban thường vụ Quốc hội trình ra Quốc hội, vv…
Bên cạnh đó, vấn đề cơ chế và điều kiện để đảm bảo thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh cũng chưa được pháp luật hiện hành quy định rõ nên đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của các quy định này. Theo các số liệu báo cáo của Văn phòng Quốc hội, cho đến thời điểm hiện nay, đa số các dự án luật đều do Chính phủ trình và duy chỉ có 2 đại biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của mình. Mặt khác, luật cũng chưa có quy định cụ thể về thời gian gửi đề nghị về dự án luật, pháp lệnh, mà hiện tại chỉ có Nghị định số 101 - CP ngày 23/9/1997 của Chính phủ quy định về thời hạn gửi dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đến Bộ Tư pháp. Chúng tôi cho rằng, đối với quy trình lập
pháp, tất cả những vấn đề nêu trên cần phải được quy định cụ thể trong văn bản luật.
Mặc dù hoạt động lập pháp của Quốc hội trong thời gian gần đây đã có sự tiến bộ vượt bậc so với trước, tốc độ ban hành văn bản pháp luật đã được đẩy mạnh. Tuy nhiên, con số thực tế các dự án luật mà Quốc hội đã thông qua mới chỉ đạt được 60 - 70% so với chương trình dự kiến đưa ra.
Theo số liệu thống kê của Văn phòng Quốc hội, tại nhiệm kỳ Quốc hội khóa X (1998-2002), trong số 127 dự án (75 dự án luật, 52 dự án pháp lệnh). Trong đó chương trình chính thức gồm 104 dự án (52 dự án luật và 52 dự án pháp lệnh), chương trình chuẩn bị gồm 23 dự án luật. Đến tháng 3/2002, Quốc hội đã thông qua được 35 luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua được 44 pháp lệnh. Cụ thể từng năm như sau: Năm 1997, thông qua được 2 luật; năm 1998, thông qua được 9 luật, 10 pháp lệnh; năm 1999, thông qua được 6 luật, 8 pháp lệnh; năm 2000, thông qua được 7 luật, 13 pháp lệnh; năm 2001, thông qua được 9 luật, 8 pháp lệnh; năm 2002, thông qua được 3 luật và 5 pháp lệnh. Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XI (2002-2007) gồm có 131 dự án luật, pháp lệnh, trong đó có 112 dự án thuộc chương trình chính thức (61 dự án luật, 48 dự án pháp lệnh, 3 dự án nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội); 19 dự án luật thuộc chương trình chuẩn bị. Trong dự kiến chương trình này có gần 40% là các dự án thuộc chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa X chuyển sang.
Có thể thấy rằng, nguyên nhân của mức độ hoàn thành chỉ tiêu lập pháp của Quốc hội như trên chủ yếu là do khâu chuẩn bị các dự án chưa tốt từ phía các
chủ thể. Các dự án còn mang nặng tính hình thức và chưa thực sự phù hợp với điều kiện thực tế nên còn có nhiều dự án thiếu tính khả thi.
Trong số các dự án luật do các chủ thể trình ra trước Quốc hội, Chính phủ là cơ quan có số dự án nhiều nhất. Hàng năm, có hơn 90% số dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình ra trước Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội.
Theo số liệu thống kê của Văn phòng Chính phủ, số lượng lớn các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong những năm gần đây như sau: năm 1999 có 12 dự án (2 luật, 10 pháp lệnh), năm 2000 là 11 dự án (5 luật, 6 pháp lệnh), năm 2001 là 22 dự án (11 luật, 10 pháp lệnh, 1 nghị quyết), năm 2002 là 6 dự án (4 luật, 2 pháp lệnh), và đặc biệt năm 2003 là 34 dự án (20 luật, 14 pháp lệnh). Đây là điều hoàn toàn dễ hiểu bởi xuất phát từ tính chất hoạt động quản lý và điều hành của cơ quan Hành pháp.