1. QUY TRÌNH LẬP PHÁP PHỔ BIẾN [54, TR 159]
1.1. Sáng kiến lập pháp và các giai đoạn chuẩn bị cho dự án luật
1.1.1. Nguồn của sáng kiến lập pháp
Nghị viện các nước không hạn chế về nguồn của sáng kiến lập pháp. Nó có thể bắt nguồn từ sự nghiên cứu, tìm hiểu của cá nhân các nghị sĩ, của các uỷ ban của nghị viện (từ kết quả điều tra, giám sát của nghị viện vv...), có thể từ
kiến nghị của Hành pháp (dạng thông điệp của Tổng thống ở các nước theo chính thể Tổng thống, từ sự phân tích chính sách của Chính phủ ở các Bộ trong chính thể đại nghị), từ thực tiễn xét xử của ngành tư pháp, hoặc cũng có thể từ các kiến nghị của cử tri vv...
Chẳng hạn, ở Canada ý tưởng về việc xây dựng các đạo luật có thể bắt nguồn từ: Công chúng (qua thư ngỏ, các kiến nghị, các cuộc thảo luận); nội các; các cơ quan công quyền; các nghị sĩ (cả thượng nghị sĩ và hạ nghị sĩ); Toà án [60, TR 105]. Các ý tưởng lập pháp tại Quốc hội Thuỵ Điển bắt nguồn từ các kênh thông tin từ các tổ chức nghề nghiệp, các nhóm lợi ích, các đảng chính trị, các bộ trong chính phủ.
Pháp luật của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cũng không hạn chế sự tham gia của các cử tri trong việc gửi các kiến nghị của mình để đề nghị xây dựng các đạo luật mới. Quyền kiến nghị này được bản Tu chính Hiến pháp lần thứ nhất đảm bảo [62].
1.1.2. Quyền trình các dự án luật
Nhìn chung, các chủ thể có quyền này thường bao gồm: nghị sĩ, uỷ ban của nghị viện, chính phủ, nguyên thủ quốc gia. Ở một số nước, quyền này còn được trao thêm cho các chính quyền địa phương, cử tri, các cơ quan tư pháp, các cơ quan chính trị, các tổ chức kinh tế, xã hội vv...
Việc xác định các chủ thể có sáng quyền lập pháp chịu ảnh hưởng nhiều từ mô hình chính thể của quốc gia. Đối với Nghị viện các nước xây dựng theo mô hình chế độ đại nghị, điển hình như Anh, Nhật, Canada vv..., thông thường quyền đưa ra sáng kiến lập pháp trước nghị viện được chia sẻ giữa Chính phủ và các thành viên của nghị viện. Còn đối với mô hình cộng hoà tổng thống, điển
hình như Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, với việc đề cao tính độc lập của Lập pháp đối với Hành pháp trong hoạt động lập pháp thì sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị sĩ.
Ngoài Chính phủ và nghị viện, một số nước còn trao sáng quyền lập pháp cho một số chủ thể khác. Theo Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Nga năm 1993 thì Toà án tối cao liên bang, Toà án tối cao của các nước cộng hoà thuộc liên bang cũng có quyền trình các dự án luật trong phạm vi thẩm quyền của mình. Hiến pháp Italia tại Điều 71 ghi nhận quyền của các công dân trong việc trình dự án luật (dưới dạng các văn bản với các điều luật cụ thể) ra trước nghị viện khi có đủ chữ ký của 50.000 cử tri.
Để sàng lọc các sáng kiến lập pháp, tại Đức, Nhật, Hàn Quốc…đối với kiến nghị xây dựng pháp luật được các nghị sĩ đưa ra cần phải có một số lượng nghị sĩ nhất định ủng hộ. Ngoài ra, quyền trình các dự án luật ra trước nghị viện còn có một số hạn chế khác. Một số nước cho rằng nghị viện không phải là cơ quan có tính liên tục (theo nhiệm kỳ nghị viện) nên một dự luật được trình lên ở nhiệm kỳ nghị viện này nhưng chưa được nghị viện thông qua thì tới nhiệm kỳ nghị viện khác, dự luật này lại phải bắt đầu lại từ đầu (như ở Đức, Philippines...).
1.1.3. Chuẩn bị các dự án luật
Mặc dù, ý tưởng lập pháp có thể có rất nhiều nhưng để được trình ra nghị viện thì các ý tưởng đó phải được cụ thể hoá thành văn bản. Pháp luật ở hầu hết các quốc gia quy định các dự án luật được trình trước nghị viện phải là các văn bản được thiết kế cụ thể thành chương, điều và theo một hình thức thống nhất chung.
Để chuyển các ý tưởng lập pháp thành các dự luật trình ra nghị viện, các chủ thể khác nhau thường sử dụng những con đường khác nhau.
Đối với các dự án của Chính phủ
Thông thường, quá trình chuẩn bị các dự án của Chính phủ được thực hiện qua những bước rất công phu. Công đoạn chuẩn bị các dự án luật được xem là một công đoạn rất quan trọng và làm mất nhiều thời gian cùng với sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc Chính phủ.
Lấy Canada làm ví dụ. Xuất phát từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ phận phân tích chính sách của các bộ chuyên môn ở nước này sẽ tập hợp và chuẩn bị dự thảo hoặc chuẩn bị một kế hoạch cụ thể qua đó miêu tả về ý tưởng lập pháp, tính hợp lý của ý tưởng đó, các tác động dự kiến của sáng kiến tới xã hội, kế hoạch xin ý kiến rộng rãi về dự án, kinh phí để thực hiện dự án vv...
Sau khi trao đổi ý kiến với các Bộ có liên quan, Bộ chủ quản sẽ chuẩn bị một tài liệu như một bản ghi nhớ (Memorandum) trong đó có ghi rõ nội dung và các phần chính của dự luật để trình ra Chính phủ (các vấn đề về chính sách). Tại phiên họp của Chính phủ, các báo cáo có liên quan của Bộ sẽ được cho ý kiến và được tập hợp lại thành một tài liệu hoàn chỉnh và được gửi cho Bộ Tư pháp để Bộ này dự thảo thành một dự án luật hoàn chỉnh.
Trên thực tế, việc soạn thảo các dự án luật được tiến hành dựa trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các Bộ chuyên ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ Tư pháp nhằm bảo đảm cho dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách đã được Chính phủ đề ra qua báo cáo của các bộ chuyên ngành trước đó và cũng đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt pháp lý của dự thảo. Các dự
thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên nghị viện cùng với biên bản phiên họp của Chính phủ.
Như vậy, có thể thấy việc chuẩn bị các dự án luật của Chính phủ các nước thường trải qua hai giai đoạn: giai đoạn giải quyết các vấn đề về chính sách; và giai đoạn giải quyết các vấn đề về kỹ thuật. Các vấn đề về kỹ thuật chủ yếu do Bộ Tư pháp thực hiện với các chuyên gia pháp lý có nhiều kinh nghiệm.
Đối với các dự án luật của các nghị sĩ
Thẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ được Hiến pháp các nước ghi nhận. Tuy nhiên, để đảm bảo quyền đó được thực hiện một cách đầy đủ, nghị viện ở các nước thường đề ra quy trình cụ thể và hiệu năng để trợ giúp cho nghị sĩ trong việc soạn thảo các dự luật.
Pháp luật ở nhiều nước yêu cầu các dự án luật khi trình ra nghị viện phải được thể hiện thành văn bản dưới dạng chương, điều cụ thể chứ không phải chỉ là các ý tưởng lập pháp chung chung. Nhưng thực tế không thể đòi hỏi các nghị sĩ có sáng kiến lập pháp phải am hiểu một cách tường tận về các vấn đề pháp lý để có thể tự mình soạn thảo một cách hoàn chỉnh các dự án luật. Giúp đỡ cho các nghị sĩ trong việc soạn thảo các dự án luật thường là những cơ quan chuyên biệt của nghị viện. Thực tế cho thấy, nếu không có cơ chế hữu hiệu để giúp các nghị sĩ thực hiện công việc soạn thảo các dự luật thì quyền trình các dự án luật của đại biểu chỉ mang tính hình thức. Kinh nghiệm ở nghị viện nhiều nước (trong đó có Việt Nam) cho thấy mặc dù quyền trình dự án luật của nghị sĩ được ghi nhận song việc thực hiện lại rất hiếm hoi.
Thông thường, trong Văn phòng Nghị viện các nước có một bộ phận được gọi là Văn phòng Cố vấn Lập pháp, gồm nhiều chuyên gia có trình độ chuyên
môn về pháp luật, thực hiện chức năng giúp việc chung cho các nghị sĩ trong nghị viện. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị sĩ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản. Nghị sĩ trước hết phải cung cấp cho những chuyên gia của bộ phận này những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng chính trị mà nghị sĩ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo. Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự án luật cho các nghị sĩ luôn luôn đòi hỏi sự tham gia của một nhóm các chuyên gia với sự trợ giúp của các nhà nghiên cứu, các chuyên gia mà nghị sĩ có thể nhờ cậy được.
1.1.4. Thủ tục đệ trình các dự án luật
Khi các dự án luật đã được chuẩn bị xong, chúng sẽ được trình lên nghị viện. Đối với các nước khác nhau, thủ tục đệ trình các dự án luật cũng khác nhau nhưng nhìn chung các thủ tục đó đều hướng đến sự thuận lợi cho những người được phép trình các dự án luật.
Đối với dự án luật của Chính phủ, thông thường các dự án này được trình ra nghị viện bằng con đường thông qua Văn phòng nghị viện. Để tạo thuận lợi cho quá trình xem xét thông qua dự luật của nghị viện, nghị viện các nước thường có quy định các dự luật của Chính phủ cần phải được gửi kèm theo biên bản thông qua dự luật ở chính phủ cùng các tài liệu cơ sở của dự luật. Các tài liệu cơ sở của dự án luật thường bao gồm các tài liệu phân tích chính sách, các bản ghi nhớ, các bản giải trình về cách thức sử dụng kỹ thuật lập pháp vv... Kinh nghiệm lập pháp ở Thuỵ Điển cho thấy tất cả các tài liệu liên quan đến quá trình xây dựng các dự án luật đều được lưu giữ thành từng tập, phục vụ cho công tác
đối chiếu, so sánh, tìm hiểu căn nguyên của các vấn đề trong quá trình nhận xét, thẩm tra về dự luật.
Đối với những dự án luật của các nghị sĩ, thủ tục trình dự án luật cũng có nhiều nét tương tự. Ở một số nước, các dự án luật của nghị sĩ trước khi trình ra nghị viện cần phải được kiểm tra một số điều kiện cần thiết như về số lượng đại biểu ủng hộ dự luật, về nội dung của dự luật có phù hợp với thẩm quyền của nghị viện hay không, có liên quan đến việc tăng hay giảm ngân sách hay không.
Bên cạnh đó, cũng có những nước như Hoa Kỳ, thủ tục đệ trình dự án luật của nghị sĩ lại chỉ đơn giản là việc bỏ dự luật vào một hộp được đặt ở bên cạnh bục phát biểu tại nghị viện.
Đối với các nghị viện được thiết kế theo mô hình lưỡng viện thì thủ tục đệ trình các dự án luật có một số điểm phức tạp hơn. Ở một số nước, các dự luật chỉ được phép trình ra Hạ nghị viện. Sau đó, khi Hạ nghị viện đã thông qua thì dự luật mới được chuyển lên Thượng nghị viện. Trong trường hợp này, các dự luật của Thượng nghị sĩ cũng được gửi đến Văn phòng Thượng nghị viện nhưng sau đó Văn phòng Thượng nghị viện sẽ chuyển dự luật cho Văn phòng Hạ nghị viện. 1.2. Lần xem xét thứ nhất
Thủ tục lần xem xét thứ nhất hầu như chỉ có ở các nước theo chế độ đại nghị, đặc biệt là ở những nước theo mô hình nghị viện Anh. Ở Nghị viện Anh, xem xét lần thứ nhất đối với các dự luật của Chính phủ chỉ là việc giới thiệu dự luật và ấn định ngày cho lần xem xét thứ hai mà không có tranh luận hay sửa đổi gì. Qua lần đọc này, dự luật cũng chính thức được in ra và được công khai cho công chúng.