2. SOẠN THẢO VĂN BẢN DỰ ÁN LUẬT
2.2. Vấn đề kỹ thuật soạn thảo văn bản luật
Khoa học về kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật chỉ ra rằng, kỹ thuật soạn thảo văn bản luật chính là việc dịch các chính sách thành các mệnh lệnh hành động điều chỉnh hành vi của con người và được thể hiện thành những chương, điều cụ thể. Ý nghĩa của kỹ thuật soạn thảo văn bản được thể hiện ở 2 kỹ năng khác nhau nhưng có liên quan đến nhau: Một là, nó biểu thị kỹ thuật về ngôn ngữ và các kỹ thuật liên quan khác mà các nhà soạn thảo sử dụng để viết ra một văn bản luật rõ ràng, mạch lạc; hai là, nó biểu thị kỹ thuật để chuyển một chính sách thành một văn bản luật có khả năng thực thi hiệu quả mà, theo điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của một đất nước, có thể tạo ra những biến đổi về chính trị, kinh tế và xã hội, theo mong muốn [2, TR 5].
Trong quá trình làm luật, nhà soạn thảo đóng một vai trò quan trọng không chỉ đối với hình thức của đạo luật mà còn cả với nội dung của nó. Do giữa hình thức và nội dung, giữa ngôn ngữ và suy nghĩ gắn bó hết sức chặt chẽ và tác động qua lại lẫn nhau, chúng hòa trộn lẫn nhau mật thiết đến nỗi mà một sự thay đổi trong suy nghĩ sẽ kéo theo ngôn ngữ thay đổi. Một nhà soạn thảo trước hết
không nghĩ ra luật pháp, sau đó bắt tay thể hiện bằng ngôn ngữ; và nhà soạn thảo đó đã tạo ra các dự luật. Một nhà soạn thảo phát triển các chi tiết nội dung trong quá trình viết ra các nội dung để xác định các chi tiết dự thảo đó. Từ ý kiến ban đầu đối với một dự thảo, cả người hoạch định chính sách và nhà soạn thảo phải sử dụng ngôn ngữ để mô tả nó. Khi bắt đầu, những ngôn ngữ này tạo ra một khuôn mẫu chung. Sau đó, nhà soạn thảo diễn đạt các chi tiết của luật thành các câu rõ ràng, chính xác. Trong quá trình đó, nhà soạn thảo không đơn thuần là chỉ xác định nội dung văn bản một cách chính xác. Không ai kể cả nhà soạn thảo biết về các chi tiết của dự luật đó chỉ đến khi nhà soạn thảo viết ra văn bản; các câu trong văn bản đó xác định nội dung chi tiết của một chính sách.
Mối quan hệ giữa chính sách và việc thực hiện một cách chi tiết chính sách đó giống như việc một gia đình đồng ý với quyết định xây một ngôi nhà mới. Lúc đầu, các thành viên trong gia đình với những ý tưởng của mình, họ thảo luận với một kiến trúc sư và mô tả chi tiết về kiến trúc - những nhu cầu của gia đình, vị trí khu đất, kiểu kiến trúc, xây bao nhiêu phòng, chi phí xây, kích thước và nguyên vật liệu - và cho đến khi kiến trúc sư đưa ra các sơ đồ chi tiết. Các chi tiết đó xác định những gì mà các thành viên trong gia đình nghĩ về “ngôi nhà” của mình. Không cần có sự hỗ trợ của kiến trúc sư, các thành viên trong gia đình chỉ có thể xác định một cách mơ hồ những gì mà họ nghĩ về “ngôi nhà”. Tương tự như vậy, trong việc thông dịch ra các điều khoản rộng của một chính sách thành các chi tiết của một dự luật, nhà soạn thảo đã tham gia vào quá trình xác định chi tiết của chính sách đó. Giữa chính sách và luật pháp có một khoảng trống đang tồn tại. Do vậy, giống như một kiến trúc sư trợ giúp một cách sáng tạo để lấp đầy những khoảng trống giữa ngôi nhà và các bản vẽ cũng như các thông số kỹ thuật để xây dựng ngôi nhà, một nhà soạn thảo đóng góp một cách
tích cực cho việc lấp khoảng trống giữa một chính sách và một bộ luật với mục đích là làm cho chính sách đó trở nên có hiệu lực.
Muốn soạn thảo được các đạo luật có chất lượng tốt, cần phải có sự kết hợp giữa lý thuyết lập pháp, phương pháp luận và kỹ thuật lập pháp. Để chuyển hóa các chính sách thành các đạo luật có khả năng thực thi, ngoài yêu cầu về trình độ, kỹ năng về chuyên môn, cần phải xây dựng đạo đức nghề nghiệp cho các nhà soạn thảo. Đạo đức đó cần phối hợp 5 điều chính như sau [2, TR 55]:
(1) Một nhà soạn thảo luật phải có trách nhiệm không chỉ đối với hình thức dự luật, mà còn đối với nội dung của dự luật.
(2) Cũng như luật sư tham gia tố tụng phải có trách nhiệm trung thành, không chỉ với khách hàng mà còn với hệ thống tư pháp, thì một nhà soạn thảo luật có bổn phận trung thành với cả khách hàng và hệ thống luật pháp.
(3) Một nhà soạn thảo luật phải có năng lực để viết ra những dự luật có khả năng thực thi một cách có hiệu quả cũng như để hiệu chỉnh các dự luật và các báo cáo giải trình.
(4) Một nhà soạn thảo luật có nghĩa vụ cẩn mật, nhưng có thể từ chối soạn thảo một dự luật nếu cá nhân họ thấy không chấp nhận được dự luật đó.
(5) Một nhà soạn thảo luật nếu thấy không thể viết một dự luật trong phạm vi hiến pháp và pháp luật thì nên từ chối yêu cầu soạn thảo dự luật đó.
Theo quy định tại Điều 26, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002, Ban soạn thảo dự án luật có nhiệm vụ sau:
1. Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án, dự thảo; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính sách của dự án, dự thảo;
2. Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án, dự thảo; 3. Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án, dự thảo;
4. Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (đây là điểm mới tiến bộ hơn so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996) trong phạm vi và với hình thức thích hợp tùy theo tính chất và nội dung của từng dự án, dự thảo;
5. Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án, dự thảo. Trong tờ trình nêu rõ sự cần thiết phải ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng và nội dung chính của dự án, dự thảo, những vấn đề cần xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau;
6. Phối hợp với cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành;
7. Trong việc soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, phải tính đến điều ước quốc tế mà nước ta ký kết hoặc gia nhập.
Về bố cục của văn bản, luật, pháp lệnh phải có tên, căn cứ pháp lý để ban hành. Tùy theo nội dung, luật, pháp lệnh có thể có lời nói đầu, được bố cục theo phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; phần, chương, mục phải có tiêu đề (Điều 27, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002).
Tuy đã có những quy định về kỹ thuật soạn thảo văn bản, nhưng với những gì mà luật hiện hành ghi nhận, đây chỉ là những quy định chung chung, chưa đầy đủ. Như đã phân tích ở phần trên, do khoa học kỹ thuật soạn thảo văn bản vẫn còn là vấn đề mới mẻ ở nước ta, hơn nữa do kỹ năng của các chuyên gia soạn thảo còn nhiều hạn chế nên tình trạng tuyên ngôn trong luật, mang tính nghị quyết còn phổ biến [53, TR 94].
Có ý kiến cho rằng, chúng ta chưa có kỹ năng để dịch. Ví dụ như dịch chính sách cho người nghèo thì hầu như người giàu được hưởng lợi. Trong lĩnh vực y tế đối với người nghèo thì càng rõ hơn khi quy định các vấn đề ưu tiên người nghèo trong việc khám chữa bệnh, hưởng chính sách bảo hiểm y tế. Họ có thực sự được hưởng sự chăm sóc các dịch vụ y tế một cách đẩy đủ, hay được hưởng sự chăm sóc của các giáo sư giỏi (đầu ngành) khi gặp phải những căn bệnh nan y, hiểm nghèo hay không? Thực tế cho thấy điều này rất hiếm khi xẩy ra đối với người nghèo. Mà nó chỉ được đáp ứng đối với những người có khả năng chi trả tiền cho ca phẫu thuật, hoặc được hưởng các dịch vụ chăm sóc y tế đặc biệt khi bỏ ra một số tiền lớn, dĩ nhiên điều đó là không thể đối với người nghèo; hay như chính sách hỗ trợ bà con nông dân trong việc thu mua lương thực thì lại quy định những chính sách ưu tiên đối với người thu mua được nhiều, như vậy người mua thì vẫn cứ mua và mua sản phẩm từ những người nông dân với giá rẻ mạt; luật giao thông thì lại phản giao thông bởi những quy định thiếu hợp lý. Chẳng hạn như đi bộ thì đi về phía bên phải, nhưng vỉa hè cho người đi bộ thì không còn do bị lấn chiếm, v.v…
Có một thực tế cho thấy rằng đối với các chính sách dù lúc nào và ở đâu nó cũng được mọi người đồng ý bởi vì phần lớn trong bản thân các chính sách đều mang tính nhân đạo. Tuy nhiên chính sách phải được thể hiện thành mệnh
lệnh hành động, phải được cụ thể hóa mới có thể trở thành luật. Chẳng hạn như việc quy định: ưu tiên, hỗ trợ phát triển miền núi, vùng sâu, vùng xa thì đó là chính sách chứ không phải là luật; nhưng việc quy định: trích 30% ngân sách nhà nước để hỗ trợ phát triển miền núi, vùng sâu, vùng xa mới là luật…
Soạn thảo văn bản pháp luật là một công việc khó khăn và phức tạp, cần phải có những kỹ năng để thể hiện chính sách thành mệnh lệnh hành động. Đó là một việc làm hết sức tinh vi mà nếu không được đào tạo một cách cơ bản, chắc chắn sẽ không thực hiện tốt được việc soạn thảo. Soạn thảo văn bản pháp luật có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng, vì rằng nó thể hiện việc gắn kết giữa chính sách với kỹ thuật lập pháp. Nếu có chính sách tốt nhưng không có kỹ thuật lập pháp thì chính sách đó cũng chỉ “treo lơ lửng trên đầu” mà thôi. Và ngược lại nếu có kỹ thuật tốt nhưng chính sách không tốt thì cũng khó đem lại kết quả mong muốn. Muốn có văn bản luật tốt, phải có sự phối hợp chặt chẽ của những chuyên gia giỏi trong từng lĩnh vực chính sách và lập pháp, phải có những người có kỹ năng để dịch tốt.
Chúng ta nên học tập kinh nghiệm, kỹ thuật lập pháp của nước ngoài, đặc biệt là nên tiếp thu khoa học soạn thảo văn bản và đưa nó vào đào tạo một cách chính quy tại các trung tâm đào tạo. Mặt khác, pháp luật nên có quy định cụ thể về sự tham gia, phối, kết hợp giữa chuyên gia bộ chuyên môn với chuyên gia pháp lý (của cơ quan soạn thảo) trong việc tiến hành soạn thảo dự án luật. Nhà soạn thảo phải bao gồm hai nhóm cán bộ liên quan chặt chẽ đến quá trình làm luật: cán bộ được đào tạo chính quy về kỹ thuật soạn thảo văn bản và cán bộ chính phủ có kinh nghiệm trong lĩnh vực thuộc nội dung của dự luật [2, TR 6].