1. SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT
1.3. Tính kế hoạch và quyền sáng kiến pháp luật của các chủ thể
Sáng kiến pháp luật có thể xuất phát từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng các sáng kiến lập pháp muốn trở thành dự án luật, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phải được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (hay còn gọi là dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của Quốc hội).
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta bắt đầu xuất hiện tại Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 06/8/1988, và được áp dụng cho đến nay. Thực chất đây là việc xây dựng kế hoạch lập pháp, nhằm khắc phục tình trạng yếu kém, chắp vá của hệ thống pháp luật của chúng ta thời điểm bấy giờ và cả giai đoạn trước đó. Việc xây dựng chương trình lập pháp
ngắn hạn và dài hạn là hoàn toàn phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của nhà nước ta lúc bấy giờ, với cơ chế kế hoạch hóa tập trung nền kinh tế.
Theo khoản 5, Điều 22, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 thì chương trình xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ Quốc hội và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm (sau đây gọi tắt là chương trình lập pháp). Như vậy, để trở thành luật, trước hết một dự án phải “lọt” vào được chương trình lập pháp, tức là các chủ thể phải thấy trước được vấn đề nảy sinh và nếu không đưa vào được chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì sáng kiến pháp luật sẽ chẳng còn cách nào khác để có thể trở thành luật. Với việc quy định như vậy, như đã phân tích ở trên, chương trình có thể tạo ra được sự ổn định, và một sáng kiến lập pháp chỉ trở thành luật khi các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh có đủ điều kiện cần thiết, chín muồi. Tuy nhiên, quy định như vậy thì chưa chắc đã đáp ứng được các vấn đề phát sinh cấp bách, bức xúc trong đời sống xã hội và trong những trường hợp khẩn cấp. Chẳng hạn như nạn đầu cơ, dịch bệnh, thiên tai, lý do an ninh quốc phòng, vv… mà nếu có phát sinh thì chúng cũng chẳng còn cách nào để trở thành luật để kịp thời điều chỉnh.
Việc quy định chương trình xây dựng luật đã nảy sinh hai mâu thuẫn lớn. Thứ nhất, lập pháp không thể hiện được sự phản ứng nhanh của mình trước các vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống vốn được coi là một thế mạnh quan trọng hàng đầu của lĩnh vực hoạt động này; thứ hai, là sự hạn chế quyền năng của các chủ thể đưa ra sáng kiến pháp luật.
Ở nhiều nước trên thế giới, rất ít khi đề cập tới chương trình lập pháp. Vì rằng, lập pháp chính là sự thể hiện tính nhạy cảm và năng động mà ở đó, nhà
nước cần phải xác định được những vấn đề ưu tiên để giải quyết kịp thời những vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống bởi đời sống xã hội luôn luôn thay đổi không ngừng. Thông thường, chương trình chỉ lên cho kế hoạch hành động mà không phải là những vấn đề mang tính nhạy cảm và năng động. Vấn đề xác định quyền ưu tiên đối với dự luật thường do hành pháp đề ra đã trở nên khá phổ biến ở nhiều nước. Một khi hành pháp đã đề xuất vấn đề cần phải ưu tiên đối với dự luật, cũng là khi lợi ích của đất nước được đảm bảo một cách kịp thời.
Có một thực tế đối với với chương trình lập pháp ở nước ta, bên cạnh việc phù hợp với chiến lược ổn định và lâu dài trong hoạt động lập pháp thì nó còn gắn liền với vấn đề về kinh phí, ngân sách đối với hoạt động xây dựng pháp luật. Nếu không có chương trình, sẽ không có kinh phí để hoạt động.
Chúng tôi cho rằng, vấn đề ở đây là cần phải kết hợp giữa kế hoạch và điều chỉnh, kế hoạch được điều chỉnh. Lập pháp phải xác định được những vấn đề cần ưu tiên. Chẳng hạn đối với một số lĩnh vực cụ thể như tài chính, an ninh quốc gia là những lĩnh vực quan trọng và thường nảy sinh những vấn đề cấp bách. Bên cạnh đó, cần phải dành quyền ưu tiên cho hành pháp, đặc biệt là Thủ tướng trong việc có quyền đề xuất đưa vào chương trình lập pháp những chính sách, giải pháp lập pháp trong kế hoạch hàng năm của từng năm một; hoặc pháp luật cũng nên quy định có bao nhiêu đại biểu Quốc hội đồng ý thì một chính sách có thể được đưa vào chương trình lập pháp để đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh.
Trên thực tế, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội cũng “được” chỉnh sửa thường xuyên bởi những đề xuất của các cơ quan hành pháp. Việc làm đó hoàn toàn phù hợp với bản chất của vấn đề do hành pháp
là cơ quan trực tiếp điều hành và quản lý các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Điều đáng nói ở đây là sự bất cập nằm ngay trong chính các quy định của pháp luật, và sự khác nhau giữa quy định của pháp luật và thực tế. Chúng tôi cho rằng, pháp luật không nên quy định một cách “cứng nhắc” về chương trình xây dựng luật. Nên chăng là việc xây dựng một chiến lược lập pháp lâu dài theo định hướng phát triển mà nhà nước đặt ra trong hoạt động lập pháp. Dĩ nhiên không phải là bằng các chương trình cụ thể. Quốc hội nên giao quyền đề xuất các vấn đề cần ưu tiên trong hoạt động lập pháp cho các cơ quan hành pháp.