2. SOẠN THẢO VĂN BẢN DỰ ÁN LUẬT
2.1. Mô hình cơ quan soạn thảo văn bản pháp luật
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002, tại Điều 25, quy định: “Cơ quan, tổ chức trình dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập ban soạn thảo. Còn Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ thành lập Ban soạn thảo trong các trường hợp dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực; dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội do Ủy ban thường vụ Quốc hội trình; dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trình; dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình.
Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học”
Như vậy, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có 2 loại hình cơ quan soạn thảo. Thứ nhất, cơ quan soạn thảo đặt tại các bộ, ngành thuộc Chính phủ; thứ hai, cơ quan soạn thảo liên ngành khi dự luật có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau.
Có thể thấy rằng, việc quy định của pháp luật về cơ quan soạn thảo có phần hợp lý khi quy định cơ quan nào trình dự án luật thì cơ quan đó tiến hành soạn thảo, vì như vậy sẽ đảm bảo được chính sách lập pháp phù hợp và gắn liền
với bộ, ngành chuyên môn đã đề xuất. Bên cạnh đó, đối với những dự luật có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau thì thành lập Ban soạn thảo liên ngành có mục đích là tạo ra sự phối, kết hợp từ phía các bộ, ngành, cơ quan chức năng trong quá trình soạn thảo dự án luật.
Tuy nhiên trong thực tế đã nảy sinh nhiều hạn chế, vướng mắc từ việc quy định của Luật về cơ quan soạn thảo.
Thứ nhất, hiện nay cứ mỗi bộ, ngành của Chính phủ (cơ quan trình dự án luật) thì có một cơ quan soạn thảo (thường là Vụ pháp chế). Có bao nhiêu bộ thì cũng có bấy nhiêu cơ quan soạn thảo văn bản luật. Đây cũng là điều dễ làm nảy sinh sự không thống nhất về nội dung, cách thức trình bày, thuật ngữ, kỹ thuật lập pháp đối với các dự án luật. Thứ hai, việc quy định Ban soạn thảo liên ngành mà không quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan khi tham gia soạn thảo đã dẫn đến tình trạng thực tế là sự tham gia một cách hình thức, chiếu lệ của các cơ quan soạn thảo và phối hợp soạn thảo. Đấy là chưa kể tình trạng cục bộ, bản vị thường thấy ở các cơ quan chủ trì soạn thảo như hiện nay [49].
Có thể khẳng định rằng Luật quy định về Ban soạn thảo như hiện nay còn quá sơ sài, chưa đầy đủ [53, TR 95]. Mặc dù có quy định về chủ thể có quyền thành lập Ban soạn thảo; trách nhiệm của Ban soạn thảo đối với cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự luật; trách nhiệm góp ý kiến của cơ quan, tổ chức có thành viên trong Ban soạn thảo mà chưa có các quy định cụ thể, chi tiết về cách thức thành lập, đặc biệt là quy chế về hoạt động của Ban soạn thảo. Mặt khác, do chế độ làm việc kiêm nhiệm nên các thành viên trong Ban soạn thảo thường lẫn lộn về mục đích trong quá trình tham gia soạn thảo dự luật. Là một thành viên Ban soạn thảo, họ cần phải xây dựng một dự luật phù hợp với thực
tiễn, còn với tư cách là người đại diện của một cơ quan, họ lại phải cân nhắc rất nhiều đến lợi ích của cơ quan chủ quản của mình. Bên cạnh đó, do chưa xây dựng được một kế hoạch tổng thể và chi tiết nhằm xác định những nội dung cần phải thảo luận trước và mục đích đặt ra đối với các cuộc thảo luận tiếp theo nên cuộc họp của Ban soạn thảo thường hết sức hình thức. Ở những cuộc họp tiếp theo, họ lại tiếp tục quay lại những vấn đề mà cuộc họp trước họ vừa mới thảo luận và kết luận. Hơn nữa, các công việc của Ban soạn thảo hiện nay chủ yếu do Ban biên tập làm là chính nhưng Ban này cũng không được chỉ định trước.
Hiện nay, Văn phòng Chính phủ đang xây dựng Đề án: Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội để trình Chính phủ phê duyệt [34]. Đây là một hướng đi mới nhằm khắc phục những hạn chế trong quá trình xây dựng và chuẩn bị các dự án luật từ phía các bộ, ngành cũng như hoạt động soạn thảo văn bản của Chính phủ. Cũng theo Đề án này, Chính phủ sẽ thành lập một Ban pháp chế đặt tại Văn phòng Chính phủ với nhiệm vụ: đôn đốc các ban soạn thảo thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; chương trình công tác của Chính phủ; chủ trì hoặc phối hợp với các ban soạn thảo xây dựng các dự án luật, pháp lệnh và các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Thẩm tra tờ trình của Bộ tư pháp về lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hàng năm để trình Chính phủ xem xét thông qua trình ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội. Chủ trì, phối hợp với các ban soạn thảo hoặc với đơn vị chuyên môn của Văn phòng Chính phủ, Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ thẩm tra tính hợp hiến, hợp pháp, nội dung và khả năng thực thi của các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ xem xét.v.v…
Đề án là sự quy định một cách chi tiết, thiết thực và cụ thể hơn so với những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về công việc chuẩn bị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hàng năm do các bộ, ngành của Chính phủ đảm nhiệm. Việc làm trên cũng là để khắc phục những hạn chế, sự hình thức và khiếm khuyết hiện nay trong khâu chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ. Do đó, việc thành lập Ban pháp chế là nhằm mục đích giúp việc cho Thủ tướng, Văn phòng Chính phủ theo dõi, đôn đốc mảng hoạt động này của các bộ, ngành.
Chúng tôi cho rằng, vấn đề quy định một cách khá cụ thể trách nhiệm của các cơ quan bộ, ngành trong công tác chuẩn bị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, sự tham gia phối hợp của các chuyên gia trong quá trình soạn thảo…là có phần hợp lý và cần làm để tránh tính hình thức như hiện nay.
Tuy nhiên, nếu đặt Ban pháp chế tại Văn phòng Chính phủ, với những nhiệm vụ phải thực hiện được quy định tại Đề án là đ iều cần phải bàn và nên xem xét cẩn thận. Vì rằng, việc giám sát hoạt động soạn thảo thông qua Ban pháp chế, mà Ban này được đặt tại Văn phòng Chính phủ thì chẳng khác nào Đề án muốn “san sẻ” mảng công việc soạn thảo và chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh sang phía Chính phủ. Đây là việc làm chưa hẳn đã hợp lý vì Chính phủ không phải là cơ quan thực hiện những công việc cụ thể. Nên chăng là đặt cơ quan này tại cấp bộ sẽ có phần hợp lý hơn. Mặt khác, việc thành lập Ban pháp chế chỉ là đơn vị trực thuộc và chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ mà không phải là một cơ quan soạn thảo độc lập cũng là vấn đề cần phải cân nhắc.
Một khi đã có một cơ quan soạn thảo độc lập (chứ không phải là một ban hay một bộ phận trực thuộc Chính phủ, và thực chất đặt tại đâu cũng được), với
tập hợp nhiều chuyên gia pháp lý giỏi, được đào tạo một cách cơ bản về khoa học soạn thảo văn bản và có kỹ năng dịch chính sách thành luật tốt, cơ quan này chỉ có nhiệm vụ phối hợp với các chuyên gia của bộ, ngành dịch các chính sách thành một dự luật hoàn chỉnh sẽ là sự đảm bảo cần thiết nhất cho một dự luật ra trước khi trình ra Quốc hội. Cơ quan soạn thảo độc lập này có thể đặt tại Bộ tư pháp vì rằng nó sẽ đảm bảo các điều kiện về kinh phí hoạt động. Tuy nhiên hoạt động của nó không phụ thuộc hay chịu sự quản lý của cơ quan nào khác mà chỉ chịu trách nhiệm về kỹ thuật soạn thảo cho tất cả các dự án luật.