Thứ nhất, các chủ thể trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại đều chưa
Trong quan hệ pháp luật về khiếu nại có các chủ thể sau: Người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, người giám sát giải quyết khiếu nại. Các chủ thể này có mối quan hệ hữu cơ với nhau và sự chấp hành pháp luật của các chủ thể đều có ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu nại. Theo quy định tại Điều 8 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 thì: "Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức nghiêm chỉnh chấp hành. Người có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại mà không thi hành thì phải bị xử lý nghiêm minh" [25]. Tuy nhiên, hiện nay quy định này ít được chấp hành trên thực tế.
Về phía người khiếu nại, rất nhiều trường hợp đã có quyết định giải quyết và đã có hiệu lực pháp luật (trước đây gọi là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng) nhưng không nghiêm chỉnh chấp hành mà tiếp tục gửi đơn khiếu nại vượt cấp. Về phía người giải quyết khiếu nại, theo quy định tại Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo về những trường hợp khiếu nại không được thụ lý thì "khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai" là trường hợp không được thụ lý. Tuy nhiên, trong rất nhiều trường hợp, kể cả ở cấp Trung ương và cả ở địa phương, cơ quan có thẩm quyền giải quyết vẫn thụ lý giải quyết loại khiếu nại này. Cá biệt có những trường hợp đã được Thủ tướng Chính phủ xem xét chỉ đạo giải quyết, nhưng người khiếu nại không đồng ý và tiếp tục khiếu nại gay gắt thì lại vẫn được tiếp tục xem xét. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến người khiếu nại rất ít chọn con đường khởi kiện ra Tòa án nhân dân mà thường tiếp tục đeo đẳng đến cùng con đường giải quyết theo thủ tục hành chính.
Về phía các cơ quan giám sát, theo quy định của pháp luật hiện hành, phải chuyển đơn thư khiếu nại nhận được đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết, đó là một trong những hình thức giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại. Và cơ quan giám sát cũng chỉ được chuyển những đơn thư khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại chưa có hiệu lực pháp luật, hoặc đã có hiệu lực pháp luật nhưng phát hiện quyết định đó có dấu hiệu sai phạm. Tuy nhiên, hiện nay khá nhiều chủ thể có quyền giám sát đã chuyển rất nhiều đơn thư
khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật mà không chỉ ra trong quyết định đó có dấu hiệu sai phạm ở chỗ nào.
Thứ hai, có nhiều chỗ trống trong các quy định của pháp luật dẫn đến
tình trạng khiếu nại không có điểm dừng.
Như đã đề cập ở trên, về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại phải được nghiêm chỉnh chấp hành. Tuy nhiên, để khắc phục những thiệt hại cho công dân trong những trường hợp cá biệt phát hiện có sai sót ngay cả trong quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật thì Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã có quy định về việc Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 tuy không quy định rõ như Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 nhưng vẫn gián tiếp thừa nhận cơ chế xem xét lại thông qua việc quy định thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ. Khoản 2 Điều 26 Luật khiếu nại tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 đã giao cho Tổng thanh tra Chính phủ có thẩm quyền "Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm". Quy định này đã tạo ra một cơ chế "mở" đối với việc xem xét lại các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Điều đáng lưu ý ở đây là, tuy Luật khẳng định một số quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật có sai sót có thể được xem xét lại nhưng trình tự thủ tục xem xét như thế nào, bằng cách nào để phát hiện ra các quyết định có sai sót thì Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành không quy định cụ thể về căn cứ, tiêu chí các trường hợp được thụ lý để xem xét lại. Như vậy có cho phép công dân
khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật và coi đây là một kênh để phát hiện các sai sót của các quyết định giải quyết khiếu nại nêu trên không?. Điều mâu thuẫn lớn nhất hiện nay là, một mặt, pháp luật vừa yêu cầu công dân nghiêm chỉnh chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, nhưng mặt khác lại gián tiếp thừa nhận có cho phép khiếu nại về loại quyết định này (bằng chứng là các cơ quan nhà nước vẫn tiếp tục thụ lý và giải quyết).
Các quy định của pháp luật về giám sát bằng hình thức chuyển đơn có nhiều nội dung chưa phù hợp, dẫn đến người khiếu nại cố tình gửi đơn vượt cấp, gửi sai địa chỉ có thẩm quyền và đơn thư trùng lắp được chuyển lòng vòng. Hiện nay, theo quy định của các Điều 15, 87, 91 của Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 và các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Nghị quyết số 228 năm 1999 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về đại biểu Quốc hội chuyển đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Luật Mặt trận, Luật Báo chí, Luật về tổ chức hoạt động của các tổ chức thành viên Mặt trận, thì có đến hàng trăm tổ chức và hàng vạn cá nhân có nghĩa vụ nhận và chuyển đơn khiếu nại để thực hiện vai trò giám sát. Có thể kể đến các tổ chức và cá nhân sau đây: Trước tiên là, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội; Hội đồng nhân các cấp và các cơ quan của Hội đồng nhân dân cùng các đại biểu Hội đồng nhân dân; hai là, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức thành viên; ba là, các cơ quan báo chí.
Như vậy, những quy định trên đã làm vô hiệu hóa quy định về nghĩa vụ của người khiếu nại là phải khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết theo quy định tại khoản 2 Điều 17 Luật Khiếu nại, tố cáo. Vì không cần gửi đến đúng người có thẩm quyền giải quyết mà cứ gửi đơn vượt cấp, gửi đến các tổ chức, cá nhân nói trên, thì đơn đó vẫn được chuyển đến đúng người có thẩm quyền giải quyết; những phiếu chuyển đơn của các cơ quan Trung ương, của các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước sẽ rất có "hiệu lực" đối
với người giải quyết khiếu nại, vì vậy, có người khiếu nại đã photo và gửi đi hàng chục ký đơn; trong "hành trang" đi khiếu nại của họ có vô số phiếu chuyển đơn. Một vụ việc khiếu nại, người khiếu nại có thể sao và gửi hàng trăm đơn. Rõ ràng, đây là một thực tiễn đáng lưu ý mà có nguyên nhân từ những quy định chưa hợp lý của pháp luật. Vì vậy rất cần sớm xem xét để sửa đổi các quy định nêu trên theo hướng người khiếu nại phải gửi đơn đến đúng người có thẩm quyền giải quyết; tổ chức và cá nhân có thẩm quyền giám sát việc giải quyết khiếu nại khi nhận được đơn thì không cần chuyển đơn mà trả lại đơn, đồng thời hướng dẫn người khiếu nại gửi đến đúng người có thẩm quyền giải quyết; hoặc lưu đơn để theo dõi và đôn đốc việc giải quyết. Việc giám sát giải quyết đơn thư khiếu nại chỉ nên tập trung vào một số vụ việc khi phát hiện có sai lầm của người giải quyết.
Thứ ba, có nhiều vấn đề bất hợp lý từ nhiều năm nay nhưng những giải pháp đưa ra đã không được thực hiện dứt điểm.
Qua nhiều cuộc giám sát và qua việc Quốc hội xem xét báo cáo hàng năm của Chính phủ, chúng ta đã phát hiện ra một bất cập lớn trong cơ chế giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính là, đối với thẩm quyền khiếu nại lần đầu thì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại lại chính là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Tuy ý nghĩa của quy định này là để cho người đã ra quyết định hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại phải tự xem lại quyết định, xem lại hành vi của mình; tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn, quy định này đã bộc lộ rõ sự bất hợp lý, không đảm bảo tính khách quan trong quá trình giải quyết, vì người ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại thường nghĩ rằng mình đã giải quyết đúng và trong thực tế rất ít khi người khiếu nại chấp nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc hình thành một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính có ba bên tham gia (người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, có luật sư tham gia) là cần thiết và đã được đặt ra từ những năm cuối của nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, nhưng cho đến nay Quốc hội
khóa XII vẫn chưa nhận được báo cáo kết quả nghiên cứu đề án này. Bất hợp lý trên vẫn tiếp tục là một tồn tại chưa được giải quyết.
Thứ tư, công dân gửi đơn, thư khiếu nại, tố cáo đến các cơ quan hành
chính nhà nước nhiều hơn đến cơ quan Tòa án.
Theo luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người khiếu nại khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Như vậy, theo các quy định trên thì ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình khiếu nại, người khiếu nại đều có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quy định này thể hiện tính dân chủ trong quá trình khiếu nại của công dân. Mọi công dân có quyền lựa chọn cơ quan giải quyết khiếu nại đảm bảo quyền lợi hợp pháp cho mình. Tuy nhiên, trên thực tế, người khiếu nại lựa chọn cơ quan để gởi đơn khiếu nại là các cơ quan hành chính nhà nước thay vì gởi đến Tòa án. Mặc hạn chế của Tòa án là phải nộp một khoản lệ phí (án phí) nhất định khi đã thụ lý vụ việc. Mặt khác, nếu các khiếu kiện liên quan đến đất đai, tài sản thì người thua kiện phải chịu thêm
một khoản tỷ lệ nhất định đối với tổng giá trị tài sản tham gia khiếu kiện. Bên cạnh đó, đối với những cơ quan hành chính, người khiếu nại chỉ tốn giấy bút là có thể bảo đảm quyền lợi cho bản thân mình. Như vậy, khi bị xâm phạm về quyền lợi, người khiếu kiện thông thường gởi đơn đến các cơ quan hành chính thay vì phải gởi đơn đến cơ quan Tòa án để thụ lý giải quyết; đây cũng chính là điểm ưu việt của khiếu nại hành chính. Chính điều này tạo áp lực lớn cho các cơ quan hành chính nhà nước vì phải xử lý một lượng đơn phát sinh khổng lồ.