- Thủ tục khiếu nại lần đầu.
Luật Đất đai năm 2003 quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết hành vi hành chính đó. Trái với Luật Đất đai năm 2003 đang còn hiệu lực, Điều 63 Nghị định 84/NĐ-CP quy định: Trong thời hạn không quá 90 ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân huyện. Chủ tịch Ủy ban nhân
Cơ quan chuyên môn
Thủ trưởng cơ quan hành
chính nhà nước Cơ quan chuyên môn
Cơ quan thanh tra
Người khiếu nại Toà án nhân dân có thẩm quyền Thanh tra chuyên ngành Thanh tra chuyên ngành Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên Cơ quan thanh tra
dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật khiếu nại, tố cáo [9].
Điều 64 Nghị định này cũng quy định:
Trong thời hạn không quá 30 ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân tỉnh. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo [9].
Như vậy, bản thân Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định thời hiệu khiếu nại lần đầu về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với quyết định, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện không thống nhất (30 ngày hoặc 90 ngày); thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định thống nhất là 30 ngày. Trong khi đó, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập xa hoặc vì trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Quy định không thống nhất về thời hiệu khiếu nại đã gây khó khăn trong việc thực hiện quyền khiếu nại của người bị thu hồi đất và cơ quan có thẩm quyền giải quyết; đây là mâu thuẫn cần được giải quyết.
Tại Điều 40 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ Quy định việc giải quyết khiếu nại về giá đất bồi thường, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế thu hồi đất như sau:
1. Việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai, Điều 63 và Điều 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và quy định giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
2. Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định thu hồi đất phải có quyết định hủy bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có). Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là đúng pháp luật thì người có đất bị thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất [10].
Việc khiếu nại của người bị thu hồi đất được thực hiện theo hai hình thức: Gửi đơn khiếu nại hoặc trực tiếp trình bày khiếu nại với cơ quan, người có thẩm quyền. Trong trường hợp khiếu nại bằng đơn thì người khiếu nại phải làm đơn bằng văn bản và gửi đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong thời hiệu, thời hạn pháp luật quy định. Đơn phải thể hiện đầy đủ những nội dung sau: ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nêu rõ quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; lý do tại sao cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, viện dẫn văn bản và quy định pháp luật có liên quan về vấn đề đó (nếu có). Người khiếu nại nêu rõ yêu cầu hủy quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật hay đòi hỏi bồi thường thiệt hại; người khiếu nại ký và ghi rõ họ tên của mình vào đơn khiếu nại, nếu không biết chữ thì nhờ người khác viết đơn và điểm chỉ vào đơn khiếu nại.
Người khiếu nại có thể tự mình đưa đơn đến cơ quan có thẩm quyền hoặc gửi qua đường bưu điện.
Trong trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì người có trách nhiệm hướng dẫn họ viết thành đơn hoặc giúp họ ghi lại những nội dung khiếu nại. Đơn khiếu nại phải có đầy đủ nội dung nêu ở phần trên và người khiếu nại phải xác định việc khiếu nại bằng chữ ký hoặc điểm chỉ vào đơn.
Như vậy, suy cho cùng người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại đều phải bằng văn bản.
Trường hợp khiếu nại thông qua người đại diện thì người đại diện phải có giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện và việc khiếu nại phải thực hiện theo đúng thủ tục quy định tại khoản 1 và 2 Điều 33 Luật Khiếu nại, tố cáo.
Khi thực hiện quyền khiếu nại, người bị thu hồi đất có những quyền sau: Được tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện để khiếu nại; được nhờ Luật sư giúp đỡ về pháp lý trong quá trình khiếu nại; được biết các chứng cứ làm căn cứ để giải quyết khiếu nại, đưa ra bằng chứng về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về bằng chứng đó; nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại; biết thông tin, tài liệu của việc giải quyết khiếu nại; nhận quyết định giải quyết khiếu nại; được khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật; được khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính; được rút đơn khiếu nại trong bất kỳ giai đoạn nào của quá trình giải quyết.
Bên cạnh các quyền, người khiếu nại có nghĩa vụ: Khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết; trình bày trung thực việc khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu nại; chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp các thông tin, tài liệu đó; chấp hành nghiêm quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
- Thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu.
Việc xem xét, giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một quá trình phức tạp và phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện qua các bước thủ tục như: (i) Tiếp nhận, phân loại đơn và thụ lý giải quyết; (ii) Thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ và lập hồ sơ giải quyết; (iii) Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
(i) Tiếp nhận, phân loại đơn và thụ lý giải quyết: Việc tiếp nhận đơn khiếu nại gắn liền với việc thực hiện một nhiệm vụ có tính chất bắt buộc đối với tất cả các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại - đó là hoạt động tiếp công dân. Hoạt động này được tiến hành thường xuyên, bởi vì có rất nhiều trường hợp, người khiếu nại trực tiếp đến trụ sở cơ quan hành chính nhà nước để đưa đơn khiếu nại hoặc trình bày vụ việc mình khiếu nại. Theo Thông báo kết luận số 130-TB/TW ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị về việc phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, phát huy vai trò của các cấp ủy đảng; vai trò quản lý, chỉ đạo, điều hành, tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cấp chính quyền; vai trò tham mưu trong việc tiếp dân, xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các ngành; vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên trên từng địa bàn.
Pháp luật về khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định cụ thể về thủ tục tiếp nhận và xử lý bước đầu đối với đơn khiếu nại. Trên thực tế, có hai luồng ý kiến trái ngược nhau: Một số ý kiến cho rằng giai đoạn tiếp nhận, xử lý đơn là một thủ tục riêng, không nằm trong giai đoạn thụ lý đơn; một số ý kiến khác cho rằng đây là một giai đoạn của quá trình giải quyết khiếu nại. Tác giả thống nhất với nhóm quan điểm thứ hai cho rằng việc tiếp nhận đơn khiếu nại không phải là một thủ tục riêng mà nó nằm trong giai đoạn thụ lý đơn khiếu nại. Bởi vì pháp luật không quy định riêng thời gian nhận, chuyển đơn mà quy định chung trong vòng 10 ngày, kể từ ngày nhận đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết, người có thẩm quyền khiếu nại
lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết.
Đơn khiếu nại có thể đến từ các nguồn sau: Người khiếu nại gửi đến hoặc trực tiếp trình bày; các cá nhân, tổ chức mà pháp luật quy định có quyền chuyển đơn; cá nhân, tổ chức mà pháp luật không quy định rõ ràng nhưng trên thực tế có chuyển đơn (tổ chức Đảng, cơ quan dân cử, các cơ quan truyền thông, báo chí v.v...). Tất cả các đơn khiếu nại trên, cuối cùng đều được chuyển cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Việc xử lý đơn khiếu nại bước đầu không được pháp luật quy định cụ thể nên mỗi địa phương làm theo một cách, thông qua việc ban hành quy chế tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của địa phương. Qua khảo sát thực tế cho thấy, thông thường, việc xử lý đơn lần đầu theo con đường như sau: Bộ phận tiếp công dân nhận đơn và chuyển đến cơ quan Thanh tra hoặc chuyển chuyển đến cơ quan chuyên môn để các cơ quan này nghiên cứu, tham mưu cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định việc thụ lý hay không thụ lý đơn.
Các đơn khiếu nại gửi đến cơ quan thường có 2 loại: Đơn đủ điều kiện thụ lý và đơn không đủ điều kiện thụ lý. Đối với những trường hợp đủ điều kiện thụ lý theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo (sau đây gọi chung là Nghị định 136/2006/NĐ-CP) thì cơ quan có thẩm quyền thụ lý giải quyết và thông báo bằng văn bản việc thụ lý cho người khiếu nại biết trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận đơn, trong thông báo phải nêu rõ ngày, tháng, năm và cơ quan thụ lý. Mục tiêu của giai đoạn thụ lý đơn khiếu nại là "pháp lý hóa" quá trình giải quyết một vụ việc khiếu nại, đồng thời xác định rõ nội dung và tính chất của vụ việc để định hướng cho các bước tiếp theo.
(ii) Thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ và lập hồ sơ giải quyết: Việc nghiên cứu kỹ những vấn đề nêu ra trong đơn khiếu nại và tiến hành thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ là khâu quan trọng, đảm bảo việc giải quyết đúng đắn và kịp thời các khiếu nại.
Sau khi tiếp nhận hồ sơ khiếu nại gồm đơn khiếu nại và các tài liệu liên quan, cơ quan có trách nhiệm thẩm tra, xác minh phải nghiên cứu kỹ hồ sơ để nắm chắc nội dung mà người khiếu nại đề cập, yêu cầu và những cơ sở pháp lý liên quan nhằm xác định định hướng cho cả quá trình giải quyết.
Pháp luật quy định thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu đối với vụ việc bình thường là không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 45, kể từ ngày thụ lý giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý giải quyết. Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và xác định hướng giải quyết khiếu nại. Hoạt động này có giá trị thiết thực đối với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Bởi vì, đối với người khiếu nại, đây là cơ hội để họ trình bày yêu cầu, nguyện vọng của mình, cung cấp thông tin tài liệu giúp cho việc giải quyết khiếu nại được chính xác. Đồng thời nó sẽ giúp người khiếu nại nghe người bị khiếu nại đưa ra những bằng chứng về tính hợp pháp, giải trình về hành vi hành chính, quyết định hành chính bị khiếu nại và qua đó người khiếu nại có thể thấy được yêu cầu của mình là đúng hay sai để có thể rút nội dung không đúng hoặc tích cực hỗ trợ cơ quan nhà nước có thẩm quyền thúc đẩy quá trình giải quyết khiếu nại nhanh chóng, chính xác. Khi nội dung khiếu nại là đúng thì hoạt động này cũng giúp cho người khiếu nại tham gia nhiều hơn vào quá trình giải quyết khiếu nại, tăng cường khả
năng giám sát của nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước. "Đối với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại và người bị khiếu nại sẽ giúp người giải quyết hình dung đầy đủ hơn, đánh giá khách quan hơn nên việc giải quyết khiếu nại cũng sẽ hợp pháp, hợp lý hơn, giảm nguy cơ các cơ quan nhà nước bao che, dung túng nhau"[15].
(iii) Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại: Sau khi thu thập đầy đủ các tài liệu làm căn cứ giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền xem xét một cách toàn diện những yêu cầu được nêu ra trong đơn khiếu nại, đối chiếu với những tài liệu thu thập được để tiến hành bước tiếp theo là ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại là một hoạt động đặc biệt quan trọng vì nó thể hiện quan điểm chính thức của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là đồng ý toàn bộ, đồng ý một phần hoặc bác bỏ toàn bộ yêu