CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
2.2.2Tổ chức kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước
* Vai trò và yêu cầu của kiểm soát chi của NSNN qua KBNN
Kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN nhằm đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả vừa là nguyên tắc, vừa là yêu cầu của quản lý kinh tế tài chính. Đồng thời, còn là mối quan tâm lớn hiện nay của các cấp từ QH, Chính phủ, đến các bộ, ngành và các địa phương.
Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN qua KBNN có ý nghĩa quan trọng trong việc tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội; thực hành tiết kiệm, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và làm lành mạnh hoá nền Tài chính Quốc gia.
Bên cạnh đó, nó còn góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan trong việc quản lý và sử dụng NSNN, trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng, trực tiếp kiểm soát và chịu trách nhiệm về kết quả kiểm soát của mình.
Thực hiện nhiệm vụ trên, KBNN chủ động bố trí vốn cho từng đơn vị KBNN trực thuộc để chi trả đầy đủ, kịp thời và chính xác cho các cơ quan, đơn vị theo lệnh
của cơ quan tài chính. Trên cơ sở đó, KBNN thực hiện kiểm tra và hạch toán các khoản chi NSNN theo đúng chương, loại, khoản, mục, tiểu mục của mục lục NSNN; đồng thời, cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin cần thiết, phục vụ cho công tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. Ngoài ra, KBNN còn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, đảm bảo thu, chi NSNN luôn được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được thuận lợi.
Khi nhận được lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị sử dụng NSNN cấp, thì nhiệm vụ của KBNN là trả tiền cho người được hưởng. Tuy nhiên, nhiệm vụ của KBNN không chỉ có xuất, nhập công quỹ, mà còn có nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này, KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. Do đó, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, đảm bảo đúng mục đích, đúng chế độ, định mức chi tiêu của Nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy đơn vị, tổ chức kinh tế hay cơ quan nhà nước sử dụng kinh phí NS cấp không đúng mục đích, không có hiệu quả hoặc không đúng chế độ của Nhà nước, thì KBNN sẽ từ chối cấp phát, thanh toán. Như vậy, trong quá trình cấp phát, thanh toán, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, đơn vị sử dụng NSNN một cách đơn thuần mà hoạt động tương đối độc lập và có sự tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị đó. Vì vậy, không những hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực, mà còn đảm bảo cho việc sử dụng NSNN đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm và có hiệu quả. Đồng thời, góp phần kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh toán, đảm bảo sự ổn định lưu thông tiền tệ.
Thông qua việc kiểm soát, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp NS và từng loại chi chủ yếu. Rút ra những kết quả đã đạt được, những tồn tại và nguyên nhân. Từ đó, cùng với các cơ quan hữu quan nghiên cứu và hoàn thiện cơ chế thanh toán, chi trả và kiểm soát NSNN qua KBNN.
Kiểm soát chi NSNN là việc các cơ quan Nhà nước được giao nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN; kiểm soát chi NSNN là một chức năng của kiểm soát quản lý kinh tế; KBNN được giao nhiệm vụ tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, phương thức quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN.
Kiểm soát chi NSNN qua KBNN có những yêu cầu sau:
Về chính sách và cơ chế kiểm soát chi qua KBNN: phải làm cho hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, tránh tình trạng làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải quy định rõ điều kiện và trình tự cấp phát theo hướng: Cơ quan tài chính khi giao dự toán phải căn cứ vào dự toán NSNN năm trước và khả năng NS từng năm, xem xét bố trí mức chi hàng năm cho từng đơn vị sử dụng NS để thực hiện; về phương thức thanh toán, phải đảm bảo mọi khoản chi của NSNN được thanh toán, chi trả trực tiếp qua KBNN, trên cơ sở dự toán được duyệt, đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN chuẩn chi và phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước.
Về quy trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN: Công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN là một quy trình phức tạp, bao gồm từ khâu lập kế hoạch kiểm soát, giao nhiệm vụ kiểm soát đến cấp phát, thanh toán và quyết toán NSNN. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN phải được tiến hành hết sức thận trọng, được thực hiện dần từng bước. Sau mỗi bước có tiến hành đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình kiểm soát chi cho phù hợp tình hình thực tế. Có như vậy mới đảm bảo tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính. Mặt khác, cũng không khắt khe, máy móc, gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng NSNN.
* Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN tại KBNN: gọn nhẹ theo hướng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính. Đồng thời, cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý NS, các
cơ quan Nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phát NS, thanh toán chi NSNN đến khâu thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN để một mặt tránh những sự trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, đảm bảo sự công khai và kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN.
Các KBNN được đảm bảo tính độc lập tương đối trong quá trình hoạt động, KBNN là cơ quan quản lý tiền và tài sản quốc gia của Nhà nước và chính quyền địa phương. Các đơn vị KBNN có nhiệm vụ chung giống nhau, nhưng mỗi cấp KBNN lại có phạm vi hoạt động, mức độ trách nhiệm khác nhau.
Tại KBNN tỉnh trực tiếp giao dịch phục vụ các đơn vị sử dụng NSNN gồm hai phòng chuyên môn trực tiếp thực hiện cơ chế kiểm soát chi NSNN:
Phòng kế toán Nhà nước: kiểm soát chi thường xuyên của NSNN;
Phòng kiểm soát chi NSNN: kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN, vốn chương trình mục tiêu quốc gia và các nguồn vốn khác được giao quản lý tại KBNN.
* Tổ chức hoạt động kiểm soát chi: Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là một trong những công cụ phổ biến để kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN từ dự toán, cấp phát và thanh toán và quyết toán NS, đảm bảo sử dụng NSNN được hiệu quả, tiết kiệm. Cùng với các chính sách pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được hỗ trợ, sử dụng trong quản lý NSNN như: kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý…
- Căn cứ pháp lý của kiểm soát chi: vừa là nhân tố quan trọng, vừa là điều kiện quyết định đến chất lượng công tác kiểm soát chi; nó tạo cơ sở pháp lý và tạo nền tảng cho việc đề ra các cơ chế, quy trình kiểm soát chi phù hợp.
Trước năm 1997, việc quản lý chi NSNN được thực hiện theo các văn bản dưới luật chủ yếu là do Bộ Tài chính ban hành, tính pháp lý không cao. Điều đó ảnh hưởng lớn đến chất lượng quản lý chi quỹ NSNN. Việc chi quỹ NSNN chỉ mang tính xuất quỹ đơn thuần; cấp phát, thanh toán không gắn với kiểm soát chi. Từ đó dẫn đến tình trạng cấp phát không gắn với nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng NS rút kinh
phí về quỹ của đơn vị tự chi tiêu, trong khi việc kiểm tra, quyết toán còn mang nặng tính hình thức gây nên lãng phí, tiêu cực khá lớn.
Từ sau khi thực hiện Luật NSNN, cơ chế quản lý NSNN nói chung, kiểm soát chi NSNN qua KBNN nói riêng thực sự được xác lập trên cơ sở pháp lý và có hiệu lực pháp luật cao. Trước khi xuất quỹ NSNN, KBNN phải kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của các tài liệu cần thiết và chỉ thực hiện chi NS khi có đủ các điều kiện theo quy định của Luật NSNN. Thủ trưởng cơ quan KBNN có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ điều kiện quy định và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
Rõ ràng, phải có căn cứ pháp lý thì KBNN mới có thể xây dựng được quy trình nghiệp vụ để thực hiện nhiệm vụ của mình, bảo đảm cho mọi khoản chi NSNN phải được kiểm soát chặt chẽ, sử dụng đúng mục đích.
Định mức chi tiêu NS là: mức chuẩn căn cứ để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và là một trong những căn cứ quan trọng để kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Nếu hệ thống định mức chi tiêu NS thoát ly thực tế, không phù hợp với đặc điểm hoạt động của các ngành, các địa phương thì việc tính toán, phân bổ dự toán chi không khoa học, không chính xác dẫn đến tình trạng chi ngoài dự toán; thiếu căn cứ để kiểm soát chi; đơn vị sử dụng NS thường tìm mọi cách để hợp lý hoá các khoản chi cho phù hợp với những định mức đã lạc hậu nên dễ vi phạm kỷ luật Tài chính. Định mức chi tiêu càng cụ thể, chi tiết sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN nói chung và công tác kiểm soát chi qua KBNN nói riêng. Việc chấp hành định mức chi tiêu của Nhà nước cũng là một trong những tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NS của các ngành, các cấp.
Tuy nhiên, do tính chất đa dạng của các đơn vị sử dụng NSNN, do tác động của các yếu tố kinh tế vĩ mô như lạm phát, tăng trưởng cho nên việc ban hành đồng bộ và ổn định hệ thống định mức là vấn đề hết sức khó khăn, phức tạp.
- Quy trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN
Lập kế hoạch kiểm soát: căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền, trong đó có nhu cầu chi tiêu NSNN trong giai đoạn nhất định,
kế hoạch hàng năm, kế hoạch 3 năm, 5 năm hoặc lâu hơn; căn cứ vào các văn bản pháp lý của Chính phủ, của Bộ Tài chính, UBND các cấp. KBNN lập kế hoạch chi tiêu NSNN phù hợp với hoạt động của các đơn vị, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chuẩn bị nguồn thu và huy động các nguồn tài chính đáp ứng cho nhu cầu chi NSNN trong các giai đoạn đó.
Giao nhiệm vụ kiểm soát, thực hiện kiểm soát: là bước phân công nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN qua KBNN cho từng bộ phận chức năng của ngành KBNN, mỗi bộ phận chức năng khác nhau kiểm soát theo đặc thù của nguồn vốn NSNN. Các bộ phận chức năng nhận nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN căn cứ vào các Luật, Nghị định, Thông tư hướng dẫn kiểm soát chi của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch đầu tư thực hiện kiểm soát chi NSNN.
Soát xét lại quy trình kiểm soát: là việc thông qua số liệu kiểm tra, kiểm soát chi NSNN, tổng hợp, đánh giá kết quả và thực trạng hoạt động kiểm soát chi NSNN qua KBNN, tình hình huy động vốn cho NSNN, tổng hợp, khai thác sự biến động của NSNN từ đó đề xuất các biện pháp phù hợp để tham mưu cho các cấp chính quyền, nâng cao hiệu quả trong chỉ đạo, quản lý, điều hành NSNN. Các số liệu dùng để tổng hợp phải đảm bảo đầy đủ, kịp thời, trung thực, chính xác. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Hình thức kiểm soát chi NSNN qua KBNN: Hình thức kiểm soát dự toán (kiểm soát trước):
Kiểm soát chi ở khâu này được thực hiện thông qua việc thẩm tra, tính toán một cách kỹ lưỡng nhu cầu chi trên cơ sở các căn cứ khoa học và thực tiễn như: chiến lược, kế hoạch phát triển, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước; hệ thống các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN hiện hành; thứ tự và cơ cấu bố trí các nhiệm vụ chi. Ngoài ra còn kiểm soát việc thực hiện tuân thủ các yêu cầu của Luật NSNN như: xác định phạm vi, mức độ của nội dung các khoản chi; phân cấp nhiệm vụ chi; thẩm quyền quyết định, phân bổ dự toán chi…
Hình thức kiểm soát chấp hành chi NSNN (kiểm soát đồng thời)
Kiểm soát chi ở khâu này là việc tổ chức, kiểm tra, kiểm soát để đảm bảo tất cả các khoản chi NSNN phải có đầy đủ các chứng từ, hồ sơ hợp pháp, hợp lệ, tuân
thủ đúng các nguyên tắc và điều kiện chi theo quy định như: đảm bảo chi đúng nội dung, mục đích của các khoản chi, chế độ, định mức…Ngoài ra, nội dung của chấp hành chi NSNN còn gắn với công tác tạm ứng, thanh toán, chi trả được thanh toán trực tiếp đến người cung cấp hàng hóa, dịch vụ, hạn chế rút tiền mặt để thanh toán.
Hình thức kiểm soát quyết toán chi NSNN (kiểm soát sau)
Hình thức kiểm soát quyết toán chi NSNN là quá trình thẩm định, đánh giá lại, tổng kết toàn bộ quá trình hoạt động chi NSNN diễn ra ở các khâu trước đó. Kiểm soát quyết toán chi NSNN còn nhằm xác định tính đúng đắn, đầy đủ, hợp pháp các khoản chi ở các đơn vị sử dụng NSNN cấp. Đồng thời qua công tác kiểm tra, kiểm soát quyết toán ở khâu này thấy được những tồn tại, sai sót nếu có trong quá trình chấp hành chi để điều chỉnh, thu hồi lại hoặc xử lý theo quy định của pháp luật.
* Tổ chức hoạt động hỗ trợ kiểm soát chi
Ứng dụng công nghệ thông tin: Công nghệ thông tin cũng là một trong những công cụ hỗ trợ cho việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Với sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ thông tin, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hệ thống KBNN vừa là yếu tố hỗ trợ, vừa là yếu tố thúc đẩy và tác động mạnh mẽ đến việc hoàn thiện các quy trình tác nghiệp và quản lý điều hành. Thông qua tác động của công nghệ, nhiều quy trình tác nghiệp đã được cải tiến, đổi mới nhằm rút ngắn thời gian thực hiện và đơn giản hóa nhiều khâu công việc, góp phần đẩy nhanh tốc độ xử lý và cải cách thủ tục hành chính.
Công tác thanh toán của KBNN thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, theo hướng tự động hóa và tăng tốc độ xử lý các giao dịch, đảm bảo dễ dàng kết nối, giao dịch an toàn, nhanh chóng, chính xác, giao diện với các hệ thống ứng dụng khác, tham gia hệ thống thanh toán điện tử song phương, thanh toán điện tử liên ngân hàng, ứng dụng có hiệu quả công nghệ, phương tiện và hình thức thanh toán, hạn chế không dùng tiền mặt. Khi đó hoạt động kiểm soát chi của KBNN sẽ đóng góp tích cực hơn nữa trong công tác quản lý chi tiêu công, làm minh bạch hoá việc sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, bảo