Ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

2.1.1Ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

* Khái niệm ngân sách nhà nước

Luật NSNN năm 2002 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.[39, tr.3]

Có thể hiểu NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm, mặc dù biểu hiện của NSNN rất đa dạng và phong phú nhưng về thực chất chúng đều phản ánh nội dung cơ bản:

Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội vì vậy nó thể hiện các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội. Để xã hội tồn tại và phát triển, vấn đề cốt lõi là sự phát triển, ổn định và bền vững nền kinh tế quốc dân; do đó Nhà nước với vấn đề kinh tế là sống còn của mọi Nhà nước. Đặc biệt trong nền kinh tế thị trường, việc thực hiện tối ưu kinh tế vĩ mô thường mâu thuẫn hoặc ít phù hợp với sự tối ưu kinh tế vi mô, cho nên Nhà nước phải thay mặt xã hội xử lý mối mâu thuẫn này khi nó xuất hiện.

* Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN

Hệ thống NSNN là tổng thể NS của các cấp chính quyền Nhà nước, có mối quan hệ gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp chính quyền NS. Bất cứ nước nào muốn xây dựng hệ thống NSNN phải căn cứ vào Hiến pháp của nước đó. Tùy theo mô hình tổ chức hành chính của mỗi nước mà tồn tại hình thức tổ chức hệ thống NSNN.

Theo Hiến pháp ở nước ta quy định mỗi cấp chính quyền có một cấp NS riêng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phương. Cấp NS được hình

thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước. Để có một cấp NS thì phải có khả năng nhất định về nguồn thu tại địa phương do cấp chính quyền đó quản lý. Về tổ chức hệ thống NSNN ở nước ta đã qua nhiều lần sửa đổi và cải tiến, hiện nay theo Điều 4 khoản 1 Luật NSNN quy định “NSNN gồm NSTW và NSĐP; NSĐP bao gồm NS của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân”.

Hệ thống NSNN Việt Nam bao gồm:

NSTW bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này. Mỗi Bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của NSTW.

NSĐP là tên chung để chỉ NS các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. NS xã, phường, thị trấn vừa là một cấp NS, vừa là một bộ phận cấu thành NS huyện, quận. NSNN cấp huyện, quận vừa là một cấp NS vừa cấu thành NS tỉnh, thành phố trực thuộc Trung Ương. NSNN cấp tỉnh vừa là một cấp NS, vừa là một bộ phận cấu thành NSĐP. Ngoài NS xã, phường thị trấn chưa có các đơn vị dự toán ra, các cấp NS khác đều bao gồm các đơn vị dự toán của cấp NS ấy hợp thành.

NSTW cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ chung của cả nước trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho NSNN tỉnh, thành phố trực thuộc TW.

NSĐP cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho chính quyền cấp dưới.

Hệ thống NSNN Việt Nam được tổ chức và quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, thể hiện:

- Tính thống nhất: đòi hỏi các khâu trong hệ thống NS phải phù hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp NS có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu và cùng thực hiện một quá trình NS.

- Tính tập trung: thể hiện NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu lớn để đảm bảo các nhiệm vụ chi quan trọng của quốc gia. NS cấp dưới chịu sự chi

phối của NS cấp trên và được trợ cấp từ NS cấp trên nhằm đảm bảo phát triển cân đối của NS cấp mình.

- Tính dân chủ: Dự toán và quyết toán NS phải được tổng hợp từ NS cấp dưới đồng thời mỗi cấp chính quyền có một NS và được quyền chi phối NS cấp mình.

Sơ đồ 2.1- Hệ thống NSNN Việt Nam

(Nguồn: Dự án Ủy ban tài chính ngân sách của Quốc Hội (2011)

Phân cấp quản lý NSNN: được hiểu là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở một cấp trong việc quản lý điều hành thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN. Thực chất của phân cấp NS là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước TW với các chính quyền địa phương cả về quyền hạn và trách nhiệm đối với NSNN.

Trong phân cấp quản lý NS thì phân cấp giữa các cấp chính quyền nhà nước là mối quan hệ cơ bản và quan trọng nhất. Do đó, khi nói đến phân cấp tài chính các nước đều tập trung vào mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực NS.

Chế định pháp lý về phân cấp quản lý NS bao gồm các quy phạm pháp luật, xác định quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp chính quyền nhà nước trong việc quản lý và điều hành NS. Ở nước ta Luật NSNN nhấn mạnh phân cấp quản lý NS dưới góc

NSNN NS Tỉnh NSTW NS cấp tỉnh NS cấp huyện NS xã NS cấp huyện Điều tiết bổ xung

Điều tiết bổ xung

Điều tiết,BX

độ giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với chính quyền nhà nước địa phương trong toàn bộ hoạt động NSNN.

Như vậy, phân cấp quản lý NS có thể được hiểu là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu, chi NSNN ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định.

Nói cách khác, phân cấp quản lý NS là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương xuống các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, bảo đảm cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.

Trong nền kinh tế thị trường, NSNN trở thành công cụ quan trọng giúp nhà nước điều hành nền kinh tế - xã hội. Hoạt động của NS nằm trong sự vận động của thị trường, tạo nguồn thu cho NS phải gắn với mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế; các khoản chi của NS phải gắn với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. Do đó việc xác định cơ cấu thu chi các cấp NS cũng như phương pháp quản lý các cấp NS là rất cần thiết.

Phân định nguồn thu và các khoản chi của mỗi cấp NS là nội dung cơ bản của phân cấp quản lý NS nhằm tạo điều kiện về tài chính cho chính quyền nhà nước các cấp tham gia vào quá trình tổ chức, huy động, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước để thực hiện các chức năng nhiệm vụ xác định. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

Để đảm bảo phân cấp quản lý NS đem lại kết quả tốt khi phân cấp quản lý NS cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:

Thứ nhất: phân cấp NS phải được tiến hành đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.

Quản lý nhà nước về kinh tế-xã hội được tổ chức thành một hệ thống gồm nhiều cấp, mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định. NSNN là nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước nên được tổ chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủ thể sử dụng. Bên cạnh đó, việc phân cấp quản

lý NSNN cũng cần chú ý tới quan hệ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng của tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế.

Tuân thủ nguyên tắc này tạo điều kiện thuận lợi trong việc giải quyết mọi quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền, xác định rõ nguồn thu trên địa bàn và quy định nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền một cách chính xác.

Thứ hai: đảm bảo thể hiện vai trò chủ đạo của NSTW và tạo vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất.

Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW là một đòi hỏi khách quan, cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền trung ương đã được Hiến pháp quy định trong quản lý hành chính, kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. NSTW thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đảm bảo an ninh quốc phòng. Xã hội càng phát triển thì vai trò của chính quyền trung ương ngày càng quan trọng.

Việc tạo vị trí độc lập tương đối cho địa phương là rất cần thiết nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện những nhiệm vụ mang tính xã hội rộng rãi gắn trực tiếp với quyền lợi của nhân dân (giáo dục, y tế, an ninh…). Phân cấp quản lý NSNN cho địa phương một cách hợp lý sẽ giúp cho địa phương phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Mức độ độc lập của NSĐP còn được thể hiện ở chỗ chính quyền địa phương phải là người có thực quyền quyết định phương án điều hành NS của cấp mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng lớn để không làm ảnh hưởng đến mục tiêu chung.

Thứ ba: phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp NS; làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với NSTW, nguồn thu, nhiệm vụ chi nào gắn với NS các cấp ở địa phương. Từ đó làm rõ thẩm quyền trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông

chờ, ỷ lại của NS cấp dưới và bao bọc từ NS cấp trên, gắn quyền lợi chi và trách nhiệm thu cho từng cấp chính quyền.

Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu, nhiệm vụ chi vì bị chi phối bởi nhiều cấp, dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi gây thất thoát, lãng phí NS.

Thứ tư: đảm bảo nguyên tắc minh bạch, công bằng trong phân cấp quản lý NS: phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo yêu cầu cân đối phát triển chung của cả nước, hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hóa, xã hội giữa các vùng, lãnh thổ. Yêu cầu của nguyên tắc này xuất phát từ các vùng, các địa phương trong một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và trình độ phát triển về kinh tế, xã hội không đồng đều. Nếu một hệ thống NSNN được phân cấp đơn giản áp dụng như nhau cho tất cả các địa phương rất dễ dẫn đến bất công bằng, tạo khoảng cách lớn về phát triển giữa các địa phương. Những vùng đô thị hoặc những vùng có tiềm năng, thế mạnh lớn sẽ ngày càng phát triển, ngược lại những vùng nông thôn, miền núi, hải đảo không có tiềm năng sẽ ngày càng bị tụt hậu.

* Chu trình NSNN: hay còn gọi là quy trình quản lý NS dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một NS kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang NS mới. Một chu trình NS gồm 3 khâu nối tiếp nhau, đó là: lập, thảo luận và phê chuẩn dự toán NS, chấp hành dự toán NS và quyết toán NS.

Chu trình NS thường bắt đầu từ trước năm NS và kết thúc sau năm NS. Trong một năm NS đồng thời diễn ra cả ba khâu của chu trình NS, đó là: chấp hành NS của chu trình NS hiện tại; quyết toán NS của chu trình NS trước đó và lập NS cho chu trình tiếp theo. Theo Luật NSNN năm 2002 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mối quan hệ đó được minh họa theo sơ đồ

Lập NSNN Chấp hành NSNN Quyết toán NSNN

Thời gian 31/5/N-1 01/01/N 31/12/N 31/12/N+1 30/6/N+2

Sơ đồ 2.2- Sơ đồ chu trình NSNN

- Nội dung chủ yếu của chu trình quản lý NSNN: + Lập dự toán NSNN:

Khái niệm: Lập dự toán NSNN thực chất là xây dựng dự toán các khoản thu, chi của NS trong một năm NS

Mục tiêu của lập dự toán: Trong chu trình NS, lập NS là công việc khởi đầu, có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình quản lý NS. Việc dự toán thu chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung và thực hiện NS nói riêng. Kết quả của khâu này là dự toán NS được các cấp có thẩm quyền quyết định.

NS là chiếc gương tài chính phản ánh sự lựa chọn các chính sách của Nhà nước. Vì vậy, cần có cơ chế cho việc hình thành các chính sách hữu hiệu và đảm bảo mối quan hệ vững chắc giữa chính sách và NS là rất quan trọng. Quá trình lập NS nhằm mục tiêu:

Trên cơ sở nguồn lực có thể huy động và sử dụng của Nhà nước là có hạn, cần đảm bảo rằng NS phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội.

Phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước trong từng thời kỳ.

Tạo điều kiện cho quá trình quản lý thu, chi trong khâu thực hiện cũng như việc đánh giá, quyết toán NS được minh bạch, có hiệu quả.

Yêu cầu lập NSNN: Lập dự toán phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ.

Hoạt động NSNN là một trong những nội dung cơ bản của chính sách tài chính quốc gia. Vì vậy khi lập NS phải dựa vào những quan điểm để thiết lập một kế hoạch NS phù hợp như: mức độ trật tự, cơ cấu động viên các nguồn thu trong nước, ngoài nước, thứ tự ưu tiên và cơ cấu bố trí các khoản chi đầu tư, chi thường xuyên, chi trả nợ, đảm bảo nợ quốc gia và bội chi NS trong phạm vi an toàn, duy trì và ổn định kinh tế vĩ mô.

Lập dự toán NS phải tuân thủ theo những quy định của Luật NSNN, dự toán NSNN và dự toán NS các cấp chính quyền phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ.

Dự toán NS của các cấp chính quyền, của đơn vị dự toán các cấp phải lập theo đúng yêu cầu, nội dung, biểu mẫu, thời hạn và phải thể hiện đầy đủ các khoản thu, chi theo Mục lục NSNN và hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán NSNN hàng năm của Bộ tài chính, trong đó:

Việc lập dự toán chi đầu tư phát triển phải căn cứ vào những dự án đầu tư có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định về quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và phù hợp với kế hoạch tài chính 3 năm, 5 năm, khả năng NS hàng năm đồng thời ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình,