4.2.1. Khái niệm về tiêu chuẩn môi trường
Tiêu chuẩn môi trường là một trong những biện pháp can thiệp của Nhà nước nhằm ủiều chỉnh mức ụ nhiễm. Dựa trờn cỏc mục tiờu bảo vệ mụi trường, Nhà nước ủề ra cỏc tiờu chuẩn môi trường.
Tiờu chuẩn mụi trường là những chuẩn mực, giới hạn cho phộp ủược quy ủịnh dựng làm căn cứ ủể quản lý mụi truờng. Nhà nước cấm cỏc hoạt ủộng sản xuất cú tỏc ủộng ủến mụi trường vượt quỏ tiờu chuẩn mụi trường quy ủịnh. ðõy là một dạng của phương phỏp mệnh lệnh và kiểm soỏt (Command And Control – CAC), theo ủú ủể cú ủược những hành vi mong muốn từ giỏc ủộ xó hội, cỏc nhà quản lý chỉ cần quy ủịnh cỏc hành vi ủú trong luật và sử dụng bộ mỏy thực thi cần thiết – toà ỏn, cảnh sỏt, hỡnh phạt - ủể buộc mọi người tuõn theo luật.
Cú thể ỏp dụng tiờu chuẩn cho bất kỳ hoạt ủộng nào, nhưng với vấn ủề mụi trường cú ba loại tiêu chuẩn chính: tiêu chuẩn môi trường xung quanh, tiêu chuẩn phát thải và tiêu chuẩn công nghệ.
Tiờu chuẩn mụi trường xung quanh là mức ủộ chất ụ nhiễm của mụi trường xung quanh khụng ủược phộp vượt quỏ. Chẳng hạn cú thể ủặt mức tiờu chuẩn mụi trường xung quanh cho ụxy hoà tan ở một dũng sụng là 3 ppm, cú nghĩa ủõy là mức ụxy hoà tan thấp nhất cho phép ở dòng sông. Tất nhiên, không thể cưỡng chế thi hành một cách trực tiếp tiêu chuẩn mụi trường xung quanh mà chỉ cú thể kiểm soỏt ủược những mức phỏt thải khỏc nhau cho phộp ủạt ủược chất lượng mụi trường xung quanh. ðể ủảm bảo mức ụxy hoà tan ở dũng sụng khụng thấp hơn 3 ppm thỡ cần phải xỏc ủịnh ủược lượng phỏt thải từ cỏc nguồn khỏc nhau vào dũng sụng gúp phần làm thay ủổi lượng ụxy hoà tan như thế nào và ủưa ra những biện phỏp ủể quản lý.
Tiờu chuẩn phỏt thải là mức phỏt thải từ nguồn gõy ụ nhiễm khụng ủược phộp vượt quỏ. Tiờu chuẩn phỏt thải cú thể ủược xỏc ủịnh trờn nhiều cơ sở khỏc nhau, chẳng hạn tốc ủộ thải (kg chất thải/giờ), hàm lượng thải (nồng ủộ BOD trong nước thải), tổng khổi lượng chất thải, lượng chất thải cho mỗi ủơn vị sản phẩm (vớ dụ lượng CO2 tớnh trờn 1 Kwh ủược sản xuất ra), lượng chất thải cho mỗi ủơn vị ủầu vào (lượng sulfur của than dung ủể sản xuất ủiện).
Tiêu chuẩn công nghệ là những tiêu chuẩn không chỉ rõ kết quả cuối cùng nhưng quy ủịnh rừ cụng nghệ, kỹ thuật hoặc hoạt ủộng mà chủ thể gõy ụ nhiễm phải ỏp dụng. Tiờu chuẩn cụng nghệ thường quy ủịnh chủ thể gõy ụ nhiễm phải sử dụng cụng nghệ tốt nhất hiện cú, công nghệ tốt nhất có thể áp dụng, hoặc công nghệ tốt nhất sẵn có khả thi về kinh tế.
4.2.2. Cơ chế hoạt ủộng
Mục tiờu của nhà quản lý là ủiều chỉnh mức hoạt ủộng của người gõy ụ nhiễm về mức sản lượng tối ưu của xó hội. Nếu khụng cú bất kỳ quy ủịnh nào thỡ người gõy ụ nhiễm sẽ sản xuất ở mức sản lượng Qp và thải vảo môi trường lượng chất thải Wp. Nhà quản lý tìm cân bằng tối ưu xó hội tại ủiểm MNPB = MEC và xỏc ủịnh ủược mức phỏt thải hiệu quả xó hội là W*.
ðõy là mức phỏt thải tối ủa húa lợi ớch rũng xó hội hay là mức phỏt thải tối ưu. ðể ủạt ủược mức phỏt thải hiệu quả xó hội W* này, cơ quan chức năng phải ủặt tiờu chuẩn S*. Nếu nhà máy vượt quá mức thải này và bị phát hiện thì nhà máy sẽ bị phạt tiền hoặc chịu các hình thức phạt khác.
Tiờu chuẩn mụi trường cú nhiều ưu ủiểm trong việc giải quyết vấn ủề mụi trường.
Thụng thường ủể phỏt huy tỏc dụng thỡ tiờu chuẩn mụi trường phải ủỏp ứng ủược cỏc ủiều kiện sau:
- Phải ủơn giản và trực tiếp - Phải ủặt mục tiờu cụ thể, rừ ràng
- Phải làm cho người ta cảm nhận ụ nhiễm mụi trường ủược giảm ngay tức thỡ.
- Phải nhất quỏn với nhận thức ủạo ủức cho rằng ụ nhiễm mụi trường là nguy hiểm và bất hợp pháp
- Phải phự hợp với hoạt ủộng của hệ thống luật phỏp, nghió là xỏc ủịnh và ngăn chặn hành ủộng bất hợp phỏp.
Hình 4.2. Tiêu chuẩn môi trường và mức ô nhiễm tối ưu xã hội
Tuy nhiờn trong thực tế rất khú cú thể xỏc ủịnh chớnh xỏc ủược ủường MNPB và MEC (hay ủường MAC và MD) và do vậy khú xỏc ủịnh tiờu chuẩn mụi trường S* ủể ủạt ủược mức phỏt thải tối ưu W*. Giả sử do khụng cú thụng tin chớnh xỏc nờn nhà nước ủặt tiờu chuẩn mụi trường là S1 (S1<S*) và quy ủịnh mức phạt là F1 nếu mức phỏt thải vượt quỏ mức phỏt thải W1 mà tiờu chuẩn S1 quy ủịnh. Như vậy nếu tuyệt ủối tuõn thủ theo tiờu chuẩn quy ủịnh thỡ các doanh nghiệp sản xuất sẽ sản xuất ra mức sản lượng là Q1 với mức phát thải là W1. Tuy nhiờn mức sản lượng Q1 ủú thấp hơn mức sản lượng tối ưu xó hội Q*. Nhà nước cú thể căn cứ vào mức ủộ ụ nhiễm mụi trường gõy ra ủể cú thể ủiều chỉnh tiờu chuẩn. Nếu tiờu chuẩn quỏ chặt (S1), sau một thời gian hoạt ủộng mức ủộ ụ nhiễm mụi trường gõy ra là thấp nhà nước có thể nới lỏng tiêu chuẩn. Ngược lại nếu tiêu chuẩn quá lỏng, sau một thời gian hoạt ủộng khi thẩy chất lượng mụi trường xuống cấp nhanh, nhà nước cú thể thắt chặt tiờu chuẩn.
Bằng việc ủiều chỉnh ủú, mức tiờu chuẩn ủặt ra cú thể dần dần ủạt tới mức tiờu chuẩn tối ưu S*.
Một vấn ủề khỏ phức tạp là cú nhiều doanh nghiệp vi phạm tiờu chuẩn mụi trường tức là mức phỏt thải của doanh nghiệp nhiều hơn so với mức phỏt thải quy ủịnh trong tiờu chuẩn.
Khi này, theo quy ủịnh, cỏc doanh nghiệp sẽ phải nộp tiền phạt với mức phạt là fb ủối với mỗi ủơn vị thải vượt quỏ quy ủịnh. Nếu tiờu chuẩn là S1, mức phạt là F1 thỡ doanh nghiệp gõy ụ nhiễm cú thể ủiều chỉnh mức hoạt ủộng ủến ủõu? Cú thế thấy rằng nếu doanh nghiệp vi phạm tiờu chuẩn bằng việc tăng mức sản lượng từ Q1 ủến Q2 tương ứng mức phỏt thải W2>W1 thỡ doanh nghiệp sẽ phải nộp một khoản tiền phạt theo quy ủịnh bằng phần diện tớch Q1KBQ2. Tuy nhiờn khi tăng mức sản lượng từ Q1 ủến Q2 thỡ doanh nghiệp cũng thu thờm ủược một phần lợi nhuận bằng với phần diện tích Q1HBQ2. Như vậy phần lợi nhuận tăng thêm của doanh nghiệp lớn hơn phần tiền nộp phạt nờn doanh nghiệp cú ủộng lực ủể vi phạm tiờu chuẩn mụi trường cho ủến mức sản lượng Q2. Doanh nghiệp sẽ khụng sản xuất quỏ mức sản lượng Q2 vỡ khi ủú lợi nhuận tăng thờm từ 1 ủơn vị sản lượng sản xuất thờm nhỏ hơn mức tiền phạt trờn một ủơn vị sản lượng sản xuất thờm. Như vậy nếu mức phạt F1 thấp thỡ doanh nghiệp sẽ chấp nhận nộp phạt ủể vi phạm tiờu chuẩn vỡ họ vẫn ủạt ủược lợi nhuận rũng cao
H
K
Qp Wp MNPB
B,C
MEC
Sản lượng Q
Q* Q2
O
S1 S*
Q1
W1 W* W2
F*
F1
Mức ô nhiễm W E
B
hơn. Do ủú việc xỏc ủịnh mức phạt hợp lý cũng ủúng một vai trũ quan trọng trong quỏ trỡnh thực thi tiêu chuẩn môi trường.
4.2.3. Tiờu chuẩn cỏ nhõn và tiờu chuẩn ủồng bộ
Một vấn ủề thực tế trong quy ủịnh tiờu chuẩn mụi trường là liệu tiờu chuẩn cú nờn ỏp dụng ủồng bộ cho tất cả cỏc trường hợp hay thay ủổi theo hoàn cảnh.
Hỡnh 4.3. thể hiện hàm thiệt hại biờn MD của lượng phỏt thải ủối với khu vực nụng thôn (MDR) và khu vực thành thị (MDU). ðường MDU nằm ở phía trên vì có nhiều người sống ở thành thị nên cùng một lượng phát thải, số người bị ảnh hưởng về sức khoẻ nhiều hơn so với vựng nụng thụn. Giả ủịnh hàm MAC là như nhau cho cả hai vựng. Do thiệt hại biờn ở thành thị cao hơn nhiều so với nông thôn nên mức phát thải hiệu quả cho môi trường xung quanh ở thành thị là thấp hơn so với nông thôn. Mức phát thải hiệu quả ở thành thị là EU và mức phỏt thải hiệu quả ở nụng thụn là ER. Khi này một tiờu chuẩn ủồng bộ sẽ khụng thể ủạt hiệu quả ở cả hai vựng hay sẽ khụng ủạt ủược hiệu quả xó hội. Nếu tiờu chuẩn ủồng bộ ủặt tại EU thỡ kiểm soỏt ụ nhiễm ở khu vực nụng thụn là quỏ chặt, cũn nếu ủặt tiờu chuẩn ủồng bộ là ER thì kiểm soát ô nhiễm ở khu vực thành thị là quá lỏng so với mức tối ưu xã hội. Cách duy nhất ủể trỏnh vấn ủề này là quy ủịnh tiờu chuẩn khỏc nhau cho mỗi vựng. Tiờu chuẩn khỏc nhau này cú thể ủược gọi là tiờu chuẩn cỏ nhõn. Tiờu chuẩn cỏ nhõn tạo nờn sự ủỏnh ủối về mặt chính sách. Thiết lập chính sách khác nhau giữa các vùng khác nhau có thể tạo ra hiệu quả hơn về mặt ảnh hưởng, tuy nhiờn việc này ủũi hỏi nhiều thụng tin phục vụ việc quy ủịnh và thực hiện tiờu chuẩn. Như vậy khi thiệt hại biờn của chất gõy ụ nhiễm thay ủổi theo vựng hoặc theo mựa thỡ một tiờu chuẩn ủồng bộ sẽ khụng ủạt hiệu quả xó hội. Tiờu chuẩn cỏ nhõn làm cho MAC = MD theo từng vựng hay từng mựa sẽ ủạt hiệu quả xó hội.
EU ER Eo Lượng phát thải MAC
C
B A
O t’
$ MDU
MDR
Hình 4.3. Tiêu chuẩn cá nhân với mức thiệt hại khác nhau giữa các vùng
Một trường hợp khỏc thường xảy ra trong thực tế là thụng thường ủường chi phớ giảm ụ nhiễm biờn MAC của cỏc doanh nghiệp là khỏc nhau (thậm chớ ủối với cựng một chất gõy ụ nhiễm) do các doanh nghiệp có thể áp dụng những công nghệ sản xuất hoặc công nghệ xử lý chất thải khỏc nhau. Khi ủú việc ỏp dụng tiờu chuẩn thải ủồng bộ sẽ khụng ủạt ủược nguyờn tắc cõn bằng cận biờn hay khụng ủạt tớnh hiệu quả - chi phớ. Áp dụng tiờu chuẩn thải cỏ nhõn sẽ ủạt ủược tớnh hiệu quả chi phớ. ðiều này ủược thể hiện qua hỡnh 4.4.
Giả sử khụng cú biện phỏp kiểm soỏt ụ nhiễm nào ủược ỏp dụng thỡ lượng phỏt thải của mỗi nhà máy sẽ là EP, hay tổng lượng chất thải của cả hai nhà máy là 2EP. Giả sử cơ quan quản lý môi trường muốn giảm tổng lượng chất thải xuống còn EP (giảm 50%) bằng cách quy ủịnh tiờu chuẩn. Như vậy tiờu chuẩn nờn ủược quy ủịnh như thế nào? Nếu ỏp dụng tiờu chuẩn ủồng bộ tức là tiờu chuẩn như nhau cho mỗi nguồn thỡ mức tiờu chuẩn ủặt ra sẽ là EU (trong ủú EP = 2EU). Tuy nhiờn tại mức phỏt thải EU thỡ chi phớ giảm ụ nhiễm biờn của doanh nghiệp H (MACH) lớn hơn chi phí giảm ô nhiễm biên của doanh nghiệp L (MACL), do vậy không tuõn thủ nguyờn tắc cõn bằng cận biờn và do vậy khụng ủạt hiệu quả - chi phớ. Tiờu chuẩn cỏ nhân là tiêu chuẩn làm cho MAC của mỗi chủ thể gây ô nhiễm cân bằng với MD (và do vậy MAC của các chủ thể gây ô nhiễm bằng nhau) là hiệu quả - chi phí bởi vì chúng thoả mãn nguyờn tắc cõn bằng cận biờn. Khi ủú tiờu chuẩn ủối với doanh nghiệp L là EL, tiờu chuẩn ủối với doanh nghiệp H là EH (EL + EH = EP) và MACL = MACH = P. Như vậy tiêu chuẩn cá nhân cho phộp ủạt cựng một mức thải mục tiờu (EP) nhưng tổng chi phớ giảm thải thấp hơn nờn ủạt hiệu quả xã hội.
4.2.4. Ảnh hưởng của chi phớ cưỡng chế ủến tiờu chuẩn mụi trường
Luật kiểm soát ô nhiễm cùng với tiêu chuẩn môi trường thường yêu cầu giảm từ mức phỏt thải hiện hành ủến mức phỏt thải theo quy ủịnh hoặc ỏp dụng những cụng nghệ kiểm soỏt
EP E EL EU EH
MACH
MACL
O PH
P PL
$
Hỡnh 4.4. Hiệu quả chi phớ khi ủường MAC khỏc nhau Tiờu chuẩn ủồng bộ
ụ nhiễm ủược quy ủịnh. Khi ủỏnh giỏ cỏc chớnh sỏch này dựa trờn kết quả mong ủợi, chỳng ta thường ngầm giả ủịnh rằng cỏc hỡnh phạt trong luật là ủủ ủể cú ủược sự tuõn thủ hoàn toàn, tuy nhiờn ủiều ủú khụng bao giờ xảy ra. Luật kiểm soỏt ụ nhiễm cũng như cỏc luật khỏc cần cú sự giỏm sỏt, cưỡng chế, và việc này cần tiờu tốn những nguồn lực nhất ủịnh.
Cụng tỏc cưỡng chế bao gồm nhiều vấn ủề: giỏm sỏt thiết bị, chuyờn mụn của nhõn viờn, hoạt ủộng của hệ thống toà ỏn... Giống như nhiều vấn ủề kinh tế và phõn bổ tài nguyờn khỏc, việc giỏm sỏt, cưỡng chế bao hàm một sự ủỏnh ủổi giữa nguồn lực dành cho hoạt ủộng này là hoạt ủộng cú chi phớ cơ hội và lợi ớch ủạt ủược khi mức tuõn thủ cao hơn. Sự ủỏnh ủổi này ủược thể hiện trong hỡnh 4.5. Thiệt hại biờn do ụ nhiễm mụi trường gõy ra là MD, chi phớ giảm thải biờn là MAC. Hai ủường C1 và C2 là ủường gộp cả chi phớ giảm ụ nhiễm biờn và chi phớ giỏm sỏt, cưỡng chế biờn. Cần chỳ ý rằng cỏc ủường này bắt ủầu tại E1, nằm ở bờn trỏi của mức thải khi khụng cú kiểm soỏt ụ nhiễm, E0. Khi ủặt tiờu chuẩn phỏt thải tại E*, cú thể cú một số mức ủộ tuõn thủ tự nguyện và khi ủú lượng phỏt thải giảm từ E0 ủến E1. Tuy nhiờn ủể lượng phát thải giảm vượt quá E1 cần có giám sát, cưỡng chế dứt khoát. Chúng ta thường nghĩ E* là mức phỏt thải hiệu quả, nhưng khi cú chi phớ cưỡng chế thỡ ủiều ủú khụng cũn ủỳng nữa. Chi phí cưỡng chế càng cao thì tiêu chuẩn càng ít khắt khe hơn. Với chi phí cưỡng chế cao (ủường C2) mức phỏt thải hiệu quả xó hội sẽ là E2. Với chi phớ cưỡng chế thấp hơn (ủường C1), tiờu chuẩn là khắt khe hơn tại E3.
Khi xem xột chi phớ cưỡng chế, vấn ủề ủặt ra là nờn quy ủịnh tiờu chuẩn như thế nào?
O E* E3 E2 E1 E0 Lượng thải C1 C2
MAC MD
$
Hình 4.5. Chi phí cưỡng chế và mức phát thải hiệu quả xã hội
thường làm việc trong ủiều kiện ngõn sỏch hạn chế. Do vậy trong một số trường hợp cú thể sử dụng tiờu chuẩn ớt khắt khe và dễ giỏm sỏt, cưỡng chế hơn nhưng vẫn ủạt ủược tổng mức giảm thải lớn hơn so với sử dụng tiờu chuẩn khắt khe, ủũi hỏi chi phớ giỏm sỏt, cưỡng chế cao.
Tuy nhiên cần chú ý rằng tính khắt khe của tiêu chuẩn không phải là yếu tố duy nhất ảnh hưởng ủến chi phớ giỏm sỏt và cưỡng chế. Một yếu tố quan trọng trong cưỡng chế là quy mụ của cỏc hỡnh phạt trong luật. Phần lớn ủạo luật về kiểm soỏt ụ nhiễm mụi trường cú nờu ủiều khoản về quy mụ hỡnh phạt (hoặc thời hạn tự) cú thể ỏp dụng cho cỏc ủối tượng vi phạm nếu bị phỏt hiện vi phạm luật và bị bắt. Trong nhiều trường hợp, ủặc biệt khi luật phỏt mới ủược ban hành, mức phạt thường ủược quy ủịnh quỏ thấp, thấp hơn cả chi phớ xử lý cần thiết ủể ủỏp ứng tiờu chuẩn. Trong trường hợp này nguồn gõy ụ nhiễm cú thể tiết kiệm bằng cỏch vi phạm. Với hình phạt nhẹ, việc cưỡng chế thực thi là rất khó khăn, còn với hình phạt nặng việc cưỡng chế sẽ tốn nhiều chi phí hơn.
Một nột chung của tiờu chuẩn mụi trường là chỳng ủược quy ủịnh và thực thi bởi cỏc cỏc cấp quản lý khỏc nhau. Tiờu chuẩn thường ủược quy ủịnh bởi cấp trung ương trong khi thực thi thường ủược tiến hành bởi cơ quan quản lý cấp ủịa phương. ðiều này gõy ra một số vấn ủề. Thứ nhất, tiờu chuẩn ủược quy ủịnh trong ủiều kiện khụng xem xột nhiều ủến chi phớ thực thi và cú ớt nhiều giả ủịnh rằng chớnh quyền ủịa phương sẽ tỡm ủược nguồn lực ủể thực thi. ðiều này khụng ủỳng trong thực tế. Thứ hai, luật hay tiờu chuẩn mụi trường ủược soạn thảo ở cấp quốc gia là rừ ràng và cú thể ủược ỏp dụng ở mọi nơi nhưng ở cấp ủịa phương cơ quan kiểm soỏt ụ nhiễm ủịa phương cú thể linh hoạt hơn khi thực thi tiờu chuẩn do ngõn sỏch hạn chế và cú thể do ỏp lực từ cỏc nhúm lợi ớch cú liờn quan ở ủịa phương.
Tiờu chuẩn cụng nghệ cũng cú thể xảy ra vấn ủề tương tự như vậy trong quỏ trỡnh cưỡng chế thực thi. ðối với tiờu chuẩn cụng nghệ cần cú sự phõn biệt giữa tuõn thủ ban ủầu và tuõn thủ tiếp theo. Tuõn thủ ban ủầu là trường hợp chủ thể gõy ụ nhiễm lắp ủặt thiết bị thớch hợp ủể ủỏp ứng tiờu chuẩn cụng nghệ. ðể giỏm sỏt tuõn thủ ban ủầu cần cú thanh tra ủến hiện trường, kiểm tra xem thiết bị ủó ủược lắp ủặt chưa, và ủảm bảo chắc chắn rằng nú sẽ hoạt ủộng theo ủỳng ủiều kiện của tiờu chuẩn. Sau khi khẳng ủịnh ủiều ủú, cơ quan quản lý cấp giấy phộp hoạt ủộng cho nhà mỏy. Tuy nhiờn ủiều ủú cũng khụng ủảm bảo chắc chắn rằng thiết bị sẽ ủược tiếp tục vận hành trong tương lai theo cỏc ủiều khoản trong giấy phộp. Nú cú thể bị hỏng khi sử dụng, cú thể khụng ủược bảo dưỡng tốt, nhõn viờn vận hành trong tương lai cú thể khụng ủược ủào tạo tốt... Vỡ vậy, nếu khụng cú giỏm sỏt thỡ khụng cú gỡ ủảm bảo rằng nguồn gõy ụ nhiễm sẽ tiếp tục tuõn thủ quy ủịnh.