Trờn thế giới hiện phải ủối mặt với rất nhiều vấn ủề mụi trường khỏc nhau nờn cũng cú nhiều loại chớnh sỏch mụi trường. Mỗi chớnh sỏch ủều tiờn liệu cỏch phản ứng của cỏc nhà quản lý mụi trường và cỏc chủ thể gõy ụ nhiễm. Mỗi chớnh sỏch cú những ủặc ủiểm riờng và nó có thể thành công trong bối cảnh này nhưng lại thất bại trong bối cảnh khác. Chính vì thế ủể ủỏnh giỏ tớnh hiệu quả và phự hợp của một chớnh sỏch quản lý mụi trường cần phải nắm bắt ủược tập hợp cỏc tiờu chớ ủỏnh giỏ. Cỏc tiờu chớ này bao gồm:
- Khả năng ủạt ủược tớnh hiệu quả và hiệu quả - chi phớ trong giảm thiểu ụ nhiễm môi trường
- Tính công bằng
- Khả năng khuyến khích tìm kiếm các giải pháp tốt hơn - Tính hiệu lực
- Mức ủộ phự hợp của chớnh sỏch với cỏc quan ủiểm ủạo ủức.
5.1.1. Tính hiệu quả và hiệu quả chi phí
Hiệu quả có nghĩa là sự cân bằng giữa chi phí xử lý ô nhiễm và thiệt hại do ô nhiễm môi trường trường gây ra. Một chính sách môi trường hiệu quả là chính sách làm cho chúng ta ủạt ủược, hoặc gần ủạt ủược ủiểm (mức thải hoặc chất lượng mụi trường) mà ở ủú chi phớ giảm ụ nhiễm biờn bằng mức thiệt hại biờn. ðể xỏc ủịnh ủược ủiểm này cần xỏc ủịnh ủược cả chi phí giảm ô nhiễm và thiệt hại do ô nhiễm gây ra.
Một cỏch suy nghĩ về chớnh sỏch mụi trường là tiếp cận chuyển từ tập trung húa ủến phi tập trung húa. Một chớnh sỏch tập trung húa ủũi hỏi cơ quan quản lý chịu trỏch nhiệm quyết ủịnh ủiều gỡ cần phải làm. ðể ủạt ủược hiệu quả với chớnh sỏch tập trung húa, cơ quan quản lý ủảm trỏch cần phải biết hàm chi phớ giảm ụ nhiễm biờn thớch hợp, hàm thiệt hại biờn và thực hiện cỏc bước cần thiết ủể cú thể ủạt tới ủiểm cõn bằng của hai hàm số này.
Một chớnh sỏch phi tập trung húa ủem lại kết quả từ sự tỏc ủộng qua lại giữa nhiều
nhõn nhằm thể hiện thụng tin về chi phớ giảm ụ nhiễm biờn và thiệt hại biờn ủể ủiều chỉnh tỡnh hỡnh ủến ủiểm chi phớ giảm ụ nhiễm biờn bằng thiệt hại biờn.
Thụng thường chỳng ta khụng thể ủo lường một cỏch chớnh xỏc thiệt hại do suy thoỏi mụi trường gõy ra. Khi ủú hiệu quả chi phớ trở thành tiờu chớ ủỏnh giỏ chớnh sỏch chủ yếu.
Một chớnh sỏch là hiệu quả chi phớ nếu nú tạo nờn sự cải thiện mụi trường tối ủa với nguồn lực bỏ ra, hay núi cỏch khỏc nú cho phộp ủạt ủược mức cải thiện mụi trường nào ủú với mức chi phớ tối thiểu. ðể một chớnh sỏch là hiệu quả nú cần thiết phải ủạt hiệu quả chi phớ nhưng ủiều ngược lai chưa chắc ủó ủỳng. Một chớnh sỏch cú thể là hiệu quả chi phớ ngay cả khi mục tiờu của nú ủược xỏc ủịnh khụng ủỳng. Giả sử chỳng ta quyết ủịnh giảm tỡnh trạng ụ nhiễm mụi trường ở một dũng sụng nào ủú bất kể lợi ớch ủạt ủược là gỡ. Chỳng ta vẫn tỡm kiếm cỏc biện phỏp, cỏc chớnh sỏch ủể thực hiện ủược việc ủú với chi phớ nhỏ nhất. Tuy nhiờn ủể một chớnh sỏch ủạt hiệu quả xó hội nú khụng chỉ ủạt hiệu quả chi phớ mà cũn phải ủảm bảo cõn bằng giữa chi phớ và lợi ớch. ðể ủạt ủược hiệu quả, dự ỏn cải thiện tỡnh trạng ụ nhiễm mụi trường của dũng sụng phải ủảm bảo cõn bằng giữa lợi ớch biờn và chi phớ biờn.
Bờn cạnh việc cải thiện mụi trường tối ủa với nguồn lực tiờu tốn nhất ủịnh, việc một chớnh sỏch ủạt ủược hiệu quả chi phớ cũng quan trọng vỡ một lý do khỏc nữa. Nếu một chớnh sỏch là khụng hiệu quả chi phớ, người ủề xuất chớnh sỏch và nhà quản lý sẽ quyết ủịnh sử dụng mức tổng chi phớ cao hơn so với mức cần thiết, dẫn ủến việc ủặt mục tiờu về khối lượng giảm thải ớt khắt khe hơn. ðiều này ủược thể hiện ở hỡnh 5.1 về trường hợp khớ thải SO2. Với một chớnh sỏch khụng ủạt hiệu quả chi phớ thỡ chi phớ giảm ụ nhiễm biờn là ủường MAC1
trong khi ủú chớnh sỏch ủạt hiệu quả chi phớ cú ủường ụ nhiễm biờn là MAC2, thấp hơn so với MAC1. Giả sử người quản lý lựa chọn tiêu chuẩn thải SO2 là 100 ngàn tấn và tổng chi phí
MAC1
MAC2
100
50
100 200
Mức thải mục tiêu
$
Mức ô nhiễm W O
Hình 5.1. Tính hiệu quả và hiệu quả chi phí của các công cụ quản lý môi trường
giảm thải ủược xỏc ủịnh là 4,5 triệu ủụ la với ủường chi phớ biờn là MAC1. Nếu thực hiện chương trỡnh hiệu quả chi phớ với ủường chi phớ biờn là MAC2 thỡ tổng chi phớ giảm thải ủể ủạt mức tiờu chuẩn ủặt ra sẽ chỉ là 2.5 triệu ủụ la. Hay núi một cỏch khỏc, người quản lý cú thể lựa chọn mức giảm thải cao hơn với cựng một chi phớ giảm thải nếu ủạt ủược hiệu quả chi phớ. Trong mọi trường hợp, chớnh sỏch ủạt ủược hiệu quả chi phớ sẽ tốt hơn.
Túm lại, hiệu quả chi phớ là tiờu chớ chủ yếu khi cỏc nhà quản lý khụng xỏc ủịnh ủược ủường thiệt hại biờn; nú cho phộp tối thiểu chi phớ ủể ủạt ủược một mục tiờu nhất ủịnh về chất lượng mụi trường và cho phộp xó hội ủạt ủược mức mục tiờu chất lượng mụi trường cao hơn chính sách không hiệu quả vì nó tiết kiệm chi phí.
Hiệu quả và hiệu quả chi phí là tiêu chí hết sức quan trọng bởi vì mặc dù bào tồn các nguồn tài nguyờn là những vấn ủề then chốt nhưng ủú chỉ là một trong rất nhiều mục tiờu mà con người mong muốn ủạt ủược. Những người tỏn thành thường ủược thuyết phục là mục tiờu của họ mặc nhiờn là ủỏng giỏ nhưng sự thành cụng phụ thuộc vào việc thuyết phục những người khỏc ủể họ tin rằng chớnh sỏch mụi trường ủú là chớnh sỏch cú hiệu quả. Vỡ thế cỏc nguồn lực ủược sử dụng cho cải thiện mụi trường phải ủược sử dụng theo cỏch thức cho phộp tạo ra ảnh hưởng lớn nhất. ðiều này ủặc biệt quan trọng trong cỏc nước kộm phỏt triển cú ớt nguồn lực dành cho mục tiêu bảo vệ môi trường và không thể trang trải cho các chính sách khụng mang lại hiệu quả và hiệu quả chi phớ. Hiệu quả chi phớ cũng trở thành một vấn ủề quan trọng trong các nước phát triển trong thời kỳ khủng hoảng hoặc suy thoái.
5.1.2. Tính công bằng
Cụng bằng hoặc bỡnh ủẳng là một tiờu chớ quan trọng khỏc ủể ủỏnh giỏ chớnh sỏch mụi trường. Cụng bằng là vấn ủề ủạo ủức là sự quan tõm của người khỏ giả ủố với những người nghốo hay kộm may mắn. Nú cũng là mối quan tõm ủể chớnh sỏch ủạt hiệu lực bởi vỡ thường thường một chớnh sỏch sẽ khụng ủược ủng hộ nếu nú ủược coi là khụng cồng bằng. Tuy nhiờn thường không có sự thống nhất về trọng số giữa hai mục tiêu hiệu quả và phân phối. ðiều này ủược thể hiện thụng cỏc số liệu giả ủịnh về chi phớ và lợi ớch của một số phương phỏp kiểm soát ô nhiễm không khí của một vùng như sau:
Bảng 5.1. Phân phối lợi ích ròng của chương trình kiểm soát ô nhiễm Phân phối lợi ích ròng Chương
trình Tổng chi
phí Tổng lợi
ích Lợi ích
ròng Thu nhập thấp Thu nhập cao
A 50 100 50 25 25
B 50 100 50 30 20
C 50 140 90 20 70
D 50 140 90 40 90
(nguồn: Barry C. Field and Nancy D. Oliwiler, 2005)
Ba cột ủầu trong bảng 5.1 cho biết tổng chi phớ, tổng lợi ớch và lợi ớch rũng tương ứng của các chương trình. Chương trình A và B có cùng lợi ích ròng nhưng lợi ích ròng ở chương trỡnh B ủược phõn phối một cỏch tiến bộ hơn so với chương trỡnh A (mang lại lợi ớch rũng cao hơn cho người có thu nhập thấp). Chúng ta có thể cho rằng mọi người thích chương trình B
tiến bộ như chương trỡnh B: lợi ớch rũng ủược phõn phối cao hơn ủối với người cú thu nhập cao. Như vậy nếu phải lựa chọn giữa chương trình B và C thì sẽ nên lựa chọn chương trình nào? Một số người cho rằng nên chọn B vì lý do phân phối, một số lại cho rằng nên chọn C vì có tổng lợi ích ròng lớn hơn. Hoặc khi phải lựa chọn giữa B và D thì có thể thấy D có ưu thế hơn về hiệu quả nhưng tương tự như C lợi ớch rũng của chương trỡnh ủược phõn phối nhiều hơn cho người có thu nhập cao hơn. Nhưng trong chương trình D có thể thấy rằng người có thu nhập thấp cú thể tăng thu nhập xột trờn phương diện tuyệt ủối, mặc dự khụng tăng trờn phương diện tương ủối.
Một cõu hỏi cần ủược thảo luận là cần phải nhấn mạnh như thế nào tỏc ủộng phõn phối của chính sách môi trường so với các khía cạnh khác. Có tranh luận cho rằng do suy thoái môi trường tràn lan, xã hội cần chú trọng chủ yếu vào những chính sách hiệu quả nhất – mang lại ảnh hưởng lớn nhất từ nguồn lực ủó sử dụng. Tranh luận khỏc lại cho rằng xó hội cần trỏnh những chớnh sỏch dự hiệu quả nhưng mang lại tỏc ủộng mạnh mẽ. Dự cú nhận thức như thế nào về tỏc ủộng phõn phối – và ủiều ủú phụ thuộc rất nhiều vào ủỏnh giỏ cỏ nhõn – chỳng ta cần phải ghi nhớ rằng cần ủặt một trọng số nhất ủịnh cho khớa cạnh phõn phối khi lựa chọn chính sách môi trường.
Tiờu chớ cụng bằng cũng hiện diện trong quyết ủịnh cỏc chớnh sỏch mụi trường quốc tế. Những quốc gia ở cỏc giai ủoạn phỏt triển khỏc nhau cú những quan ủiểm khỏc nhau về cách thức phân bổ phí tổn của các chương trình kiểm soát ô nhiễm quốc tế. Với sự khác biệt to lớn về kinh tế trờn phạm vi toàn cầu, những quan ủiểm ủú xuất phỏt từ những cỏch nhỡn nhận khỏc nhau về bỡnh ủẳng.
Cú thể rất khú khăn khi xỏc ủịnh tỏc ủộng phõn phối cuối cựng của bất cứ chớnh sỏch mụi trường nào. Vớ dụ những quy ủịnh về phỏt thải khớ từ cỏc nhà mỏy ủiện sẽ làm tăng chi phớ ủiện năng và việc ủỏnh giỏ ảnh hưởng ủến cỏc ủối tượng khỏc nhau khụng phải là quỏ khú bởi vỡ chỳng ta cú ủược thụng tin khỏ ủầy ủủ về tiờu dựng ủiện của cỏc nhúm ủối tượng khỏc nhau. Tất nhiờn ở ủõy chỳng ta cú thể gặp một số khú khăn bởi vỡ khỏch hàng sẽ thực hiện một số biện phỏp tiết kiệm ủiện ủể thoỏt khỏi ảnh hưởng tăng giỏ. Về phương diện lợi ớch, chỳng ta cần phải biết cỏc quy ủịnh ủó làm thay ủổi chất lượng mụi trường cho những ủối tượng có thu nhập khác nhau như thế nào, nhưng thông tin loại này rất khó thu thập.
5.1.3. Khả năng khuyến khớch ủổi mới
Trong nghiên cứu chính sách môi trường, cách thức làm việc và kết quả công việc của cỏc cụng chức thường ủược chỳ trọng nhiều bởi vỡ họ ủược xem như là khởi nguồn của chớnh sách. Nhưng chính các chủ thể tư nhân – là các hãng sản xuất và người tiêu dùng, những người quyết ủịnh phạm vi và cấp ủộ của cỏc tỏc ủộng mụi trường –và những khuyến khớch ủối với cỏc chủ thể này là yếu tố quyết ủịnh cỏc tỏc ủộng ủược giảm thiểu như thế nào và ở ủõu.
Vỡ vậy một tiờu chớ quan trọng phải ủược sử dụng ủể ủỏnh giỏ chớnh sỏch mụi trường là liệu chớnh sỏch ủú cú khuyến khớch mạnh mẽ cỏc cỏ nhõn tỡm kiếm giải phỏp mới ủể giảm thiểu ảnh hưởng mụi trường hay núi một cỏch khỏc liệu chớnh sỏch ủú cú khuyến khớch tiến bộ cụng nghệ khụng? Cú phải chớnh sỏch ủú buộc cỏc cơ quan quản lý ủảm trỏch mọi sỏng kiến và phớ tổn hay nú khuyến khớch cỏc cỏ nhõn nỗ lực sỏng tạo ủể tỡm kiếm phương phỏp giảm thiểu ô nhiễm môi trường hay không?
đôi khi trong quá trình phân tắch chúng ta dễ dàng bỏ quên ựiều quan trọng này khi tập trung vào hàm chi phí ô nhiễm và thiệt hại. Những hàm số này thể hiện mức phát thải tối ưu hiện thời nhưng qua thời gian ủiều quan trọng là phải làm dịch chuyển cỏc hàm số này theo hướng giảm. Giảm chi phớ xử lý ụ nhiễm biờn sẽ ủảm bảo giảm tổng chi phớ xử lý như ủó ủược minh họa trong hỡnh 5.1. ðổi mới cụng nghệ sẽ làm giảm ủường chi phớ xử lý ụ nhiễm
biờn. Tương tự, giỏo dục và ủào tạo cũng giỳp con người làm việc và giải quyết vấn ủề hiệu quả hơn và cũng sẽ làm giảm chi phớ xử lý ụ nhiễm. Túm lại ủiều quan trọng trong phõn tớch là nhằm trả lời liệu một chớnh sỏch mụi trường nào ủú cú tỏc dụng khuyến khớch hay khụng và mức ủộ khuyến khớch cao hay thấp ủể cỏc chủ thể gõy ụ nhiễm tỡm kiếm phương phỏp giảm ụ nhiễm. Mức ủộ khuyến khớch càng cao thỡ chớnh sỏch mụi trường ủú càng tốt.
5.1.4. Tính hiệu lực
Việc ban hành cỏc quy ủịnh và ủảm bảo cỏc quy ủịnh ủú ủược thực hiện ủũi hỏi phải cú nguồn nhõn lực, vật lực, thời gian và thể chế. Cú một số quan ủiểm cho rằng cứ ban hành luật là tự ủộng cỏc vấn ủề sẽ ủược giải quyết. Tuy nhiờn khụng phải cỏc chủ thể gõy ụ nhiễm sẽ tự ủộng tuõn theo bất kỳ ủiều gỡ mà luật ban hành, thậm chớ ngay ở cả những quốc gia cú hệ thống luật phỏp và thể chế mạnh. Chớnh sỏch cần ủược thi hành bằng cỏch giỏm sỏt sự phỏt thải hoặc cụng nghệ ủược sử dụng, và sử dụng hệ thống phỏp lý ủể giải quyết cỏc trường hợp vi phạm luật. Tất cả những ủiều ủú ủũi hỏi nhất thiết phải cú chi phớ quản lý cho bất kỳ một chính sách nào.
Việc thi hành cỏc chớnh sỏch khỏc nhau cú mức ủộ khú dễ khỏc nhau. Một số chớnh sỏch ủũi hỏi phải cú những biện phỏp kỹ thuật phức tạp khi thực thi trong khi một số chớnh sỏch khỏc cú thể ủược thực hiện với những yờu cầu kỹ thuật ủơn giản hơn. Nếu một chớnh sách mới quá dễ thực thi nhưng không thực tế hoặc một chính sách mới quá tốn kém khi thực thi ủều khụng mang lại hiệu quả. Do vậy cú thể khi chỳng ta ỏp dụng một chớnh sỏch khụng hoàn hảo nhưng có hiệu lực sẽ mang lại kết quả và hiệu quả tốt hơn. Thông thường quá trình thực thi chớnh sỏch bao gồm hai bước cơ bản, ủú là giỏm sỏt và trừng phạt. Giỏm sỏt là việc theo dừi, ủỏnh giỏ kết quả của cỏc chủ thể gõy ụ nhiễm theo cỏc yờu cầu ủược quy ủịnh cũn trừng phạt là việc yờu cầu những chủ thể gõy ụ nhiễm mà khụng tuõn thủ cỏc quy ủịnh nộp phạt, hoặc cú cỏc biện phỏp xử lý mang tớnh hành chớnh, hoặc phỏp luật như ủưa ra tũa cỏc trường hợp vi phạm. Do vậy giám sát là hết sức cần thiết. Giám sát hành vi của các chủ thể gõy ụ nhiễm là phức tạp hơn nhiều so với việc theo dừi sự tăng giảm của nhiệt ủộ hàng ngày bởi vỡ nhiệt ủộ hàng ngày khụng cố ý ủỏnh lừa, gõy khú dễ cho quỏ trỡnh giỏm sỏt trong khi cỏc chủ thể gõy ụ nhiễm thường tỡm kiếm những cỏch khỏc nhau ủể làm cho quỏ trỡnh giỏm sỏt thất bại nhằm mục ủớch họ khụng tốn hoặc tốn ớt cỏc chi phớ cho việc tuõn thủ cỏc quy ủịnh mụi trường. Nếu quỏ trỡnh giỏm sỏt càng khú khăn phức tạp thỡ càng tạo ủiều kiện cho người gây ô nhiễm tìm ra các biện pháp lẩn tránh.
Một phẩn quan trọng khác của tính hiệu lực là trùng phạt những người gây ô nhiễm vi phạm quy ủịnh. Thoạt tiờn cú vẻ ủõy là một bước ủơn giản: phỏt hiện ủược người vi phạm, ủưa họ ra tũa và xử phạt theo quy ủịnh của luật phỏp. Tuy nhiờn cỏc phiờn tũa thường tốn thời gian cụng sức và tiền của. Với nhiều quy ủịnh, nhiều người vi phạm thỡ việc cố gắng ủưa tất cả những người vi phạm ra tũa trở thành gỏnh nặng quỏ mức ủối với hệ thống phỏp luật.
Những người vi phạm cũng không muốn họ phải ra tòa, và vì vậy họ giành nhiều công sức, tiền của ủể chống lại sự trừng phạt, làm cho tiến trỡnh ủể cú thể thực hiện ủược phiờn tào trở lên dai dẳng và tốn kém. Trong nhiều trường hợp, dữ liệu làm cơ sở cho việc trừng phạt là khụng ủầy ủủ, dẫn ủến những thỏch thức và xung ủột tốn kộm. ðể cảnh cỏo, cơ quan chức năng chỉ nờn trừng phạt một số trường hợp vi phạm nặng nhưng ủiều này lại làm phỏt sinh vấn ủề quyết ủịnh những người vi phạm nào sẽ phải ra tũa. Do vậy trong thực tế nhiều người vi phạm, ủặc biệt là những người vi phạm lần ủầu cú thể sẽ khụng bị trừng phạt theo quy ủịnh cho phộp của phỏp luật. Thụng thường cơ quan quản lý cố gắng ủể cú ủược sự tuõn thủ tự